２００５年９月３日，國務(wù)院第４４６號令公布了《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》（以下簡稱特別規(guī)定）。目前，國務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊特別規(guī)定的貫徹落實工作。針對大家關(guān)心的一些問題，新華社記者采訪了國務(wù)院法制辦公室主任曹康泰。
記者：為什么要制定特別規(guī)定？
曹康泰：安全生產(chǎn)是一切生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本前提，安全才能生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全。抓好安全生產(chǎn)關(guān)系人民群眾的生命財產(chǎn)安全，關(guān)系改革開放、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。近幾年來，各方面認(rèn)真貫徹實施有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，做了大量工作，取得了一定成效。從２００３年開始，全國各類生產(chǎn)安全事故的起數(shù)和傷亡人數(shù)持續(xù)上升的勢頭有所控制。但是安全生產(chǎn)特別是煤礦安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。一些煤礦企業(yè)“安全第一，預(yù)防為主”的觀念淡薄，沒有把維護職工生命安全放在第一位，對抓事故隱患認(rèn)識不足，措施不力，甚至受利益驅(qū)動強迫職工突擊蠻干；一些地方政府和監(jiān)管部門對預(yù)防生產(chǎn)安全事故發(fā)生重視不夠，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)督不力；等等。因此，針對當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)中存在的這些突出問題，為了把預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故進一步納入法制化軌道，及時發(fā)現(xiàn)并排除煤礦安全生產(chǎn)隱患，落實煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任，保障職工的生命安全和煤礦的安全生產(chǎn)，有必要制定和實施《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》，對預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生實行更加嚴(yán)格的制度和更加嚴(yán)厲的措施。
記者：特別規(guī)定的指導(dǎo)思想是什么？
曹康泰：在研究制定特別規(guī)定的過程中，主要遵循以下指導(dǎo)思想：
一是，采取綜合措施，建立預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的長效機制。要遏制煤礦生產(chǎn)安全事故必須采取綜合措施，從增強煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的責(zé)任意識，明確容易引發(fā)事故的主要隱患，加強證照管理，保證煤礦職工教育培訓(xùn)，強化停產(chǎn)整頓和關(guān)閉措施，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，加重對違法行為的處罰等多方面為預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故提供制度保障。
二是，強化源頭監(jiān)管，突出對煤礦生產(chǎn)安全事故的預(yù)防。在煤礦安全監(jiān)督管理的事前預(yù)防、事中應(yīng)急和事后懲處的整個過程中，重視和加強事前預(yù)防，及時消除事故隱患，防患于未然，是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。從近兩年發(fā)生的特大、重大煤礦生產(chǎn)安全事故的原因分析，要遏制煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，必須把監(jiān)督管理的關(guān)口前移，從制度上把煤礦安全生產(chǎn)工作的重點真正放到預(yù)防生產(chǎn)安全事故上。
三是，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，落實安全生產(chǎn)責(zé)任。要遏制煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，必須落實各有關(guān)方面的安全生產(chǎn)責(zé)任，特別是突出煤礦企業(yè)在預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故中的主體責(zé)任，明確和加重地方人民政府及其煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)在預(yù)防事故中的責(zé)任，實行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。
四是，嚴(yán)肅懲處煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗行為。從已經(jīng)查處的案件看，相當(dāng)一些重大事故的背后都存在著腐敗行為，有的領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員與礦主搞權(quán)錢交易，充當(dāng)非法礦主的保護傘，有的甚至直接參與辦礦。因此，懲治腐敗應(yīng)當(dāng)是遏制煤礦生產(chǎn)安全事故的一項治本之策。
記者：特別規(guī)定對消除重大安全生產(chǎn)隱患，預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生作了哪些規(guī)定？
曹康泰：從近期發(fā)生的煤礦特大生產(chǎn)安全事故的原因來看，導(dǎo)致煤礦生產(chǎn)安全事故發(fā)生的隱患主要有兩大類：一類是，煤礦在安全設(shè)備、設(shè)施和條件等方面存在的事故隱患。另一類是，煤礦安全生產(chǎn)制度不健全，管理混亂產(chǎn)生的事故隱患。
因此，特別規(guī)定在分析總結(jié)近年來發(fā)生的煤礦生產(chǎn)安全事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了最容易引發(fā)煤礦生產(chǎn)安全事故的十五項重大隱患：（一）超能力、超強度或者超定員組織生產(chǎn)的；（二）瓦斯超限作業(yè)的；（三）煤與瓦斯突出礦井，未依照規(guī)定實施防突出措施的；（四）高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，或者瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運行的；（五）通風(fēng)系統(tǒng)不完善、不可靠的；（六）有嚴(yán)重水患，未采取有效措施的；（七）超層越界開采的；（八）有沖擊地壓危險，未采取有效措施的；（九）自然發(fā)火嚴(yán)重，未采取有效措施的；（十）使用明令禁止使用或者淘汰的設(shè)備、工藝的；（十一）年產(chǎn)６萬噸以上的煤礦沒有雙回路供電系統(tǒng)的；（十二）新建煤礦邊建設(shè)邊生產(chǎn)，煤礦改擴建期間，在改擴建的區(qū)域生產(chǎn)，或者在其他區(qū)域的生產(chǎn)超出安全設(shè)計規(guī)定的范圍和規(guī)模的；（十三）煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，未重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，從事生產(chǎn)的，或者承包方再次轉(zhuǎn)包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業(yè)進行勞務(wù)承包的；（十四）煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)責(zé)任人和安全管理機構(gòu)的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和營業(yè)執(zhí)照的；（十五）有其他重大安全生產(chǎn)隱患的。同時規(guī)定，煤礦凡存在這些重大安全生產(chǎn)隱患之一的，就必須立即停止生產(chǎn)，排除隱患。對于存在上述隱患仍然進行生產(chǎn)的煤礦，監(jiān)管部門一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)責(zé)令停產(chǎn)整頓，并給予嚴(yán)厲的處罰。這樣規(guī)定，有利于從源頭上遏制生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。
記者：針對違法煤礦“停不了、關(guān)不死”的問題，特別規(guī)定采取了什么措施？
曹康泰：目前，有些存在重大安全生產(chǎn)隱患的煤礦，為了追逐經(jīng)濟利益，拒不執(zhí)行監(jiān)管部門發(fā)出的停產(chǎn)、關(guān)閉指令，“帶病”生產(chǎn)，導(dǎo)致特大生產(chǎn)安全事故發(fā)生。為解決這一問題，特別規(guī)定針對存在重大安全生產(chǎn)隱患的煤礦，做了六個方面的規(guī)定：
一是，停產(chǎn)整頓。對存在重大安全生產(chǎn)隱患仍然進行生產(chǎn)的煤礦，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即停產(chǎn)整頓，處以重罰；對３個月內(nèi)２次或者２次以上發(fā)現(xiàn)有重大安全生產(chǎn)隱患仍然進行生產(chǎn)的煤礦，由有關(guān)部門、機構(gòu)提請有關(guān)地方人民政府關(guān)閉該煤礦。
二是，停產(chǎn)整頓期間的監(jiān)督檢查。對被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦應(yīng)當(dāng)暫扣其相關(guān)證照，由有關(guān)地方人民政府采取有效措施進行監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查不力的，要對其直接責(zé)任人和有關(guān)負(fù)責(zé)人給予記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
三是，停產(chǎn)整頓后的整改復(fù)查。被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦要求恢復(fù)生產(chǎn)的，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門組織驗收，驗收合格的，經(jīng)有關(guān)煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)審核同意，報請有關(guān)地方人民政府主要負(fù)責(zé)人簽字批準(zhǔn)，方可恢復(fù)生產(chǎn)；驗收不合格的，由有關(guān)地方人民政府予以關(guān)閉。
四是，非法煤礦的關(guān)閉。有關(guān)部門一經(jīng)發(fā)現(xiàn)無證照或者證照不全從事生產(chǎn)的煤礦，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其立即停止生產(chǎn)，沒收違法所得和開采出的煤炭以及采掘設(shè)備，并處違法所得１倍以上５倍以下的罰款；同時在２日內(nèi)向當(dāng)?shù)乜h級以上地方人民政府提請關(guān)閉該煤礦，并可以向上一級地方人民政府報告有關(guān)情況。
五是，關(guān)閉煤礦的程序和要求。對有關(guān)部門依法提請關(guān)閉煤礦的建議，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)在７日內(nèi)作出是否予以關(guān)閉的決定，并由其主要負(fù)責(zé)人簽字存檔。對決定予以關(guān)閉的，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織實施。關(guān)閉煤礦必須達(dá)到五項要求：（一）吊銷相關(guān)證照；（二）停止供應(yīng)并處理火工用品；（三）停止供電，拆除礦井生產(chǎn)設(shè)備、供電、通訊線路；（四）封閉、填實礦井井筒，平整井口場地，恢復(fù)地貌；（五）妥善遣散從業(yè)人員。
六是，落實責(zé)任。在縣、鄉(xiāng)兩級人民政府所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)有非法煤礦并且沒有采取有效制止措施的，對縣、鄉(xiāng)兩級人民政府主要負(fù)責(zé)人以及負(fù)有責(zé)任的相關(guān)負(fù)責(zé)人，給予降級、撤職或者開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。其他有關(guān)機關(guān)和部門對存在非法煤礦負(fù)有責(zé)任的，對其主要負(fù)責(zé)人，屬于行政機關(guān)工作人員的，給予記過直至開除的行政處分，不屬于行政機關(guān)工作人員的，建議有關(guān)機關(guān)和部門給予相應(yīng)的處分。
記者：預(yù)防煤礦重大生產(chǎn)安全事故有什么具體制度和措施？
曹康泰：近年來煤礦生產(chǎn)安全事故多發(fā)的原因，除了生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的隱患外，還與制度約束機制不健全有關(guān)，比如：有的 企業(yè)違背自然規(guī)律，對現(xiàn)有技術(shù)條件下難以安全開采的煤礦冒險開采；有的企業(yè)丟掉了一些長期以來行之有效的好傳統(tǒng)和工作方法，如煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人等人員“帶班下井”制度；有的國家機關(guān)工作人員和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資辦煤礦、牟取私利，對煤礦安全生產(chǎn)中的違法行為坐視不管，甚至包庇縱容，成為違法行為的保護傘；等等。因此，特別規(guī)定有針對性地規(guī)定了六項制度、措施：
一是，關(guān)閉現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)條件下難以有效防止重大安全生產(chǎn)隱患的煤礦。規(guī)定煤礦存在瓦斯突出、自然發(fā)火、沖擊地壓、水害威脅等重大安全生產(chǎn)隱患，該煤礦在現(xiàn)有技術(shù)條件下難以有效防治的，有關(guān)部門、機構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其立即停止生產(chǎn)，并提請有關(guān)地方人民政府組織專家進行論證。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)論證結(jié)論，作出是否關(guān)閉煤礦的決定，并組織實施。
二是，安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)制度。針對目前煤礦井下作業(yè)人員缺乏基本的煤礦安全生產(chǎn)知識，特別是煤礦農(nóng)民工增多的突出問題，特別規(guī)定強調(diào)煤礦企業(yè)必須對井下作業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育、培訓(xùn)，未經(jīng)教育、培訓(xùn)或者經(jīng)教育、培訓(xùn)不合格的人員不得下井作業(yè)，并規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。
三是，帶班下井制度。為了促使煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人和有關(guān)管理人員了解掌握煤礦井下的安全狀況，及時發(fā)現(xiàn)和消除安全生產(chǎn)隱患，特別規(guī)定明確規(guī)定煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員應(yīng)當(dāng)輪流帶班下井，并建立下井登記檔案。
四是，發(fā)放職工安全手冊制度。規(guī)定煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)免費為每位職工發(fā)放煤礦職工安全手冊。煤礦職工安全手冊應(yīng)當(dāng)載明職工的權(quán)利、義務(wù)，煤礦重大安全生產(chǎn)隱患的情形和應(yīng)急保護措施、方法以及安全生產(chǎn)隱患和違法行為的舉報電話、受理部門。
五是，公告制度。規(guī)定有關(guān)部門和機構(gòu)對被責(zé)令停產(chǎn)整頓和關(guān)閉的煤礦，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)刂饕襟w公告。這樣規(guī)定，有利于增加透明度，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，形成全社會監(jiān)督煤礦安全生產(chǎn)的機制。
六是，防止腐敗制度。明令國家機關(guān)工作人員和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人不得違反國家規(guī)定投資入股煤礦，對違反者給予降級、撤職或者開除的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這樣規(guī)定，有利于制止安全生產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗行為。
記者：煤礦企業(yè)在預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故中有什么責(zé)任？
曹康泰：煤礦企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人作為煤炭生產(chǎn)者和主要經(jīng)營管理人員，負(fù)有安全生產(chǎn)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故承擔(dān)主要責(zé)任。煤礦生產(chǎn)安全事故能不能得到有效預(yù)防，關(guān)鍵在于落實煤礦企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的責(zé)任。為此，特別規(guī)定從以下幾個方面做了規(guī)定：
一是，規(guī)定煤礦企業(yè)是預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的責(zé)任主體。煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人，包括一些煤礦企業(yè)的實際控制人，對預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故負(fù)主要責(zé)任。
二是，規(guī)定煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)隱患排查、治理和報告制度。未依照規(guī)定進行排查和報告的，責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)整頓，并對煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人和一些煤礦企業(yè)的實際控制人處以罰款。
三是，對拒不執(zhí)行縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門或者煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)依法下達(dá)的執(zhí)法指令的煤礦，由頒發(fā)證照的部門吊銷礦長資格證和礦長安全資格證；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依照治安管理的法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
記者：地方人民政府和有關(guān)部門在預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故中有什么責(zé)任？
曹康泰：為了遏制煤礦生產(chǎn)安全事故，煤礦安全監(jiān)管的關(guān)口要前移，地方人民政府和有關(guān)部門必須將監(jiān)管的重點放在預(yù)防事故發(fā)生上，從源頭上負(fù)起監(jiān)管的責(zé)任。對此，特別規(guī)定做了以下規(guī)定：
一是，規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立并落實預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的責(zé)任制，監(jiān)督檢查煤礦企業(yè)預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的情況，及時解決煤礦生產(chǎn)安全事故預(yù)防工作中的重大問題。
二是，規(guī)定縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)對所轄區(qū)域的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為負(fù)有檢查和依法查處的職責(zé)；不依法履行職責(zé)，不及時查處的，對直接責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人給予記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
三是，規(guī)定頒發(fā)證照的部門向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發(fā)證照的，對直接責(zé)任人給予降級、撤職或者開除的行政處分，對主要負(fù)責(zé)人給予記大過、降級、撤職或者開除的行政處分。頒發(fā)證照的部門，應(yīng)當(dāng)加強對取得證照煤礦的日常監(jiān)督管理，促使煤礦持續(xù)符合取得證照應(yīng)當(dāng)具備的條件。凡不依法履行日常監(jiān)督管理職責(zé)的頒發(fā)證照部門，對其主要負(fù)責(zé)人給予記過、記大過、降級、撤職或者開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
記者：特別規(guī)定發(fā)布實施后，在貫徹落實方面還有哪些工作要做？
曹康泰：特別規(guī)定的發(fā)布實施充分體現(xiàn)了國務(wù)院對煤礦安全生產(chǎn)工作的高度重視、對人民群眾生命安全的高度負(fù)責(zé)和全力遏制煤礦生產(chǎn)安全事故的堅定決心。特別規(guī)定針對當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，突出煤礦安全生產(chǎn)重在預(yù)防，有較強的針對性和操作性，反映了煤礦安全生產(chǎn)工作的規(guī)律，對保障煤礦安全生產(chǎn)和煤礦職工的生命安全具有非常重要的意義。特別規(guī)定發(fā)布以后，關(guān)鍵在于要嚴(yán)格執(zhí)法，狠抓落實。當(dāng)前要著重抓好以下幾個方面的工作：
一是，有關(guān)部門和地方各級人民政府要從維護人民群眾根本利益和改革發(fā)展穩(wěn)定的大局出發(fā)，堅持樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步落實“安全第一、預(yù)防為主”的方針和“以人為本”的執(zhí)政理念，堅決將監(jiān)督煤礦安全生產(chǎn)的關(guān)口前移，突出事故預(yù)防工作，切實履行監(jiān)督管理職責(zé)。
二是，要統(tǒng)一思想認(rèn)識，做到令行禁止。任何地方和單位不得為了局部利益和眼前利益，縱容、支持或者包庇危及煤礦安全生產(chǎn)的違法行為。
三是，嚴(yán)肅懲處官商勾結(jié)、權(quán)錢交易，嚴(yán)厲查處煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域的腐敗行為。對非法煤礦要堅決查處，對黑心礦主要嚴(yán)厲懲處，對腐敗分子要堅決查處，對不依法履行職責(zé)的國家行政機關(guān)工作人員要嚴(yán)肅處分，促使煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)，防止煤礦生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。
四是，要堅持依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，有效地實施特別規(guī)定確定的各項制度和措施，并做好停產(chǎn)和關(guān)閉煤礦的善后工作，維護社會穩(wěn)定。
五是，做好特別規(guī)定的宣傳工作。通過新聞媒體、印發(fā)宣傳材料等多種方式宣傳特別規(guī)定，要讓特別規(guī)定所確立的各項制度措施為大家所熟悉掌握，使之成為消除事故隱患，保護煤礦職工生命安全的有力武器，為煤礦的安全生產(chǎn)營造一個知法、守法、嚴(yán)格依法辦事的良好社會環(huán)境。（記者田雨 劉錚）
