如何做實(shí)電子政務(wù)規(guī)劃
白 檸
近年來(lái)，隨著對(duì)電子政務(wù)的投入越來(lái)越大，對(duì)加強(qiáng)電子政務(wù)規(guī)劃、提高整體效益的呼聲也越來(lái)越高。從一些地區(qū)或行業(yè)的電子政務(wù)規(guī)劃看，大多仍是采用其他專業(yè)領(lǐng)域規(guī)劃的模式：闡明指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則，提出主要任務(wù)、重點(diǎn)工程和配套措施等。這樣的規(guī)劃往往篇幅很長(zhǎng)、內(nèi)容很多，但總令人覺(jué)得與期望中的“頂層設(shè)計(jì)”有距離，也使電子政務(wù)規(guī)劃比其他專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃更容易受到“虛多實(shí)少”、“操作性不強(qiáng)”之類的評(píng)價(jià)。顯然，這種電子政務(wù)規(guī)劃所提供的指導(dǎo)已經(jīng)不能適應(yīng)電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展的需要。
2006年是“十一五”的開(kāi)局年，新一輪的電子政務(wù)規(guī)劃和建設(shè)工作已經(jīng)展開(kāi)。如何結(jié)合信息化的特點(diǎn)，突破傳統(tǒng)的規(guī)劃模式，把電子政務(wù)規(guī)劃做實(shí)，不僅是一個(gè)研究性課題，更是一項(xiàng)迫切的工作。
一、傳統(tǒng)模式規(guī)劃之惑
通過(guò)明確目標(biāo)、原則，提出任務(wù)和措施，傳統(tǒng)模式下的電子政務(wù)規(guī)劃作為一個(gè)龐大的工作計(jì)劃，基本上是比較完整的。但對(duì)于電子政務(wù)的發(fā)展建設(shè)來(lái)說(shuō)，僅止于此是不夠的。
首先，傳統(tǒng)的電子政務(wù)規(guī)劃過(guò)于宏觀和原則，如同對(duì)所要構(gòu)建房子的全景缺乏實(shí)質(zhì)性描述。這樣，在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，你建房頂、我開(kāi)天窗似的重復(fù)建設(shè)、信息孤島等等也都在所難免了。有學(xué)者認(rèn)為，由于規(guī)劃與具體的工程實(shí)施缺乏有機(jī)聯(lián)系，其間存在非常大的自由空間，強(qiáng)化了各部門建設(shè)方案的獨(dú)立性，最終使規(guī)劃被分割扭曲，也不利于減少不必要的投入。一些直接從事電子政務(wù)的管理者對(duì)此現(xiàn)象洞若觀火。筆者曾到某區(qū)調(diào)研其電子政務(wù)規(guī)劃情況，其負(fù)責(zé)人坦言，他們正在著手編制兩個(gè)版本的全區(qū)“十一五”電子政務(wù)規(guī)劃，一個(gè)是傳統(tǒng)式的規(guī)劃，用來(lái)發(fā)文件，另外一個(gè)是用來(lái)指導(dǎo)實(shí)際建設(shè)的規(guī)劃，架構(gòu)清晰、有可操作性。他認(rèn)為，只有兩者結(jié)合起來(lái)，整個(gè)電子政務(wù)規(guī)劃才變得比較實(shí)在、具體，規(guī)劃的實(shí)施才比較可控、可行。
其次，盡管某個(gè)地區(qū)（部門）的政府在理論上是一個(gè)整體，但由于其所屬各部門（機(jī)構(gòu)）的目標(biāo)多元、專業(yè)多樣，在傳統(tǒng)的電子政務(wù)規(guī)劃模式下，難以做到業(yè)務(wù)的整合與優(yōu)化。在實(shí)際工作中人們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，每個(gè)部門從其業(yè)務(wù)需要出發(fā)提出的建設(shè)需求都是有必要的，但如果順應(yīng)每個(gè)部門的需求和業(yè)務(wù)流構(gòu)建信息系統(tǒng)，相關(guān)部門的信息系統(tǒng)之間就非常容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)或者“煙囪林立”，換句話說(shuō)，就是信息系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)使各部門業(yè)務(wù)關(guān)系中不盡協(xié)調(diào)的部分成為顯性矛盾。解決這種矛盾與政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能的劃分調(diào)整有極為密切的關(guān)系，非常難以進(jìn)行整合優(yōu)化。通過(guò)電子政務(wù)規(guī)劃來(lái)“越俎代庖”似乎勉為其難，但完全避而不談也是一個(gè)缺憾。
的確，構(gòu)建一個(gè)既能體現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略、明確工作計(jì)劃，又能在梳理業(yè)務(wù)流程和信息資源的基礎(chǔ)上確定應(yīng)用框架和基礎(chǔ)設(shè)施架構(gòu)的電子政務(wù)規(guī)劃，確實(shí)存在非常大的難度，對(duì)規(guī)劃研究制定者的挑戰(zhàn)也非常大。但通過(guò)調(diào)整編制規(guī)劃的思路，改變?cè)瓉?lái)的模式，應(yīng)該還是可以把電子政務(wù)的規(guī)劃做得更實(shí)在一些。
二、做實(shí)電子政務(wù)規(guī)劃的幾點(diǎn)考慮
1．統(tǒng)分結(jié)合、分層設(shè)計(jì)
一個(gè)區(qū)域或領(lǐng)域的電子政務(wù)規(guī)劃，由于涉及的部門眾多，業(yè)務(wù)關(guān)系復(fù)雜，單憑一個(gè)總體規(guī)劃是難以做實(shí)的，因此可以通過(guò)設(shè)定若干規(guī)劃層次，將原本一個(gè)規(guī)劃難以理清的問(wèn)題分解到不同層面去細(xì)化。
比如，區(qū)域性的電子政務(wù)規(guī)劃可以有3個(gè)層次的規(guī)劃互相配合：第一個(gè)層面是本區(qū)域電子政務(wù)的總體規(guī)劃，作為一個(gè)全局性的部署，明確整個(gè)區(qū)域電子政務(wù)的總體架構(gòu)，重點(diǎn)是明確集中建設(shè)與分布建設(shè)的分工，確定重點(diǎn)發(fā)展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域；第二個(gè)層面是對(duì)總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域分別進(jìn)行規(guī)劃，優(yōu)先對(duì)諸如人口管理、稅收管理、土地管理等比較穩(wěn)定和關(guān)鍵的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。第三個(gè)層面是部門級(jí)的規(guī)劃。各個(gè)部門按照上一層次規(guī)劃的要求，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)情況，制定一個(gè)以總體框架、實(shí)施步驟為主要內(nèi)容的規(guī)劃。當(dāng)然，三個(gè)層面的規(guī)劃必須要通過(guò)某種管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)互相銜接。
實(shí)際上，規(guī)劃層次的分解既是一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃的過(guò)程，梳理了業(yè)務(wù)領(lǐng)域重點(diǎn)，也是一個(gè)任務(wù)分解的過(guò)程，將一些能夠集中統(tǒng)一建設(shè)的內(nèi)容明確下來(lái)，將各部門應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)作了限定，也留有空間，形成一個(gè)內(nèi)在更為統(tǒng)一的規(guī)劃體系。
2．著眼業(yè)務(wù)，注重信息資源的規(guī)劃
電子政務(wù)依托于政府的業(yè)務(wù)，承擔(dān)著“優(yōu)化業(yè)務(wù)流程”的使命，也面臨著政府職能不斷調(diào)整帶來(lái)的業(yè)務(wù)變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)業(yè)務(wù)的梳理就成為做實(shí)電子政務(wù)規(guī)劃的前提。
只有在每一個(gè)層次的規(guī)劃上確定并圍繞關(guān)鍵、穩(wěn)定業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，才有利于保護(hù)投資、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以及確定建設(shè)中的輕重緩急。承認(rèn)各部門信息資源的所有權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)其公開(kāi)特定信息的義務(wù)，從業(yè)務(wù)協(xié)同和信息資源著眼而不是從部門著眼，在一定程度上可以促進(jìn)相關(guān)部門主動(dòng)進(jìn)行業(yè)務(wù)上的銜接與配合?？梢哉f(shuō)，電子政務(wù)規(guī)劃甚至電子政務(wù)建設(shè)最具有價(jià)值的成果之一就產(chǎn)生在這個(gè)過(guò)程：辨識(shí)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、確定業(yè)務(wù)的優(yōu)先級(jí)、梳理業(yè)務(wù)需求和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等等。當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程會(huì)使部門之間的不協(xié)調(diào)和矛盾顯性化，但矛盾的凸現(xiàn)也將推動(dòng)業(yè)務(wù)的調(diào)整優(yōu)化。對(duì)電子政務(wù)本身而言，這樣就可以形成工程實(shí)施建設(shè)前的協(xié)調(diào)機(jī)制，而不必在系統(tǒng)各自建好后再去解決業(yè)務(wù)不能協(xié)同、信息難以共享等復(fù)雜問(wèn)題，使電子政務(wù)規(guī)劃真正成為各部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)后可以依照操作的“行動(dòng)指南”。
3．重視技術(shù)架構(gòu)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化
一個(gè)足夠“實(shí)在”的電子政務(wù)規(guī)劃，應(yīng)該有清晰的應(yīng)用藍(lán)圖和明確的技術(shù)架構(gòu)。傳統(tǒng)的電子政務(wù)規(guī)劃偏重于文字描述，對(duì)技術(shù)架構(gòu)考慮不夠。因此，在業(yè)務(wù)規(guī)劃比較清楚的前提下，對(duì)技術(shù)架構(gòu)應(yīng)盡可能給予詳盡的確定，特別是細(xì)化網(wǎng)絡(luò)、身份認(rèn)證等共性需求和統(tǒng)一平臺(tái)的規(guī)范。在應(yīng)用層面，也應(yīng)明確各項(xiàng)應(yīng)用的主要指向和目標(biāo)，特別是一些跨部門的應(yīng)用，同時(shí)要對(duì)各項(xiàng)應(yīng)用之間的邏輯關(guān)系作清晰的梳理和劃分。此外，應(yīng)在電子政務(wù)規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程中考慮“標(biāo)準(zhǔn)化”問(wèn)題，一方面充分利用已有的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面對(duì)新的標(biāo)準(zhǔn)提出需求，使電子政務(wù)的規(guī)劃過(guò)程同時(shí)成為電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定過(guò)程。這正是所謂的“以終為始”，以實(shí)施和操作反過(guò)來(lái)思考規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，以效果和收益反過(guò)來(lái)看規(guī)劃和投入，體現(xiàn)這樣思路的電子政務(wù)規(guī)劃應(yīng)該更具有可行性和可操作性。
