北京電力系統(tǒng)應(yīng)急指揮中心接到“海淀區(qū)、石景山區(qū)發(fā)生大面積停電突發(fā)事故”的緊急報(bào)告。警笛聲聲、黃燈閃爍，一輛輛電力搶險(xiǎn)車急速駛向事故現(xiàn)場(chǎng)。從指揮中心的大屏幕上可以看到，搶險(xiǎn)工作迅速展開(kāi)：“地鐵施工工地６２名工人正在隧道中施工，停電后洞里一片漆黑，正在把他們緊急疏散到地面?！薄艾F(xiàn)有２０００多人參加搶險(xiǎn)救援，供電各項(xiàng)搶修工作正在全力推進(jìn)，變電站重要用戶負(fù)荷大部分恢復(fù)……”
這是不久前北京舉行電力突發(fā)事故應(yīng)急處置演習(xí)現(xiàn)場(chǎng)的情景。北京市應(yīng)急體系建設(shè)工作在２００３年非典時(shí)期啟動(dòng)，２００４年出臺(tái)《北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。同時(shí)，啟動(dòng)全市區(qū)縣分預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和保障預(yù)案的編制工作。今年４月，成立了北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)及辦事機(jī)構(gòu)，調(diào)整組建１３個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮部，區(qū)縣成立應(yīng)急委員會(huì)，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)。
不僅僅是北京，整個(gè)中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始積極應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件的威脅。目前，我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成，全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立?！锻话l(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法（草案）》也已列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。７月２２日至２３日，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議，提出要進(jìn)一步建立健全社會(huì)預(yù)警體系和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。這說(shuō)明，為應(yīng)對(duì)我國(guó)公共事件高發(fā)期的嚴(yán)峻考驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)急管理工作正在納入經(jīng)常化、制度化、法制化的軌道。
突發(fā)公共事件損失ＧＤＰ ６％
我國(guó)每年因突發(fā)公共事件造成的損失驚人。國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部副教授李軍鵬提供的資料顯示：２００３年，我國(guó)因生產(chǎn)事故損失２５００億、各種自然災(zāi)害損失１５００億元、交通事故損失２０００億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件的損失５００億元，以上共計(jì)達(dá)６５００億元人民幣，相當(dāng)于損失我國(guó)ＧＤＰ的６％。
全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副院長(zhǎng)鄭功成所作的統(tǒng)計(jì)顯示：２００４年，全國(guó)發(fā)生各類突發(fā)事件５６１萬(wàn)起，造成２１萬(wàn)人死亡、１７５萬(wàn)人受傷。全年自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)４５５０億元。
突發(fā)公共事件造成的影響并不僅止于人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失。清華大學(xué)公共管理學(xué)院應(yīng)急管理研究基地研究員、參與編制國(guó)家應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)法律的顧林生說(shuō)，突發(fā)公共事件造成的間接損失同樣不可忽視。比如說(shuō)，事故災(zāi)害發(fā)生之后，公眾的生活節(jié)奏被打亂，公眾心理也會(huì)受到巨大沖擊。例如重慶開(kāi)縣井噴事故，雖然問(wèn)題早已查清，責(zé)任人被繩之以法，但事故陰影卻依然存在。２３４個(gè)鮮活的生命已經(jīng)離開(kāi)這個(gè)世界，對(duì)于身處其中的人們來(lái)說(shuō)，失去親人的記憶，家庭的破碎，遭受災(zāi)難的驚惶，目睹死亡的恐懼，永遠(yuǎn)難以抹去。
此外，有一些突發(fā)公共事件是由于管理不當(dāng)、玩忽職守所引發(fā)，在處理過(guò)程中當(dāng)?shù)卣执嬖凇拔嫔w子”的行為，例如廣西南丹縣的礦井事故。當(dāng)此類事件塵埃落定，真相大白之后，政府的公信力會(huì)遭受嚴(yán)重?fù)p傷?？偠灾@類損失雖然是軟性的、不可量化的，但其傷害和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響甚至可能超過(guò)直接損失。
進(jìn)入突發(fā)公共事件高危期
我國(guó)目前處在突發(fā)公共事件的高發(fā)時(shí)期。而且在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)都將面臨突發(fā)公共事件所帶來(lái)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。
從自然的角度分析，中國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、災(zāi)害發(fā)生頻度高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。由于受災(zāi)害影響的人口大體在２億左右，占全國(guó)人口的１／７以上，自然災(zāi)害在中國(guó)有著較強(qiáng)的社會(huì)性。
隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，災(zāi)害造成的損失也逐步增加。我國(guó)有７０％以上的大城市、半數(shù)以上的人口、７５％以上的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)。我國(guó)每年因自然災(zāi)害造成的損失一般都要超過(guò)上千億元。
從社會(huì)的角度分析，我國(guó)目前正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，既是關(guān)鍵發(fā)展期，同時(shí)又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問(wèn)題，如果處置失當(dāng)，有可能會(huì)出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)。此外，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局的最新變化也使得國(guó)際間的沖突和危機(jī)出現(xiàn)新的特點(diǎn)。如“９·１１”事件就顯示了國(guó)際恐怖主義的威脅巨大。
另外，我國(guó)很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴(yán)重，潛在的危機(jī)有可能隨時(shí)爆發(fā)。而建國(guó)以來(lái)建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施，年代久遠(yuǎn)、老化嚴(yán)重，又缺少及時(shí)的維護(hù)和更換，安全隱患非常多，也是一個(gè)個(gè)定時(shí)炸彈。
原有應(yīng)急工作基礎(chǔ)薄弱
從非典疫情到禽流感，從開(kāi)縣井噴到北京密云游園踩踏事件，從吉林中百商廈特大火災(zāi)到阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉，從東航包頭空難到遼寧孫家灣特大礦難……這些突發(fā)公共事件及處理，已經(jīng)暴露出了諸多問(wèn)題。
首先是缺少處理重大突發(fā)事件的基本法律。顧林生說(shuō)，雖然此前我國(guó)已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī)，例如應(yīng)對(duì)騷亂的《戒嚴(yán)法》，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、《防洪法》等，應(yīng)對(duì)安全生產(chǎn)事故的《安全生產(chǎn)法》等、應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生的《傳染病防治法》等。各地方根據(jù)這些法律、法規(guī)，又頒布了適用于本行政區(qū)域的地方立法。
但是僅僅針對(duì)不同類型的突發(fā)事件分別立法，相對(duì)分散、不夠統(tǒng)一，難免出現(xiàn)法律規(guī)范之間的沖突。而且各部門(mén)都針對(duì)自己所負(fù)責(zé)的事項(xiàng)立法，“各掃門(mén)前雪”，缺乏溝通和協(xié)作。同時(shí)，受地方保護(hù)主義的影響，一些地方立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理突發(fā)事件的協(xié)作與合力。
其次，信息管理系統(tǒng)落后。信息管理系統(tǒng)對(duì)突發(fā)事件的處理起著非常重要的作用。一則為決策者提供及時(shí)和準(zhǔn)確的信息；二則為民眾傳遞適當(dāng)?shù)男畔?，避免民眾情緒失控，促進(jìn)民眾溝通。目前，我國(guó)發(fā)生災(zāi)害及各類突發(fā)事件時(shí)，都是以部門(mén)為單位逐級(jí)匯報(bào)，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大，也不一定不及時(shí)，最大的問(wèn)題在于信息分散和部門(mén)壟斷，無(wú)法在危難時(shí)刻統(tǒng)一調(diào)集，迅速匯總。
我國(guó)公共服務(wù)體系薄弱，很難應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的沖擊。李軍鵬認(rèn)為，其一，對(duì)社會(huì)變動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)起抗衡和緩沖作用的綜合社會(huì)保障體系在我國(guó)還沒(méi)有建立，社會(huì)保障覆蓋面較低。勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至２００４年底，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為１６３４２萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為１０５８４萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為１２３８６萬(wàn)人，而我國(guó)就業(yè)人員總數(shù)高達(dá)７億多人。其二，我國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面還很低。據(jù)２００３年第三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果顯示，目前我國(guó)４４．８％的城鎮(zhèn)人口和７９．１％的農(nóng)村人口沒(méi)有任何醫(yī)療保障，基本上靠自費(fèi)看病。
此外，我國(guó)對(duì)公眾的危機(jī)教育不足，防災(zāi)應(yīng)急教育還沒(méi)有納入教學(xué)體系中。社會(huì)的警覺(jué)性較差，市民缺乏自救、救護(hù)的防災(zāi)意識(shí)和能力。在這一方面，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距十分明顯。
自上而下力推應(yīng)急管理
對(duì)于我國(guó)在應(yīng)急公共事件方面面對(duì)的嚴(yán)峻形勢(shì)和存在的問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院高度關(guān)注，一再作出重要指示。
７月２２日至２３日，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議，提出要進(jìn)一步建立健全社會(huì)預(yù)警體系和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力，說(shuō)明我國(guó)應(yīng)急管理工作正在納入經(jīng)?；?、制度化、法制化的軌道。
事實(shí)上，自非典疫情發(fā)生后，我國(guó)政府針對(duì)各種突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案編制工作就全面提速。
２００３年９月，溫家寶總理在國(guó)家行政學(xué)院的講話中指出，非典疫情發(fā)生和蔓延的一個(gè)重要啟示，就是要在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更加重視政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。
２００４年２月，溫家寶總理在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上再次指出，加強(qiáng)社會(huì)管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。
而２００４年《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》修訂時(shí)，溫家寶總理主要強(qiáng)調(diào)了４點(diǎn)，其中之一就是建立健全各種突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力。
今年“兩會(huì)”召開(kāi)前夕，受溫家寶總理委托，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議報(bào)告：突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成，全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。
華建敏說(shuō)，按照不同的責(zé)任主體，預(yù)案體系設(shè)計(jì)為國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案５個(gè)層次。目前已完成的國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案、２５件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、８０件部門(mén)應(yīng)急預(yù)案，基本覆蓋了我國(guó)經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。此外，我國(guó)省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也已完成，許多市、區(qū)（縣）也制定了應(yīng)急預(yù)案。專家建議，下一步一定要抓好社區(qū)、農(nóng)村、重點(diǎn)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的編制工作，從而最終形成一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。
應(yīng)急預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四類。按各類突發(fā)公共事件的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四級(jí)。應(yīng)急預(yù)案對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建及調(diào)查評(píng)估等機(jī)制都作了明確規(guī)定，形成了包含事前、事發(fā)、事中、事后等各環(huán)節(jié)的一整套工作運(yùn)行機(jī)制。
顧林生告訴《瞭望新聞周刊》，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案具有一些其它國(guó)家沒(méi)有的、超前的、創(chuàng)新的內(nèi)容。因?yàn)槲覈?guó)應(yīng)急預(yù)案在編制過(guò)程中，參考了美國(guó)、日本、俄羅斯等國(guó)以及聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的各種規(guī)劃、預(yù)案和指南的內(nèi)容，分析了美國(guó)“９·１１”事件、印度洋海嘯、瘋牛病等危機(jī)事件，總結(jié)了我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并根據(jù)我國(guó)的國(guó)情進(jìn)行了創(chuàng)新。可以說(shuō)，我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案具有鮮明的中國(guó)特色。
第一，雖然其它國(guó)家也有應(yīng)急預(yù)案，但是像我國(guó)這樣部門(mén)齊全、種類繁多、大規(guī)模的應(yīng)急預(yù)案還是很少的。我國(guó)的５級(jí)應(yīng)急預(yù)案體系，應(yīng)急法制體系、應(yīng)急規(guī)劃體系一起構(gòu)建了我國(guó)的應(yīng)急管理體系。
第二，彌補(bǔ)了我國(guó)應(yīng)急規(guī)劃的不足，加強(qiáng)了我國(guó)的應(yīng)急管理能力。與國(guó)外的防災(zāi)規(guī)劃或應(yīng)急事務(wù)規(guī)劃相比，我國(guó)的規(guī)劃作得不詳細(xì)，還是以簡(jiǎn)單的條條框框?yàn)橹?，難于實(shí)際操作。這次我國(guó)預(yù)案編制，彌補(bǔ)了規(guī)劃的不足，替代規(guī)劃細(xì)化了一些內(nèi)容。
第三，具有超前性。我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的各種法律還沒(méi)有健全，關(guān)鍵的基本法律還在制定討論中。應(yīng)急預(yù)案彌補(bǔ)了這些法律的不足之處和沒(méi)有規(guī)定的東西，同時(shí)也為今后的法律完善提供了基礎(chǔ)。
第四，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主。一般的預(yù)案主要是規(guī)定應(yīng)急處置的流程、程序、原則。鑒于我國(guó)行政機(jī)構(gòu)級(jí)別多、幅員遼闊、災(zāi)種多、突發(fā)公共事件造成的危害大等原因，強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主和先期應(yīng)急處置的重要性，要求各部門(mén)和地區(qū)盡力預(yù)防突發(fā)公共事件和盡可能不要把一般事件擴(kuò)大為嚴(yán)重的、特大的突發(fā)公共事件，具有重要意義。
第五，把以人為本、科學(xué)發(fā)展觀等作為理念和原則放入了預(yù)案中間。
第六，強(qiáng)調(diào)屬地管理。軍隊(duì)、中央企業(yè)等都要真正為本地民眾服務(wù)，這是吸取重慶開(kāi)縣井噴事件和ＳＡＲＳ的教訓(xùn)。同時(shí)也明確了各級(jí)政府的責(zé)任。
除預(yù)案之外，《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法（草案）》也已列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。
顧林生說(shuō)，對(duì)付突發(fā)公共事件，必須動(dòng)員國(guó)家和全社會(huì)的資源和力量，必須有一部基本法律作為“龍頭”，以其他部門(mén)法和專門(mén)條例、規(guī)章等為補(bǔ)充，以求有效地處置各種緊急狀態(tài)。這在很多國(guó)家已經(jīng)形成了共識(shí)。
應(yīng)急預(yù)案重在落實(shí)
應(yīng)急預(yù)案編制完成之后，在落實(shí)方面有許多工作要作。
顧林生說(shuō)，各預(yù)案之間的銜接和協(xié)調(diào)是當(dāng)務(wù)之急。已經(jīng)制訂修訂的各部門(mén)應(yīng)急預(yù)案之間、各專項(xiàng)預(yù)案之間、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案之間都需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，特別是要加強(qiáng)主管部門(mén)與配合部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和銜接。
其次，相關(guān)法律需要修改，一些新法律急需出臺(tái)。在應(yīng)急預(yù)案編制中，出現(xiàn)了現(xiàn)有法律不完善或沒(méi)有法律的問(wèn)題，一些預(yù)案暫時(shí)代替了法律的空白。比如，食品安全預(yù)案中規(guī)定了主管部門(mén)綜合協(xié)調(diào)的職能，但是現(xiàn)有的《食品衛(wèi)生法》沒(méi)有賦予食品安全主管部門(mén)綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力，因此需要修改《食品衛(wèi)生法》，并制定《食品安全法》。
原有的各項(xiàng)應(yīng)急規(guī)劃和計(jì)劃也存在類似問(wèn)題。我們的很多預(yù)案代替了現(xiàn)有的各部門(mén)規(guī)劃、計(jì)劃的內(nèi)容。因此，各項(xiàng)規(guī)劃和計(jì)劃反過(guò)來(lái)需要進(jìn)行完善和修改。
顧林生同時(shí)指出了應(yīng)急預(yù)案編制和落實(shí)中存在的不平衡問(wèn)題。其一，在各項(xiàng)災(zāi)種或部門(mén)系統(tǒng)中存在不平衡。比如，民政部２００４年就起草了《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。至２００４年底，全國(guó)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系和緊急救援響應(yīng)機(jī)制基本形成。但是，其它部門(mén)在２００５年才開(kāi)始布置全國(guó)地、市、縣、市、區(qū)應(yīng)急預(yù)案的制定。
其二，各地區(qū)之間存在不平衡。沿海地區(qū)和大城市的預(yù)案編制和落實(shí)工作做的比較好，內(nèi)地、農(nóng)村地區(qū)相對(duì)比較欠缺。而正是工作相對(duì)比較落后的地區(qū)存在更多的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，特別需要加強(qiáng)應(yīng)急管理和編制預(yù)案。
在我國(guó)應(yīng)急機(jī)制的建立過(guò)程中，“說(shuō)一千，道一萬(wàn)，關(guān)鍵看你干不干?！庇辛艘粋€(gè)好的機(jī)制，如果只是停留在口頭和文字上，而不是及時(shí)地、不打折扣地付諸執(zhí)行，終歸是鏡花水月。為此，專家建議，要確保應(yīng)急預(yù)案在實(shí)踐中落實(shí)，在實(shí)踐中檢驗(yàn)，并在實(shí)踐中不斷完善。（陳澤偉、王超群）
