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講述立法背后的故事 ????新華社北京３月４日電（記者霍小光、余曉潔）制定“接地氣、行得通、真管用”的法律，離不開扎實(shí)深入的調(diào)查研究。十二屆全國人大常委會把加強(qiáng)立法調(diào)研擺在了突出位置。調(diào)研工作是如何進(jìn)行的？如何創(chuàng)新調(diào)研的方式方法？調(diào)研成果怎樣轉(zhuǎn)化為立法成果？記者深入采訪，了解到一些鮮為人知的立法背后的故事。 ????旅游法立法暗訪：揭開“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”迷霧 ????去年４月１９日至２１日，春暖花開，正是江南最美的季節(jié)。在江西省景德鎮(zhèn)市、上饒市熙來攘往的游客中，“潛伏”著幾位全國人大“來客”。他們無暇留戀山水，而是抓緊時間和旅行社管理人員、導(dǎo)游、司機(jī)交朋友，與旅客、當(dāng)?shù)厝罕?、餐飲服?wù)員拉家常。短短三天，他們不僅了解到旅游從業(yè)人員的工資收入、旅行社盈利模式，還摸清了“返點(diǎn)”“回扣”等旅游業(yè)的“潛規(guī)則”。 ????他們是全國人大常委會法工委主任李適時帶隊的旅游法立法調(diào)研組。此番來贛，他們沒有與地方任何人打招呼，自己在網(wǎng)上經(jīng)過詢價和對比后，選擇了一家旅行社并簽訂了書面旅游合同，全程以游客身份“自助”旅游。 ????“時間雖短、行程雖緊，但看到的都是最真實(shí)的情況，聽到的都是最真實(shí)的意見。”參加調(diào)研的全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶說。調(diào)研組成員深切感受到，一方面旅游業(yè)發(fā)展給當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)帶來的新變化、新氣象，發(fā)展旅游惠及民生大有可為；另一方面，游客激增、公共服務(wù)欠缺，過度商業(yè)化對自然、人文環(huán)境的破壞，勢必影響旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 ????旅游法是本屆全國人大常委會審議通過的第一部法律，與百姓生活息息相關(guān)。 ????立法修法要回應(yīng)社會關(guān)切，不能與社會熱點(diǎn)不搭界，更不能“你說你的，我干我的”。 ????“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”是近年來不少旅行社打出的噱頭，以低價招攬游客，卻成為損害群眾利益、引發(fā)旅游消費(fèi)糾紛的一個根源。旅游法草案三審稿，把規(guī)范這個問題作為一個重點(diǎn)。 ????“暗訪中我們摸清了組團(tuán)社、地接社、導(dǎo)游隊、購物和自費(fèi)項(xiàng)目經(jīng)營者之間形成的一條嚴(yán)密的、環(huán)環(huán)相扣的利益鏈條。導(dǎo)游沒工資，收入靠從旅游者消費(fèi)項(xiàng)目中拿回扣和提成。雖然打著零負(fù)團(tuán)費(fèi)的招牌，其實(shí)是羊毛出在羊身上?！睏詈蠎c說。 ????號準(zhǔn)脈才能開良方。正是因?yàn)檎{(diào)研組摸準(zhǔn)了情況，使立法有的放矢。經(jīng)三次審議通過的旅游法，對治理“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”問題作了明確、嚴(yán)格的規(guī)定。 ????“法律付諸實(shí)施數(shù)月來，誘導(dǎo)、欺騙旅游者購物等損害旅游者合法權(quán)益的現(xiàn)象逐步減少，旅游市場環(huán)境明顯改善?！币晃簧蠈萌珖舜蠓晌瘑T會副主任委員與老伴自費(fèi)到新疆、西藏旅游后說。 ????修改行政訴訟法立法蹲點(diǎn)：親身體驗(yàn)“民告官”之難 ????“民告官”難，為“民告官”立法難上加難。 ????全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東告訴記者，行政訴訟法被稱為“民告官”的法律，它的修改備受社會關(guān)注。２０１４年１月中國人大網(wǎng)公開征求意見，一個月中收到了５０００多條意見和幾十封群眾來信。 ????“我們在思考，大家不是不關(guān)心這部法律的修改。而是由于現(xiàn)實(shí)中的立案難、審理難、執(zhí)行難降低了老百姓對法律的信心?！旁L’‘不信法’的根源也在于此?！蓖l(wèi)東說。 ????為了找到癥結(jié)，行政法室決定派骨干到法院蹲點(diǎn)，搞清“民告官”到底難在哪里。 ????“行政法室黃海華同志是去年７月來的，在我們這兒呆了一個月。小伙子調(diào)研態(tài)度特別端正，說自己是來見習(xí)的。行政庭、管知識產(chǎn)權(quán)的民五庭、立案庭；甚至執(zhí)行局，都留下了他的身影。從聽當(dāng)事人‘訴苦’到旁聽合議庭合議，再到跟法官深入交流，可以說是零距離、全過程了解了行政訴訟是怎么運(yùn)作的。”北京市第一中級人民法院行政審判庭庭長婁宇紅告訴記者。 ????“收獲很大！實(shí)現(xiàn)了調(diào)研前領(lǐng)導(dǎo)定下的逐步融入一個團(tuán)隊，側(cè)重協(xié)助一個法官，重點(diǎn)跟蹤一個案件，深入了解一套做法和真實(shí)反映一項(xiàng)制度的‘五個一’目標(biāo)?！秉S海華說。 ????深度調(diào)研為立法人員近距離觀察和深入思考立案難、審理難兩個突出問題提供了重要基礎(chǔ)。 ????立案難，很多案件進(jìn)不到行政訴訟，背后有行政機(jī)關(guān)干預(yù)和信訪制度下的法院“自?！眱纱笠蛩?。所以既要將行政機(jī)關(guān)干預(yù)降到最低，又要改革信訪制度，打消法院的自保心理。蹲點(diǎn)結(jié)果為行政訴訟法修正案草案針對立案難作出的相關(guān)規(guī)定提供了可靠依據(jù)。 ????審理難，除了受行政干預(yù)之外，案件本身審理難度增強(qiáng)也是重要原因。新型案件層出不窮，專業(yè)性越來越強(qiáng)，還有些領(lǐng)域，主要適用政策性文件。不少案件表面是行政爭議，根源是民事爭議，兩者交織在一起，審理難度增大。這些新情況都是１９８９年制定現(xiàn)行行政訴訟法時不可預(yù)見的。 ????“蹲點(diǎn)中親眼看到不少案子辦得漂亮，老百姓很滿意?！秉S海華說，一位刑滿釋放人員訴北京清河派出所丟失了他的檔案，要求賠償。最后法庭支持了他的訴求，還通過協(xié)調(diào)幫助他辦理了社會保險，解決了實(shí)際困難。這看似超出了行政訴訟本身的范圍，但也給我們啟發(fā)：首先要堅持行政訴訟的既定規(guī)則，其次要在實(shí)質(zhì)解決糾紛上下功夫。 ????修改消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法立法“見面會”：細(xì)讀買賣雙方“心經(jīng)” ????立法，是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益、凝聚共識的過程。人們不僅關(guān)注立法結(jié)果，也關(guān)注立法進(jìn)程。 ????將于今年“３·１５”施行的新修改的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法立法背后，有一段鮮為人知的調(diào)研故事。 ????為提高法律的可執(zhí)行性、可操作性，法工委民法室曾在多個省份調(diào)研。去年１０月，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法修正案草案提請全國人大常委會三審之前，法工委又專程到江蘇，針對網(wǎng)絡(luò)購物等熱點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)研，為這部法律修正案的出臺作進(jìn)一步論證。 ????法工委民法室主任賈東明介紹說，調(diào)研組深入到蘇州市吳江區(qū)群眾村一個農(nóng)村青年電子商務(wù)創(chuàng)業(yè)孵化基地，向在電子商務(wù)一線的經(jīng)營者了解情況。 ????“沒想到國家立法的‘高層’會來到村里，和我們這幫２０多歲的網(wǎng)店店主當(dāng)面溝通。我們真正被重視了，感覺很不錯?！本W(wǎng)店店主鐘全林說。 ????消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法從名稱上雖然是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，但并不意味著就不維護(hù)商業(yè)經(jīng)營者的利益。法律修正案通過前，法工委專門安排了一次特殊的見面—— ????整整一個下午，法工委的工作人員單獨(dú)接待了某電商企業(yè)的兩位負(fù)責(zé)人。據(jù)其中一位負(fù)責(zé)人回憶，是他們主動向全國人大提出見面要求的。當(dāng)時沒有把握，真沒想到最高立法機(jī)關(guān)很快就回復(fù)并安排面談，詳細(xì)聽取他們作為企業(yè)經(jīng)營者的意見和建議。 ????“這幾次見面給我們很多感觸，實(shí)踐的印證讓我們對法律的修改和實(shí)施更踏實(shí)?！辟Z東明說。 ????“暗訪、蹲點(diǎn)、見面只是創(chuàng)新立法調(diào)研的幾種形式。新一屆全國人大常委會開局之年，立法者的調(diào)研足跡遍布各地?！狈üの芯渴腋敝魅瘟胡椊榻B說，特種設(shè)備安全法出臺前，法工委副主任闞珂帶隊數(shù)十次深入鍋爐、電梯、大型游樂設(shè)施的生產(chǎn)和使用單位調(diào)研。今年元旦這部法律施行后，又深入老舊小區(qū)實(shí)地了解法律實(shí)施情況。 ????今天，人民群眾對法律的期盼與關(guān)注已不在有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問題。只有不斷創(chuàng)新立法調(diào)研，努力做到聽取最基層聲音、掌握第一手材料，才能真正實(shí)現(xiàn)接地氣，把各項(xiàng)制度設(shè)計好、完善好，更好地發(fā)揮人大立法在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會利益方面的積極作用。 |