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引導農村土地有序流轉，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是構建新型農業(yè)經(jīng)營體系、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的重大政策舉措。這個問題關乎億萬農民的切身利益，關系到農村基本經(jīng)營制度的鞏固和完善，事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局。應立足我國人多地少的基本國情，從推進中國特色農業(yè)現(xiàn)代化、保障農民土地權益和穩(wěn)定農村大局出發(fā)，全面理解、準確把握需要堅持的基本原則，搞好制度設計，積極穩(wěn)妥推進，避免走彎路，讓農民成為積極參與者和真正受益者。 一、以“三權分置”為遵循，放活土地經(jīng)營權 我國上世紀70年代末的農村改革，通過實行農村土地集體所有權和農戶承包經(jīng)營權“兩權分離”，極大地調動了農民的積極性，極大地解放和發(fā)展了農村生產力。隨著農村人口大量轉移，一些地區(qū)在土地流轉過程中，土地承包經(jīng)營權又發(fā)生分離，演變成承包權與經(jīng)營權兩部分，從而形成了所謂的所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”的狀態(tài)。下一步深化農村土地制度改革，必須把落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權作為基本遵循。 一是落實集體所有權。農村土地實行集體所有制，保障了農民平等地擁有最主要的農業(yè)生產資料，這一制度是農村基本經(jīng)營制度的“魂”，是中國特色社會主義的重要制度特征。推進農村土地制度改革，不能把農村土地集體所有制改垮了。落實集體所有權，就是要積極探索農村土地集體所有制的實現(xiàn)方式，建立健全適應社會主義市場經(jīng)濟要求、符合初級階段實際的農村集體土地產權制度。 二是穩(wěn)定農戶承包權。家庭承包制下農戶獲得的土地權利，是由承包權和經(jīng)營權組成的。在土地流轉過程中，土地承包經(jīng)營權是可以分離的。只有作為集體組織成員的農民家庭才擁有土地承包權，這是農村基本經(jīng)營制度的內在要求。穩(wěn)定農戶土地承包權，就是確保在承包期內，任何組織或個人都不得強迫農民放棄承包的土地，不論承包經(jīng)營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。 三是放活土地經(jīng)營權。在家庭承包制下，土地流轉的客體是土地經(jīng)營權。在理論和政策上明確這一點具有重大意義。改革以來，我們一直強調正確處理土地承包制的穩(wěn)定和土地流轉的關系。穩(wěn)定，就是要穩(wěn)定農戶土地承包權；流轉，就是要放活土地經(jīng)營權。在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經(jīng)營權分離，放活土地經(jīng)營權，這樣，就可以避免在認識上和實踐中，一講穩(wěn)定似乎就不允許經(jīng)營權流動，而一講流轉和集中，似乎就只有集體重新收回農民土地承包權這樣兩種傾向。以“三權分置”作為基本遵循，以現(xiàn)有土地承包關系的長久不變和農民家庭土地承包權的穩(wěn)定，來應對土地經(jīng)營權的流轉和集中，以不變應萬變，這樣，有利于使土地承包者和實際經(jīng)營者都能建立起穩(wěn)定的預期，將使農村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力。放活土地經(jīng)營權，必須進一步明確集體土地所有權、土地承包權、經(jīng)營權在土地流轉中的相互權利關系和實現(xiàn)形式，加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權流轉市場，健全土地承包經(jīng)營流轉糾紛調解仲裁體系。 二、以農戶家庭經(jīng)營為基礎，積極培育新型農業(yè)經(jīng)營主體 從世界各國農業(yè)發(fā)展的實踐看，家庭經(jīng)營是最普遍的農業(yè)經(jīng)營形式。農業(yè)生產的基本特點是空間分散，且必須對自然環(huán)境的微小變化做出及時反應，這使得農業(yè)生產的監(jiān)督成本較高。農戶家庭成員之間的經(jīng)濟利益是高度一致的，不需要進行精確的勞動計量和監(jiān)督。較之其他經(jīng)營方式，家庭經(jīng)營在農業(yè)中具有更好的適應性，不僅適應以手工勞動為主的傳統(tǒng)農業(yè)，也能適應采用先進科學技術和生產手段的現(xiàn)代農業(yè)。在我國農業(yè)現(xiàn)代化過程中，家庭經(jīng)營蘊藏著巨大的潛力，具有廣闊的發(fā)展前景，不存在生產力水平提高以后改變家庭經(jīng)營基礎性地位的問題，家庭經(jīng)營現(xiàn)在是、將來也是我國農業(yè)最基本的經(jīng)營形式。農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實質不是對家庭經(jīng)營的否定，而是通過改善家庭經(jīng)營的資源配置及其外部環(huán)境，實現(xiàn)農業(yè)生產環(huán)節(jié)的專業(yè)化、社會化。因此，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，必須堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，不應把規(guī)模經(jīng)營與家庭經(jīng)營隔離開來，更不能把家庭經(jīng)營與農業(yè)現(xiàn)代化對立起來。同時，要處理好發(fā)展家庭經(jīng)營與集體經(jīng)營、合作經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式的關系，大力培育新型農業(yè)經(jīng)營主體，促進農業(yè)多種經(jīng)營方式共同發(fā)展，加快構建以農戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體系。 一是創(chuàng)新家庭經(jīng)營發(fā)展方式。強調農業(yè)家庭經(jīng)營的基礎性地位，絕不是固化和迷戀目前分散、超小規(guī)模的土地經(jīng)營方式，必須按照黨的十八大和十八屆三中全會精神，創(chuàng)新家庭經(jīng)營發(fā)展方式，積極引導土地向專業(yè)大戶、家庭農場流轉，大力提高家庭經(jīng)營集約化、規(guī)模化水平。要重點發(fā)展以家庭成員為主要勞動力、以農業(yè)為主要收入來源、從事專業(yè)化、集約化農業(yè)生產的家庭農場，使之成為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的有生力量。建立健全扶持家庭農場發(fā)展的政策措施，將新增農業(yè)補貼向家庭農場傾斜。更好地為糧食生產規(guī)模經(jīng)營主體提供支持和服務。引導農民自愿開展“互換并地”，解決承包地細碎化問題，方便耕作，實現(xiàn)承包地的相對集中經(jīng)營。 二是積極探索新的農業(yè)經(jīng)營方式。我國少數(shù)村莊仍保留土地集體經(jīng)營方式，要不斷探索和豐富集體經(jīng)營的實現(xiàn)形式。引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織。允許農民以承包土地的經(jīng)營權入股，通過多種形式發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營。近些年來，工商企業(yè)租賃農村土地從事農業(yè)生產經(jīng)營的現(xiàn)象越來越多。工商企業(yè)租賃土地經(jīng)營，從積極的方面看，可以發(fā)揮資金、技術和管理等方面的優(yōu)勢，向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經(jīng)營模式。但我國農村人多地少，如果不加限制地讓工商企業(yè)進入農業(yè)的直接生產領域，大片圈地，會擠壓農民就業(yè)空間和影響農村的穩(wěn)定。為了避免農村出現(xiàn)大資本排擠小農戶，避免出現(xiàn)土地的大規(guī)模兼并，避免大批農戶喪失經(jīng)營主體地位，必須對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地采取慎重的態(tài)度。隨著工商資本進入農業(yè)、參與農地經(jīng)營規(guī)模的擴大，迫切需要探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地準入和監(jiān)管制度。對工商資本租賃農戶承包地要有明確的上限控制，要進行資格審查和項目審查。特別是要防止工商資本下鄉(xiāng)租賃承包地后擅自改變土地農業(yè)用途，搞“非農化”或“圈而不用”，破壞農業(yè)綜合生產能力。要鼓勵和支持工商企業(yè)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。鼓勵和支持它們進入農產品加工流通和社會化服務流域，與農戶、農民合作社建立緊密的利益聯(lián)結機制，帶動農民發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。要探索建立土地流轉風險保障金制度，主要用于補償因租地企業(yè)違約或經(jīng)營不善而損害的農民利益。 三、以尊重農民意愿為前提，引導土地規(guī)范有序流轉 農村土地經(jīng)營權流轉的主體是農民。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有。發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，要充分尊重農民的意愿，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。不能脫離客觀條件，人為定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入政績考核等方式行政推動土地流轉。即使在土地流轉客觀條件充分成熟的地方，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營也要注意工作方法，要通過典型示范引導，由點到面，穩(wěn)步推廣。 農村土地經(jīng)營權流轉，要真正做到尊重農民的意愿，除了注意工作方法外，關鍵在于要客觀地估計土地對農民的意義及農民對土地流轉的基本態(tài)度，恰恰在這一點上，地區(qū)之間存在著很大的差別。依條件的不同，這里有三種情況：（1）對于當今大多數(shù)農民來講，土地仍然是安身立命之本，仍然是維持生存和發(fā)展的基本依靠。采取“自家的承包地自家種”這種土地經(jīng)營方式的普通農戶仍占大多數(shù)。農戶既不愿意轉讓經(jīng)營權，更不愿意放棄承包權，是大多數(shù)農村的客觀現(xiàn)實。在這種基本農情下，絕不能超越客觀條件，違背農民的意愿，用行政手段強迫農民流轉土地。（2）在經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū)，的確已有一部分農戶，尤其是那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)多年從事二三產業(yè)、具有穩(wěn)定的非農收入的農戶，有了轉讓土地經(jīng)營權的愿望。對于相當一部分農民來說，土地的生存保障功能雖已淡化，但農民完全放棄承包土地還有種種顧忌。農戶愿意轉讓經(jīng)營權，但不愿放棄承包權，這種情況在現(xiàn)實中將大量發(fā)生。這時，要堅持依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地經(jīng)營權。而承包權則仍應明確是農戶的，不能強迫收回農民的承包地。（3）在農戶徹底脫離農村、融入城市的情況下，部分農戶不僅自愿流轉經(jīng)營權，也自愿放棄承包權。這種情況目前還較為少見。既便在這種情況下，也不能要求把放棄承包地作為農民進城落戶的先決條件。在農民自愿的前提下，可以把承包地交還集體組織或經(jīng)集體同意后轉讓給集體組織其它成員。集體也應給予合理的補償?？傊苯佑眯姓侄瓮苿油恋匾?guī)模經(jīng)營，會引發(fā)社會矛盾。在堅持土地承包關系長久不變和尊重農民意愿的前提下，要積極探索建立市場化的土地流轉機制。對隨意改變土地承包關系、強迫農民進行土地流轉、侵害農民土地權益的違法行為，必須加強執(zhí)法監(jiān)督。 四、以經(jīng)營規(guī)模適度為目標，促進糧食增產與農民增收同步 實行土地規(guī)模經(jīng)營，對于穩(wěn)定務農者隊伍，保障糧食安全和主要農產品供給，促進農業(yè)增效和農民增收，都顯示出有重要作用。要與比我國農戶經(jīng)營規(guī)模大幾十倍、上百倍的發(fā)達國家農業(yè)經(jīng)營主體相競爭，消化農產品成本不斷上升帶來的影響，提升我國農業(yè)的競爭能力，必須積極穩(wěn)妥地推進土地使用權的流轉，擴大土地經(jīng)營規(guī)模，提高農地資源的配置效率，提高農業(yè)和糧食的勞動生產率。 在擴大農業(yè)土地經(jīng)營規(guī)模方面，國際上有成功的例子，如法國通過鼓勵老年農民離農、青年農民創(chuàng)業(yè)，開展土地整治等，使農場平均規(guī)模由1955年的13.3公頃擴大到目前的40多公頃；也有不成功的例子，如日本，農業(yè)過度兼業(yè)化，農場的平均規(guī)模僅從上世紀50年代末的1公頃擴大到現(xiàn)在的約2公頃。當前，我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，“誰來種地”問題比較突出，許多地方已經(jīng)具備了發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營的條件，必須因勢利導，順勢而為，引導土地有序流轉和集中。但應該清醒地認識到，我國這樣一個人多地少的國家，在推進農業(yè)現(xiàn)代化過程中，不能脫離實際，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，盲目崇拜國外的大規(guī)模農場，要充分認識實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的長期性和復雜性。 按照常住人口計算，我國農村人均耕地面積為2.83畝，戶均約半公頃。若戶均經(jīng)營規(guī)模提高到約2公頃，就需要再減少三分之二以上的農戶。有關測算表明，如果把實現(xiàn)種地收入與進城務工收入相當作為糧食生產適度規(guī)模的標準，在北方單季地區(qū)，家庭經(jīng)營的適度規(guī)模應在120畝左右；在南方兩季地區(qū)，則為60畝左右。從國際比較看，這仍是很小的規(guī)模。按這一標準實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，則糧食生產僅需勞動力4300萬人。據(jù)估計，我國目前從事糧食生產的勞動力在1.5億人左右。這就是說，全國糧食生產實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，尚需轉移1億左右的農業(yè)剩余勞動力。我國的基本國情決定，在相當長的時期內，土地是農民最基本的生活保障，農村土地經(jīng)營權的流轉和集中必然是一個不平衡的、漸進的長期過程。因此，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，既要積極鼓勵，也不能拔苗助長；既要避免土地撂荒和經(jīng)營規(guī)模過于碎小，又要防止土地過度集中，人為“壘大戶”。一些發(fā)展中國家之所以會在大城市周圍形成大片的貧民窟，就是因為農民失去了土地，只能單向流入城市，即使沒有就業(yè)機會也無法再返回農村，結果造成了許多嚴重的社會問題。我國實行的農村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營制度，是避免此類社會矛盾的重要保障。 土地適度規(guī)模經(jīng)營，是生產力發(fā)展的自然過程。從政策導向看，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，就是要充分考慮各地自然經(jīng)濟條件、農村勞動力轉移程度、農業(yè)機械化和社會化服務水平等因素，因地制宜確定本地區(qū)適度規(guī)模經(jīng)營的標準。當然，土地適度規(guī)模經(jīng)營的“度”是一個動態(tài)概念。有的地區(qū)是從保障務農與務工人員收入均衡的角度，確定適度規(guī)模經(jīng)營的標準；有的地區(qū)則用機械作業(yè)的最佳規(guī)模來衡量這個度；有的主張以糧食產出的平均成本是下降了還是上升了來衡量土地經(jīng)營規(guī)模是否 “適度”。這些思路都有一定道理。我國農村情況千差萬別，確定適度規(guī)模的標準，應堅持從實際出發(fā)，分類指導，但一些基本的原則應遵守。從我國人多地少的基本國情出發(fā)，擴大農業(yè)經(jīng)營規(guī)模，不能以降低土地生產率和糧食產量為代價，要統(tǒng)籌考慮增產和增收的平衡、提高勞動生產率和土地生產率的平衡以及效率和公平的平衡?？偟目紤]是，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，要與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業(yè)社會化服務水平提高相適應。 農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營決不僅僅意味著只是集中土地。單個要素投入規(guī)模的大小,并不能決定綜合效益的高低和生產方式的先進程度?，F(xiàn)代農業(yè)的經(jīng)營規(guī)模受農業(yè)生產資料供給、農業(yè)技術服務、農產品銷售加工、農業(yè)服務體系等多種因素的綜合影響。在我國，寄希望通過大規(guī)模集中土地，實現(xiàn)像新大陸國家那樣的農場規(guī)模是不現(xiàn)實的。要創(chuàng)新規(guī)模經(jīng)營方式，在引導土地資源適度集聚的同時，要通過引導農民走向聯(lián)合與合作、發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營、開展社會化服務，以提升農業(yè)組織化水平和擴大農業(yè)服務的規(guī)模，來彌補耕地規(guī)模的不足，積極探索符合我國國情的發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的有效途徑。 （中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任 韓俊） |