國外政府網(wǎng)站建設與管理
微軟（中國）有限公司首席策略與架構師 陳正強
中國的電子政務建設是一個正在走向成熟的領域，也是政府改革與創(chuàng)新的一個重要平臺。在未來的“十一五”建設階段，中國電子政務建設將進入一個新的高速發(fā)展時期，了解和借鑒國外政府的建設經(jīng)驗，增進相互之間的經(jīng)驗交流是一個互惠互益的手段和途徑，具有非常積極的意義。
一、電子政務網(wǎng)上服務的定位及服務型政府網(wǎng)站的建設特點
在電子政務網(wǎng)上服務的定位方面，發(fā)達國家與發(fā)展中國家有明顯的差異。這種差異與各國政府的工作重點相關，特別是與國家的人均GDP水平密切相關。發(fā)達國家政府網(wǎng)上服務的重點是強調(diào)為納稅人、企業(yè)和政府員工服務；關注建設框架、成本管理、發(fā)揮效益。而發(fā)展中國家政府網(wǎng)上服務的重點則強調(diào)為企業(yè)、公眾、投資者、旅游者服務；圍繞經(jīng)濟發(fā)展，改善投資環(huán)境，拉動本地經(jīng)濟，提高GDP。
建設服務型政府網(wǎng)站的難度較大，主要挑戰(zhàn)來自：
? 涉及到多達40多個政府部門業(yè)務應用的協(xié)同工作；需要梳理和創(chuàng)新跨部門業(yè)務審批流程，并解決技術實現(xiàn)的問題；網(wǎng)絡和硬件的建設相對簡單；建立標準規(guī)范、整體設計、項目協(xié)調(diào)、軟件建設是實施的難點；資金投入大、技術難度高、建設周期長。
經(jīng)過幾年來世界各國政府的實踐和經(jīng)驗交流，服務型政府網(wǎng)站的正在從探索走向成熟：
? 正在形成比較成熟的建設模式（國內(nèi)外政府的建設模式有許多相同的地方）；在國內(nèi)，許多政府服務中心的應用系統(tǒng)已經(jīng)為建設服務型政府網(wǎng)站后臺系統(tǒng)提供了基礎。
? 有關的研究結果表明，中國政府的許多職能和服務內(nèi)容與發(fā)達國家政府有許多相似之處，因此增進國內(nèi)外政府在電子政務建設領域的交流有著積極的意義。
二、服務型政府網(wǎng)站的基本結構
在圖1（略）的示意圖中，描述了服務型政府網(wǎng)站的基本結構、與已有的政府信息門戶的關系、與政府專業(yè)部門網(wǎng)站的關系以及與后臺的服務支撐平臺（也成為綜合服務支撐平臺）的關系。
服務型政府網(wǎng)站與政務信息網(wǎng)站的主要區(qū)別，在于前臺以“網(wǎng)上辦事服務區(qū)”為主要內(nèi)容，并與后臺的服務支撐平臺整合在一起。
服務型政府網(wǎng)站的服務能力主要取決于后臺服務支撐平臺的功能和能力。這些能力的建設比建設單個應用系統(tǒng)的復雜度和難度要高得多，建設周期也長得多。英國政府服務網(wǎng)站的后臺建設花了5年多時間并投入大量資金才實現(xiàn)了所有政府服務走向網(wǎng)上的目標。
從信息系統(tǒng)角度看，服務型政府網(wǎng)站通常是一個以提供網(wǎng)上辦事服務為目標的獨立物理系統(tǒng)。從互聯(lián)互通角度看，服務型政府網(wǎng)站通常是與政府已有的網(wǎng)站以及業(yè)務部門的網(wǎng)站通過URL鏈接相互聯(lián)通，使用戶產(chǎn)生“無縫連接”的“一站式”體驗。
從建設實施角度看，服務型政府網(wǎng)站的后臺建設需要解決許多新的技術問題和非技術問題，解決這些問題的難度往往超出常規(guī)信息系統(tǒng)的開發(fā)建設難度，需要站在眾多已有的應用系統(tǒng)之上和之外來整體考慮各個層面的規(guī)劃設計問題。
三、英國政府網(wǎng)站建設經(jīng)驗
在2001年3月于西雅圖召開的第四屆政府首腦會議上，英國向來自全球80多個國家的政府首腦介紹了本國的電子政府建設情況。英國的電子政府建設被認為是一項典范工程，而政府服務網(wǎng)站也是其中的一個主要組成部分。
英國政府服務網(wǎng)站建設的主要經(jīng)驗：
（一）“一把手”工程
布萊爾首相親自推動，1999年底開始啟動建設項目；建立電子政務特使辦公室（Office of the e-Envoy）。
(二）眾多合作伙伴的參與
16個合作伙伴（咨詢公司、ITC廠商）的參與；微軟公司是項目建設的關鍵戰(zhàn)略合作伙伴；運維管理采取“外包”與“自管”相結合。
（三）項目管理與系統(tǒng)設計開發(fā)
項目管理: “Office of the e-Envoy”與 Microsoft 共同負責；
主要職責：架構設計、項目管理、技術實現(xiàn)、測試上線。
（四）不斷發(fā)展進步
網(wǎng)站仍在繼續(xù)發(fā)展中，如提供為軍隊用戶的網(wǎng)上服務能力。
在技術方案的設計方面，也積累了許多經(jīng)驗和教訓。
（一）聯(lián)邦式的協(xié)作模式
保持縱向業(yè)務系統(tǒng)的獨立性具有合理性，且已成為事實；綜合服務系統(tǒng)與縱向業(yè)務系統(tǒng)形成“聯(lián)邦式”關系更容易實施。
（二） 系統(tǒng)互聯(lián)互通的策略
互聯(lián)互通是并聯(lián)審批的基礎，可在多個系統(tǒng)層面實現(xiàn)；“點對點”和“星型”結構都可實現(xiàn)部門系統(tǒng)的互聯(lián)互通。參與互聯(lián)互通的政府部門數(shù)量一般超過40個，建設“星型”結構的“政務網(wǎng)關”具有經(jīng)濟性和可擴展性方面的明顯優(yōu)勢；需要對現(xiàn)有系統(tǒng)和老系統(tǒng)進行改造，從封閉系統(tǒng)到開放系統(tǒng)。
（三） 幾個相關的全局性問題
身份認證：分別對待內(nèi)部用戶和公眾用戶的身份認證管理；
安全問題：保證信息跨越不同信任域的安全問題；
網(wǎng)絡分劃：物理隔離網(wǎng)絡之間的信息交換方法。
在系統(tǒng)硬件的選擇方面，著重考慮技術的發(fā)展方向和建設成本問題：
（一）選擇PC服務器來建設整個體系
64位PC服務器計算能力可與小型機相比，而成本比小型機低一半或更多；PC機群集技術已經(jīng)非常成熟，提供可擴展性，高可用性；硬件廠商都把64位服務器作為未來發(fā)展的重點。
（二）移動設備能力和應用范圍不斷增強
電子政務建設已經(jīng)開始大規(guī)模應用移動設備，如“數(shù)字城管”；移動辦公正在成為電子政務未來的趨勢；隨著3G網(wǎng)絡的推廣以及4G技術的開發(fā)，移動終端的前景看好。
四、電子政務及政府網(wǎng)站的項目建設模式
盡管信息技術和信息工程已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷史，但從總體上看仍然屬于快速發(fā)展、正在成熟的技術領域。
根據(jù)世界上專門從事項目管理的咨詢機構The Standish Group的多年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在所有行業(yè)中，IT行業(yè)項目的成功率是最低的（只有1/3左右的項目是成功的，1/3左右的項目以失敗告終，1/3左右是在追加投資、延長項目時間之后完成的）。如何提高IT項目的成功率，是在全球各國電子政務建設中非常受重視的一個問題。
發(fā)達國家在推進電子政務建設中，逐漸形成了規(guī)范化的IT建設與推進的模式。這種建設模式的要點是把項目分成3個建設階段（如圖3所示）（圖略），以提高項目的可管理性和成功率、保證建成系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。事實表明，這種建設模式是有效的。
在IT建設模式中，3個階段的目標、需要的人員技能、使用的方法論以及推進的方式完全不同。絕大多數(shù)軟件集成商無法同時具備所有3方面的能力。這也是需要分成不同階段的一個主要原因。
在中國電子政務建設中，電子政務系統(tǒng)建設項目往往是作為一個項目由一家建設廠商承包，而不是分別對待不同的建設階段。這種建設模式帶來許多弊端，包括：項目范圍不斷擴大、失控，系統(tǒng)設計考慮不周全，缺少明確的項目驗收指標，系統(tǒng)上線后沒有足夠的用戶培訓和系統(tǒng)運營維護經(jīng)費，導致建設成功機會大大降低。
目前，國內(nèi)許多電子政務發(fā)展較快的地區(qū)已經(jīng)開始認識到這個問題，并逐漸改變建設的推進模式。在未來，更多的電子政務建設項目將會在項目的經(jīng)費和操作方式上把項目的規(guī)劃、開發(fā)建設和推廣使用分開，提高項目的成功率和建設質(zhì)量。
五、國外電子政務系統(tǒng)的運營管理
國外的電子政務建設已經(jīng)有20多年的發(fā)展歷史，建成許多應用系統(tǒng)，正在發(fā)揮關鍵效益。隨著政府信息化程度的提高和系統(tǒng)數(shù)量的不斷增加，系統(tǒng)運營的重要性也愈來愈高。
在電子政務信息系統(tǒng)的運營管理和外包服務方面，國外政府明顯領先，有許多方面值得中國政府借鑒。
（一）外包服務與內(nèi)部運營管理相結合
外包動力是降低運維成本、解決政府IT人才短缺。外包原則：核心系統(tǒng)自己管理，非核心系統(tǒng)外包。
（二）對外包服務提供商的管理
依據(jù)國際標準（ITIL，IEEE，BS，ISO）制定服務質(zhì)量標準SLA；政府內(nèi)部需要具備對外包提供商進行質(zhì)量管理的技能；定期評估外包服務提供商的用戶滿意度，必要時可以更換提供商。
（三）政府外包業(yè)務的挑戰(zhàn)和機遇
雖然往往找不到有能力提供高質(zhì)量服務的本地/本國專業(yè)公司，但政府的IT外包可以有效促進本國和本地區(qū)IT公司的發(fā)展。
六、電子政務及政府網(wǎng)站建設的投資策略
隨著電子政務建設的深化，發(fā)達國家普遍重視對于優(yōu)化電子政務建設的投入/產(chǎn)出的研究。通過總結以往的建設經(jīng)驗和教訓、以及借鑒IT行業(yè)的最佳實踐，發(fā)達國家對于電子政務的投資策略已經(jīng)形成了一些值得參考的經(jīng)驗。下面從3個方面來討論電子政務及政府網(wǎng)站建設中的投資策略。
（一）項目建設的投資比例
世界IT系統(tǒng)建設的經(jīng)驗表明，在網(wǎng)絡建設完成的基礎上，IT系統(tǒng)建設的投入可以分為硬件、軟件、運維三大方面。從投入/產(chǎn)出角度看，IT系統(tǒng)建設的最優(yōu)化投資比例為：硬件占總投入的1/3；軟件占總投入的1/3；服務（咨詢、開發(fā)）占1/3。
在中國，電子政務的投入理念和模式與經(jīng)濟建設的投入有許多相似之處，都是先進行基本建設。在經(jīng)濟建設的先期階段，修路架橋成為投入的主體，對國家的經(jīng)濟發(fā)展起到重大、積極作用。在電子政務建設中，網(wǎng)絡和硬件上的投入成為前幾年政府信息化投入的主體。到目前為止，我國許多地區(qū)的政府網(wǎng)絡和硬件水平已經(jīng)達到或超過世界發(fā)達國家的水平，但軟件應用水平仍然相當落后。造成“信息高速公路相當暢通、路上的車輛（應用系統(tǒng)）不多、運送的貨物（數(shù)據(jù)與信息）更少”的狀況。
在未來的建設中，一方面，國家強調(diào)“以應用為導向”的建設主導思想將逐漸影響建設的投入方向，另一方面，繼續(xù)進行網(wǎng)絡和硬件投入將不會帶來任何“建設亮點”。因此，人們將會看到中國電子政務建設的資金投入重點向軟件應用和系統(tǒng)運維傾斜的趨勢。
（二）系統(tǒng)建設與運維的投入比例
在電子政務建設中，開發(fā)架設信息系統(tǒng)不是目的，使用好系統(tǒng)并發(fā)揮效益才是目的。
當一個系統(tǒng)開發(fā)完畢上線之后，系統(tǒng)便進入了運行與維護的生命周期。系統(tǒng)的穩(wěn)定可靠運行以及持續(xù)改進和升級需要一定的持續(xù)投入。隨著應用系統(tǒng)數(shù)量的增加，系統(tǒng)運行與維護的費用將逐年增加。
在發(fā)達國家，政府信息主管部門每年的預算當中大部分都在運行與維護上，典型的比例分配為：系統(tǒng)運維投入占IT總投入75%；系統(tǒng)建設投入占IT總投入25%。
中國由于處在建設階段，政府信息主管部門的預算與上述情況相反，主要放在建設信息系統(tǒng)當中。值得注意的是，許多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府已經(jīng)開始認識到系統(tǒng)運維的重要性，在經(jīng)費預算比例上逐漸向系統(tǒng)運維傾斜。
（三）優(yōu)化投資回報策略
從定性角度描述電子政務建設項目投資回報的“微笑”曲線（圖略）。
在建設項目投資回報 “微笑”曲線的兩端，即規(guī)劃階段和推廣使用階段的投入回報最高（規(guī)劃不當則可能造成項目完全失敗，推廣不利則無法發(fā)揮建設項目的效益）；相對而言，系統(tǒng)開發(fā)與建設階段的回報較低。
中國電子政務建設的現(xiàn)狀表明，多數(shù)系統(tǒng)建設的投入絕大部分都投在系統(tǒng)開發(fā)建設中，在整體規(guī)劃階段的投入最少或幾乎沒有，在推廣使用階段的投入也遠遠不足。這是導致目前許多電子政務建設項目成功率低、效益低的一個重要原因。
