我們需要怎樣的“一把手工程”？
吳倚天
參加了幾期“全國政務(wù)信息化培訓(xùn)班”，感觸良多。在西子湖畔、滿覺隴中，來自天南海北的代表們針對當(dāng)前我國政務(wù)信息化建設(shè)中遇到的問題開懷暢言，各抒己見，提供了很多電子政務(wù)第一線的寶貴信息。綜合各方意見，最具典型意義的問題包括以下幾個：領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、信息化機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、系統(tǒng)平時運(yùn)行維護(hù)缺乏制度保障、信息化資金不能及時到位、缺乏監(jiān)督與評估、缺乏充足的人員保障等。
在討論中，筆者還發(fā)現(xiàn)一個有意思的現(xiàn)象：假如追本溯源，分析上述問題形成原因的話，除了某些客觀環(huán)境因素，幾乎所有矛頭都指向第一條——領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)因素成了導(dǎo)致其他問題出現(xiàn)的源頭。最近幾年信息化在各地的發(fā)展，也確能證明領(lǐng)導(dǎo)重視和地方信息化發(fā)展存在著密切的正相關(guān)關(guān)系。
這種現(xiàn)象就是我們耳熟能詳?shù)摹耙话咽止こ獭?。按理說這一現(xiàn)象由來已久，并不新鮮，但參加完這些討論會，筆者留下的一個深刻感受是：在我國的政務(wù)信息化建設(shè)中，“一把手”們所發(fā)揮的作用正與日俱增，其能量不斷膨脹，有時甚至憑個人之力便能左右整個信息化建設(shè)的全局。
由此，探討“一把手”在電子政務(wù)建設(shè)中的角色定位已成為一個非常重要而緊迫的問題。
信息化建設(shè)毫無疑問需要“一把手”（這里的“一把手”并不一定是嚴(yán)格意義上的行政首長，而是在本部門內(nèi)最有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)人）的重視和支持。因?yàn)樾畔⒒ㄔO(shè)是一項耗資、耗物、耗人、耗時的龐大工程，只有“一把手”才有調(diào)配這些資源的權(quán)力。沒有“一把手”的認(rèn)可，項目可能根本就無法啟動。另外，在項目建設(shè)過程中，如果能有“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的鼎立支持、甚至是親身垂范的話，遇到的阻力便會大大削減，事半而功倍。這一定律，隨著信息化在中國普及得到了一個很本土化的名稱——“一把手工程”。
“一把手工程”所體現(xiàn)出的特點(diǎn)，不僅作用于政務(wù)信息化，在企業(yè)信息化領(lǐng)域同樣如此。但相比企業(yè)而言，政府內(nèi)部等級更加森嚴(yán)，各項制度、規(guī)范也更為嚴(yán)格，受到各種條條框框的束縛也更多。再加上我國實(shí)行的是行政領(lǐng)導(dǎo)“首長負(fù)責(zé)制”，部門“一把手”發(fā)揮的作用往往是別人所無可比擬的。因此在我國信息化建設(shè)中，“一把手”發(fā)揮的能量和潛力往往起著至關(guān)重要的作用，“一把手”們對信息化的態(tài)度和做法，直接左右著所轄部門（或地方）信息化發(fā)展的全局。
“一把手工程”的四種表現(xiàn)
根據(jù)近年來我國政務(wù)信息化發(fā)展的實(shí)際情況來看，電子政務(wù)建設(shè)中的“一把手工程”有以下四種表現(xiàn)：
一、強(qiáng)力推動
這種類型的領(lǐng)導(dǎo)首先是一個強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)，也就是說他在本部門內(nèi)具有很高的威望和資源調(diào)配能力，另外很重要的一點(diǎn)是他對信息化很了解，主觀上存在推動信息化發(fā)展的愿望。一般這類領(lǐng)導(dǎo)所在的部門，信息化發(fā)展會很快，如果再加上存在現(xiàn)實(shí)需求和客觀條件（指財力、物力）允許這兩項條件，那么更是錦上添花。
在建設(shè)過程中，他們往往親自披掛上陣，組織考察，制定方案，召集會議，協(xié)調(diào)部門間利益，確定責(zé)任劃分。在項目建成以后，帶頭使用新系統(tǒng)，親身體會效果，并大力推動應(yīng)用。在他們的強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)下，該部門（或地方）的政務(wù)信息化水平往往能在短時間內(nèi)突飛猛進(jìn)，取得明顯效果。
但這種模式也蘊(yùn)藏著很大的風(fēng)險——“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的個人好惡以及知識水平直接影響著政務(wù)信息化項目的成效，往往“成也蕭和，敗也蕭和”。
這種類型也容易造成領(lǐng)導(dǎo)“一頭熱”的現(xiàn)象，即領(lǐng)導(dǎo)對于推動信息化非常熱衷，但下屬機(jī)構(gòu)卻沒有作好充分的準(zhǔn)備，在建設(shè)進(jìn)度上無法同步，或在資源整合時沒有很好地協(xié)調(diào)，雖然系統(tǒng)在規(guī)定時間內(nèi)建成，但會產(chǎn)生很多遺留問題。
此外，這種類型的領(lǐng)導(dǎo)如處理不慎，容易演變成“事必躬親”的極端——重視過了頭，不但重大決策要由自己決定，連一些本來應(yīng)由下屬決定或由規(guī)范確定的具體工作也一一親自過問。既使下屬失去了工作積極性，又使自己疲于奔命，累不堪言。
二、有限支持
這種類型的“一把手”對信息化工作也抱明確的支持態(tài)度，但由于種種原因（如剛剛調(diào)任對情況不熟、現(xiàn)有需求不足、財力有限），并沒表露出過于主動的姿態(tài)，對于信息化采取了一種“有限度支持”的態(tài)度。
如華中某市準(zhǔn)備建設(shè)一個政務(wù)信息化項目，該市主管市長對項目原本也表示支持，但看過財政局在該項目書上的簽批意見后，又覺得項目預(yù)算太大，決定暫時擱置，待時機(jī)成熟再上馬。
有限支持和強(qiáng)力推動之間是程度上的差別：有限支持型的“一把手”雖然不會身先士卒地主動推進(jìn)項目建設(shè)，但對報批的項目只要覺得合適，一般都會大開綠燈。從這一點(diǎn)上來看，這種類型的“一把手工程”較第一種顯得更加理性化，它比較謹(jǐn)慎，避免了一些極端現(xiàn)象。但這種類型的缺點(diǎn)是一旦部門之間出現(xiàn)利益糾葛，需要領(lǐng)導(dǎo)出面調(diào)停時，領(lǐng)導(dǎo)會顯得比較弱，致使下屬部門之間的“扯皮”現(xiàn)象一直持續(xù)下去。
三、猶豫觀望
猶豫不決是指領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)信息化建設(shè)的問題上梭巡不前，沒有明確的態(tài)度。
造成“猶豫”的原因不完全是“一把手”領(lǐng)導(dǎo)對信息化認(rèn)識不夠所致，宏觀體制不順、客觀上需求的不成熟或者開展信息化所需要的各種軟硬件條件不具備都是造成這種局面的原因。
在我國有些省市，政務(wù)信息化建設(shè)的整體格局尚未理順，用圍棋的術(shù)語來說是處在“序盤”階段。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、人員編制、職能職權(quán)等問題尚未解決，個中牽涉的關(guān)系十分復(fù)雜，即使是“一把手”領(lǐng)導(dǎo)也不能在短時間內(nèi)解決，因此他寧可選擇暫時觀望。另外，在一些財力、物力較為薄弱，信息化需求并不緊迫的地方，也很容易出現(xiàn)“一把手”猶豫觀望的局面。
在這種狀態(tài)下，政務(wù)信息化系統(tǒng)往往多由下級單位自行建設(shè)。由于缺乏整體上的統(tǒng)一規(guī)劃，顯得比較凌亂，重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)現(xiàn)象相對比較嚴(yán)重。
四、消極應(yīng)對
與“事必躬親”相反，這是“一把手工程”的另一個極端。這種狀態(tài)下的“一把手”領(lǐng)導(dǎo)對信息化漠不關(guān)心，基本不予考慮，導(dǎo)致信息化發(fā)展發(fā)展緩慢，最多也只有下屬部門在小范圍內(nèi)開展的一些簡單應(yīng)用。
出現(xiàn)這種情況，一方面是領(lǐng)導(dǎo)自身的原因，另一方面也和實(shí)踐中沒有出現(xiàn)相關(guān)需求或?qū)嵤┬畔⒒幕A(chǔ)條件尚不具備有關(guān)。還有一種原因是，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)心的還是在一些更加緊迫的問題上，還沒有把信息化列入議事日程?！皞}廩實(shí)而知禮節(jié)”的道理在信息化建設(shè)上同樣起作用；我們很難想象一個溫飽問題尚未解決的國家級貧困縣會一年投入幾百萬資金建設(shè)門戶網(wǎng)站。
被動出現(xiàn)的“一把手工程”
“一把手工程”是一個具有“主動”性的詞匯，它強(qiáng)調(diào)了在信息化建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是一項必不可少的條件，旨在提醒各位“一把手”領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主動負(fù)起責(zé)任，引導(dǎo)、推動信息化建設(shè)。但是，目前我國的許多“一把手工程”卻往往是為了彌補(bǔ)制度的缺失，明顯帶有被動色彩。我們以兩個例子來說明：
事例1：利益爭端
A市準(zhǔn)備上馬一個全市范圍內(nèi)的電子政務(wù)系統(tǒng)平臺。市領(lǐng)導(dǎo)研究決定由甲部門牽頭建設(shè)。然而，同級的乙部門認(rèn)為自己應(yīng)該負(fù)責(zé)該項目，并對與甲部門爭奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的失利耿耿于懷。因此在建設(shè)過程中，乙部門對需要自己參加的工作故意拖拉，導(dǎo)致工程全局受到影響，進(jìn)展緩慢。
另外，該項目在實(shí)施過程中，還需調(diào)用丙部門的某些數(shù)據(jù)，而丙部門認(rèn)為這些數(shù)據(jù)是其“核心”數(shù)據(jù)，每年靠這些信息能給自己帶來不少收益，因此不愿意共享。在甲部門的反復(fù)要求下，也僅拿出部分無關(guān)緊要的信息應(yīng)付。
在這個例子中，甲部門和乙、丙兩個部門之間都產(chǎn)生了利益沖突。由于甲、乙、丙三個部門是同級單位，因此甲部門明知對方不配合卻沒有任何約束措施，導(dǎo)致項目建設(shè)擱淺。要想取得突破，只得請上級領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。
事例2：責(zé)任不明
B市的政府網(wǎng)站經(jīng)過半年的艱苦努力，終于以全新的面貌正式推出。清新的頁面、友好的操作，給人耳目一新的感覺，訪問量迅速攀升。然而，很快，內(nèi)容缺乏更新的問題卻日漸暴露出來。由于我國目前在政府信息公開方面尚沒有統(tǒng)一的規(guī)定，除了涉密信息明確不能公開以外，其余哪些信息可以公開，哪些不能公開，完全取決于各級政府自身。
負(fù)責(zé)網(wǎng)站維護(hù)的信息中心在這個問題上犯了難。領(lǐng)導(dǎo)同志的講話稿、本市的突發(fā)性事件、新聞事件……到底能不能在網(wǎng)上公布？為了避免萬一出了問題承擔(dān)責(zé)任，信息中心不厭其煩地向主管領(lǐng)導(dǎo)請示。
從上述兩個例子中，“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的參與完全是消極被動的結(jié)果，是當(dāng)出現(xiàn)“利益爭端”、“責(zé)任不明”等問題后的“救火”行為。如果有相應(yīng)的規(guī)章制度，那么，這些“一把手工程”完全可以避免。
對于由制度缺失所引發(fā)的“一把手工程”，出現(xiàn)的問題原本應(yīng)該由規(guī)章制度來處理，但不幸的是這些制度尚不健全，其背后的原因是部門之間的利益爭端以及責(zé)任劃分問題，于是只能由“一把手”領(lǐng)導(dǎo)來決斷，用“人治”代替“法治”。
政務(wù)信息化建設(shè)應(yīng)堅持的三條原則
“領(lǐng)導(dǎo)”因素在我國政務(wù)信息化建設(shè)中的影響力正變得越來越大。如何擺正“一把手”的位置，正確看待“一把手工程”的作用，將對我國今后的電子政務(wù)產(chǎn)生巨大影響。
筆者認(rèn)為，需要堅持以下三條原則：
第一，堅持從實(shí)際應(yīng)用出發(fā)，不能由“一把手”的個人好惡代替現(xiàn)實(shí)的客觀需求。
本文將“一把手工程”分為四種類型：強(qiáng)力推動、有限支持、猶豫觀望和消極應(yīng)對。存在這些類型，在很大程度上并非由領(lǐng)導(dǎo)的主觀意向所致，而是由本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息化基礎(chǔ)條件、實(shí)際業(yè)務(wù)需求量等客觀實(shí)際使然。
四種類型本身并沒有好壞之分，作為信息化建設(shè)的“一把手”，一方面固然要努力提高自身素質(zhì)，提高對信息化的認(rèn)識水平，但具體選擇哪一種類型要依據(jù)客觀條件而定。我們并不鼓勵所有的領(lǐng)導(dǎo)都對信息化采取“強(qiáng)力推動”的態(tài)度。如果客觀條件不具備，采用這種做法無疑是“突擊冒進(jìn)”。同樣，如果客觀需求已經(jīng)出現(xiàn)，但還“消極應(yīng)付”，躊躇觀望，那無疑會錯失發(fā)展良機(jī)。
總之，“一把手工程”必須是尊重實(shí)際，一切從實(shí)際需求出發(fā)，不能因領(lǐng)導(dǎo)的“喜愛”，讓信息化項目不顧實(shí)際盲目上馬，也不能使領(lǐng)導(dǎo)的“淡漠”成為電子政務(wù)停滯不前的理由。
第二，“一把手工程”并不意味著“領(lǐng)導(dǎo)決定一切”。
溫家寶總理在2006年“兩會”上所作的《政府工作報告》中，強(qiáng)調(diào)政府要厲行行政體制改革。要從一些“不該管”、“管不了”、“管不好”的事務(wù)中抽身出來，把這些事務(wù)交由社會去解決。同樣，“一把手工程”也不應(yīng)該是“領(lǐng)導(dǎo)決定一切”，領(lǐng)導(dǎo)們應(yīng)該把重點(diǎn)放在系統(tǒng)的頂層設(shè)計階段，以及因職能所限只能由“一把手”才能定奪的工作上，如理順機(jī)制、組建強(qiáng)有力的信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、建立健全有關(guān)保障制度、組織開展各項監(jiān)督評測等。
第三，“一把手”的空缺，當(dāng)由制度來彌補(bǔ)。
政務(wù)信息化需要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。但是，這種重視應(yīng)該是一種全局性、提綱契領(lǐng)式的重視；除此以外的“空缺”當(dāng)由制度來彌補(bǔ)。特別是上文中所分析的，很多“一把手工程”之所以存在，本身就是因?yàn)橹贫热笔斐傻摹?br/>
從根本上說，電子政務(wù)的建設(shè)需要制度的保障，制度缺失下用“一把手決策”來代替的做法，只能應(yīng)一時之急，不能適應(yīng)系統(tǒng)長期運(yùn)行的需要；而且信息系統(tǒng)的長期性同領(lǐng)導(dǎo)任期的短暫性之間本來就是一對矛盾。從長遠(yuǎn)來看，保障信息化項目的平穩(wěn)、高效運(yùn)行，只有靠科學(xué)的制度和規(guī)范的管理。
