2008年10月23日，國家人口計(jì)生委和中國社會科學(xué)院舉行改革開放與人口發(fā)展論壇。
[國家人口計(jì)生委發(fā)展規(guī)劃與信息司司長 陳立]女士們、先生們，大家下午好。我演講的題目是《積極開展人口發(fā)展功能區(qū)工作 促進(jìn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展》。
人口問題是制約經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的關(guān)鍵問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)是推動科學(xué)發(fā)展的基本要求。我國目前已有13億多人口，人口資源環(huán)境壓力加大，預(yù)計(jì)2030年前后達(dá)到15億左右的人口高峰。應(yīng)該看到，未來30年我國還要新增2億人口，再加上從農(nóng)村新轉(zhuǎn)移3億人口，這樣就有大約5億人需要在有限的國土空間上重新布局，這是一個巨大挑戰(zhàn)，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。
為研究解決這一問題，遵照黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，我們在國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究的基礎(chǔ)上，2005年啟動了人口發(fā)展功能區(qū)工作，先后赴內(nèi)蒙古、河南、云南、貴州、甘肅、寧夏、新疆、黑龍江等8?。▍^(qū)）進(jìn)行實(shí)地考察和入戶調(diào)查，并與當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革、國土、水利、農(nóng)業(yè)、人口計(jì)生、環(huán)保、林業(yè)、糧食、林業(yè)、統(tǒng)計(jì)、扶貧以及當(dāng)?shù)攸h校等科研機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員座談，2006年9月提交了《建設(shè)國家生態(tài)屏障促進(jìn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展》調(diào)研報告，得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)充分肯定。
根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示精神，我們繼續(xù)深化了這一研究，于2007年10月初，完成了《科學(xué)界定人口發(fā)展功能分區(qū)促進(jìn)區(qū)域人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展》研究報告。10月10日，溫家寶總理給予了高度評價。2008年4月11日，國家人口計(jì)生委下發(fā)了《關(guān)于開展人口發(fā)展功能區(qū)編制工作的指導(dǎo)意見》，部署開展省級人口發(fā)展功能區(qū)編制工作。
一、開展人口發(fā)展功能區(qū)工作的重要意義。
黨的十七大報告提出，到2020年，要基本形成城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展機(jī)制和主體功能區(qū)布局?？茖W(xué)編制人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，這既是推進(jìn)形成全國主體功能區(qū)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是統(tǒng)籌解決人口問題的重要舉措。搞好人口發(fā)展功能區(qū)工作，對引導(dǎo)人口合理分布、促進(jìn)人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
（一）人口發(fā)展功能區(qū)體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。人口問題始終是制約我國全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大問題，是影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。通過系統(tǒng)評價我國不同地區(qū)人口發(fā)展的資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會條件，科學(xué)界定人口發(fā)展功能區(qū)的分布與范圍，明確不同功能區(qū)人口發(fā)展的定位與方向，完善人口規(guī)劃與政策體系，促進(jìn)形成人口合理分布、人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。這是貫徹落實(shí)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。
（二）人口發(fā)展功能區(qū)有利于促進(jìn)人口的合理布局。根據(jù)國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究成果，到2033年，我國人口將由現(xiàn)在的13.2億增加到15億左右，城鎮(zhèn)人口由2006年的5.7億增加到10億左右，由此產(chǎn)生的大規(guī)模人口遷移與分布將對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來一系列前所未有的挑戰(zhàn)。為此，科學(xué)把握制約人口分布的自然條件、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會及人文條件，開展人口發(fā)展功能區(qū)工作，科學(xué)制定不同類型區(qū)的人口發(fā)展規(guī)劃和政策，引導(dǎo)人口有序流動和分布。
（三）人口發(fā)展功能區(qū)是國家主體功能區(qū)規(guī)劃的重要組成部分。人口發(fā)展功能區(qū)以自然資源等為基礎(chǔ)，以人口為主線，劃分功能區(qū)，這是國家主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)和重要組成部分。國家人口計(jì)生委作為國家主體功能區(qū)規(guī)劃的成員單位，主要負(fù)責(zé)各主體功能區(qū)人口政策方面的研究。
（四）開展人口發(fā)展功能區(qū)是轉(zhuǎn)變政府職能、全面提升人口工作水平的客觀要求。開展人口發(fā)展功能區(qū)工作，把人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布等問題緊密結(jié)合起來，把人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會緊密聯(lián)系起來，這對人口發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的深化，也是統(tǒng)籌解決人口問題的重大舉措，對促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展有重要意義。
二、人口發(fā)展功能分區(qū)的總體思路與初步方案
遵循科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的方針，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，將人口發(fā)展作為謀劃未來發(fā)展的主線，科學(xué)界定人口發(fā)展功能區(qū)，引導(dǎo)人口有序流動與適度聚集，擴(kuò)大人口的生存與發(fā)展空間，增進(jìn)人口發(fā)展的機(jī)會公平，促進(jìn)不同地區(qū)的人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
基于每平方公里的格網(wǎng)數(shù)據(jù)，以縣域?yàn)榛締卧?，系統(tǒng)評價不同地區(qū)人口發(fā)展的資源環(huán)境基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)社會條件，遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌考慮國家戰(zhàn)略意圖，將全國劃分為人口限制區(qū)、人口疏散（收縮）區(qū)、人口穩(wěn)定區(qū)、人口集聚區(qū)等4類人口發(fā)展功能區(qū)。
（一）人口限制區(qū)。人口限制區(qū)主要是自然環(huán)境不適宜人類常年生活和居住的地區(qū)，占國土面積的31.71％；人口257萬，占全國的2‰；每平方公里不足1人。主要分布在青藏高原和西北干旱區(qū)，以羌塘高原、可可西里、柴達(dá)木盆地、三江源地區(qū)、喜馬拉雅山地區(qū)、塔里木盆地和阿拉善高原等地區(qū)最為集中。此外，國家禁止開發(fā)的自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園和風(fēng)景名勝區(qū)等也應(yīng)納入人口限制區(qū)的范圍。
（二）人口疏散（收縮）區(qū)。人口疏散（收縮）區(qū)地處人居環(huán)境臨界適宜或一般適宜地區(qū)，資源環(huán)境承載力臨界超載或超載，物質(zhì)積累基礎(chǔ)和人文發(fā)展水平處于中等以下。約占國土面積的28.10％；人口1.55億，占全國的11.83％；每平方公里58人。集中分布在西北干旱區(qū)、藏東南-橫斷山區(qū)、云貴高原、黃土高原和東部山地區(qū)，主要包括準(zhǔn)噶爾盆地區(qū)、內(nèi)蒙古草原地區(qū)、川西高原區(qū)、橫斷山地區(qū)、大小興安嶺和長白山地、冀北山地、秦巴山地、大別山區(qū)、南嶺山地、浙閩山地、陜甘寧黃土丘陵溝壑地區(qū)、滇黔桂喀斯特山地區(qū)、黃淮海低洼易澇地區(qū)等。
目前這類地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，人口與產(chǎn)業(yè)相對分散，城市化水平不高，人口與資源環(huán)境關(guān)系相對失衡，大都是國家生態(tài)屏障地區(qū)和國家重點(diǎn)扶貧縣集中分布地區(qū)。建立市場導(dǎo)向的環(huán)境資源價值評價體系，完善資源補(bǔ)償制度。堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，引導(dǎo)人口收縮集中布局。
（三）人口穩(wěn)定區(qū)。人口穩(wěn)定區(qū)地處人居環(huán)境適宜地區(qū)，資源環(huán)境承載力平衡或有余，物質(zhì)積累基礎(chǔ)和人文發(fā)展水平處于中等以上。約占國土面積的25.96％；人口4.39億，占全國的33.61％；每平方公里177人。主要包括西北干旱區(qū)的天山南北兩麓城市帶、河西走廊城市帶；黃河流域的呼（和浩特）包（頭）鄂（爾多斯）城市群、關(guān)中城市群、蘭州都市圈、西寧都市圈、銀川都市圈、太原都市圈；云貴高原的貴陽都市圈、昆明都市圈；以及西藏一江兩河的拉薩都市圈等所在地區(qū)。該類地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)集聚，交通便利，城市化水平較高，人口與資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)社會基本協(xié)調(diào)，但發(fā)展?jié)摿Σ淮?，對區(qū)外人口吸納能力不高，人口規(guī)模有待穩(wěn)定。
這類地區(qū)的戰(zhàn)略重點(diǎn)是提高人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，加快人口城鎮(zhèn)化步伐，依托基礎(chǔ)條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的城市，培育若干城市群和都市圈，加強(qiáng)和優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力，適度增加人口。注重區(qū)內(nèi)人口總量的動態(tài)平衡。
（四）人口集聚區(qū)。人口集聚區(qū)地處人居環(huán)境比較適宜和高度適宜地區(qū)，資源環(huán)境承載力平衡有余或盈余，物質(zhì)積累基礎(chǔ)和人文發(fā)展水平處于中等以上。目前這類地區(qū)的面積約占國土總面積的14.23％；人口7.11億，占全國的54.36％；每平方公里522人。主要包括：東北平原的哈（爾濱）大（慶）齊（齊哈爾）城市群、長（春）吉（林）城市群、遼中南城市群；華北平原的京津冀都市化區(qū)中原城市群、山東半島城市群；長江中下游平原的長三角都市化區(qū)、武漢城市群、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群；東南沿海的珠三角都市化區(qū)、浙閩沿海城市群、北部灣沿岸城市群、海南環(huán)島城市群；以及四川盆地的成渝都市化區(qū)等所在地區(qū)。
該類地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)集聚，交通便利，城市化水平較高，人口與資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)狀態(tài)良好，人口吸納能力較強(qiáng)，具有一定的發(fā)展空間，是我國未來人口和產(chǎn)業(yè)的主要集聚區(qū)。
這類地區(qū)的戰(zhàn)略重點(diǎn)是提高人口密度、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。培育和發(fā)展若干個用地少、就業(yè)多、人口規(guī)模1000萬以上的新城市群，推進(jìn)大、中、小城市和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的形成，按照常住人口規(guī)模，適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)用地供給，建立有效的耕地占補(bǔ)平衡制度，使農(nóng)民市民化與土地城鎮(zhèn)化同步、外來人口吸納與建設(shè)用地增加相協(xié)調(diào)。實(shí)行嚴(yán)格的污染物排放和環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，特別要加大水污染治理和恢復(fù)工作的力度，確保飲水安全。
總之，通過人口發(fā)展功能分區(qū)與統(tǒng)一規(guī)劃，針對不同人口發(fā)展功能區(qū)的特點(diǎn)，確立不同的戰(zhàn)略取向，制定和實(shí)施差別化的政策體系，合理利用公共資源和市場機(jī)制，引導(dǎo)人口合理有序遷移與流動，逐步形成“聚集區(qū)人口成網(wǎng)連片、穩(wěn)定區(qū)人口連線成軸、收縮/疏散區(qū)人口以線串點(diǎn)”的人口和產(chǎn)業(yè)布局，形成區(qū)域功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，保障國家生態(tài)安全，緩解資源環(huán)境壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的良性互動。到15億人口高峰期，大部分人口將以城市群和都市圈為依托，聚集在沿海、沿江、沿線地區(qū)。
三、推進(jìn)形成人口發(fā)展功能區(qū)的保障措施
初步研究提出了推進(jìn)形成人口發(fā)展功能區(qū)的對策建議，簡言之，就是在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮人口發(fā)展功能區(qū)工作在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中的作用，改革完善現(xiàn)有的管理方式和法規(guī)政策體系，創(chuàng)新工作思路，形成規(guī)劃引導(dǎo)、政策推動、市場調(diào)節(jié)、法律保障的體制機(jī)制。
（一）充分發(fā)揮人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃在主體功能區(qū)規(guī)劃中的作用。學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，要求發(fā)揮人口發(fā)展在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的主導(dǎo)和能動作用，科學(xué)編制人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，將其作為國家主體功能區(qū)規(guī)劃的基本依據(jù)。確立人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)地位，完善國家規(guī)劃體系。把引導(dǎo)人口有序遷移與合理分布作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、緩解資源環(huán)境壓力的重大戰(zhàn)略，把人口分布與生產(chǎn)力布局有機(jī)結(jié)合起來，努力實(shí)現(xiàn)人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)振興、社會進(jìn)步的有機(jī)統(tǒng)一。
（二）研究制定和實(shí)施差別化政策體系，營造不同人口發(fā)展功能區(qū)間的位勢差，促進(jìn)人口發(fā)展功能區(qū)的形成。一是把人口流向作為確定中央財政轉(zhuǎn)移支付方向的重要依據(jù)。綜合平衡人口集聚區(qū)承接人口轉(zhuǎn)移的成本以及限制區(qū)、疏散區(qū)生態(tài)保護(hù)的代價，完善中央對各地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步做到基本公共服務(wù)的均等化。
二是適當(dāng)增加對集聚區(qū)和穩(wěn)定區(qū)公共事業(yè)的投入，加快區(qū)內(nèi)公共設(shè)施的發(fā)展，提高人口吸納能力和對外區(qū)人口的拉力。三是改革和完善資源價格形成機(jī)制，在資源價格市場化的過程中，使人口遷出區(qū)與人口遷入?yún)^(qū)共同受益。四是積極穩(wěn)妥推行耕地占補(bǔ)平衡制度，在保持耕地總量不少、質(zhì)量不降的前提下，適當(dāng)增加人口聚集區(qū)的城市建設(shè)用地。五是繼續(xù)實(shí)施優(yōu)先投資于人的戰(zhàn)略。限制區(qū)和疏散區(qū)要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育與勞動技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。集聚區(qū)和穩(wěn)定區(qū)要改革戶籍、教育、就業(yè)、住房、社會保障等制度，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)定居。六是研究和實(shí)施與人口發(fā)展功能分區(qū)相適應(yīng)的行政管理體制改革，努力降低行政成本，不斷提高行政效能。七是在發(fā)揮市場對人力資源配置的基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上，明確人口集聚區(qū)和穩(wěn)定區(qū)的城市化政策，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（三）改革政績評價指標(biāo)體系，從注重物質(zhì)財富增長轉(zhuǎn)變到更加注重人的全面發(fā)展，從側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)向綜合評價指標(biāo)。對不同的人口發(fā)展功能區(qū)采用不同的政績考核評價指標(biāo)體系：對人口限制區(qū)，優(yōu)先評價生態(tài)保護(hù)和人口控制；對人口疏散（收縮）區(qū)，優(yōu)先評價生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人口控制和扶貧；對人口穩(wěn)定區(qū)，優(yōu)先評價人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)性；對人口集聚區(qū)，優(yōu)先評價人口集聚規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增長速度與質(zhì)量。
目前，國家人口計(jì)生委已將人口發(fā)展功能分區(qū)工作列入全委重點(diǎn)工作之一，出臺了關(guān)于開展人口發(fā)展功能分區(qū)編制工作的指導(dǎo)意見。全國各省按照指導(dǎo)意見要求狠抓落實(shí)，依靠自身力量和專家隊(duì)伍，完成了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集和基礎(chǔ)評估工作。長三角、京津冀、中原城市群等重點(diǎn)區(qū)域和地區(qū)的人口發(fā)展功能區(qū)工作取得了重要階段性成果。同時，財政部將對這項(xiàng)工作給予支持，以促進(jìn)人口發(fā)展功能區(qū)工作的開展，并推動人口資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。謝謝大家！
