2008年10月23日，國家人口計生委和中國社會科學院舉行改革開放與人口發(fā)展論壇。
[國家人口計生委政策法規(guī)司司長 于學軍]大家下午好，下面由我來給大家做演講。
1978年，中國實行改革開放政策。改革始于農(nóng)村，也率先從農(nóng)村取得突破。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制為主要內(nèi)容的改革，使農(nóng)民生產(chǎn)的積極性大增，勞動生產(chǎn)率大大提高，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，釋放出數(shù)以億計的剩余勞動力。而隨后啟動的我國城市經(jīng)濟體制改革，大大增強了城市經(jīng)濟活力，形成了對勞動力強大的拉力。在農(nóng)村“推力”和城市“拉力”的雙重作用下,勞動力開始向城市聚集。然而，由于中國的經(jīng)濟體制改革與其他制度的改革沒同步進行，特別是城鄉(xiāng)分割的“二元體制”使農(nóng)民進城遇到了阻力。于是，數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力在推力、拉力、阻力的多重力量作用下，亦工亦農(nóng)，徘徊不定，不得不漂流于城市和農(nóng)村之間，形成了獨具中國特色的，世界上最大規(guī)模的流動人口。
一、流動人口的現(xiàn)狀及特點
（一）流動人口數(shù)量龐大。2000年第五次全國人口普查統(tǒng)計顯示，人戶分離人口為14439萬，其中，跨省流動4242萬人。2005年全國1%人口抽樣調(diào)查顯示，全國人口中，流動人口為14735萬人，其中，跨省流動人口4779萬人。與第五次全國人口普查相比，流動人口增加296萬人，跨省流動人口增加537萬人。另據(jù)國家統(tǒng)計局2008年2月公布的第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2006年全國農(nóng)村總勞動力資源為5.31億人，其中外出從業(yè)勞動力1.32億人，男勞動力8434萬人，占總量的64%，女勞動力4747萬人，占總量的36%。
公安部治安管理局《2007年全國暫住人口統(tǒng)計資料匯編》統(tǒng)計結(jié)果顯示，2007年，全國公安機關(guān)登記的暫住人口突破了1億，達到了10441萬。其中，男性6030萬，占總量的58％，女性4411萬，占總量的42％。國家人口計生委2006年，人口計生委開始試驗統(tǒng)計流動人口有關(guān)信息，2007年開始正式統(tǒng)計。統(tǒng)計結(jié)果是：2007年，全國流動育齡婦女總量為5599.5萬人。其中，已婚育齡婦女為3162.1萬人，跨省流動育齡婦女占56％，總數(shù)為3135.4萬人；省內(nèi)流動育齡婦女占44％，總數(shù)為2464.1萬人。
從上述統(tǒng)計信息看，盡管統(tǒng)計口徑不一致，但是中國流動人口規(guī)模不斷擴大的趨勢是明確的。從改革開放之初的幾百萬人，到1984年的2000萬，又到1995年的8000萬，再到目前的1.5億左右。我國現(xiàn)階段的國情決定今后流動人口還會繼續(xù)增長。按著國家有關(guān)部門的規(guī)劃，2020年，我國城市化水平將達到60％的水平，即城市人口將從目前的5.8億增加到8.5億，凈增加2.7億，每年平均增加2200萬左右。
（二）流動人口分布集聚。2005年全國1%人口抽樣調(diào)查結(jié)果，跨鄉(xiāng)流動6個月以上的人口總量居前10位的省份分別是廣東、江蘇、浙江、山東、福建、上海、遼寧、四川、北京、河北。這10個省市區(qū)占全國流動人口總量的大約63.3％。2007年跨省流入育齡婦女數(shù)量居全國前六位的?。ㄊ校┮来螢椋簭V東、浙江、江蘇、上海、福建、北京。上述6省（市）跨省流入育齡婦女之和為2119.8萬人，占全國總數(shù)的80.3%?？缡×鞒鲇g婦女數(shù)量居全國前六位的省份依次為:安徽、四川、湖北、河南、湖南、江西。上述6省跨省流出育齡婦女之和為2092.8萬人，占全國總數(shù)的66.7%。
（三）流動人口的主體是育齡青壯年。年齡集聚，結(jié)構(gòu)輕。在流動人口中，“80后”、“90后”是主體。15－30歲占70％，35歲以下占80％。以此推算，在全國1.4億流動人口中，15－30歲的大約為有1億，35歲以下的大約為1.12億。近年來，流動已婚育齡婦女比例逐年提高，已接近流動人口的30％。流動人口的主體是處在生育旺盛期的育齡人口，他們對計劃生育和生殖健康服務有巨大的需求，要求我們關(guān)注他們的性和生殖健康需求、管理和服務，是人口和計劃生育部門管理和服務的重點目標人群。
（四）流動人口以務工經(jīng)商為主。人口流動的原因有多種，普查結(jié)果的分析表明，社會經(jīng)濟因素是導致人口跨省流動的主要原因，而務工經(jīng)商又是其中最主要的因素，其中農(nóng)民工是主體，占80以上。根據(jù)第五次人口普查的結(jié)果，在全部跨省流動人口中，79.0％是以務工經(jīng)商、工作調(diào)動、分配錄用等經(jīng)濟原因為主，只有21.0％是由于婚嫁、隨遷家屬、投親靠友等生活原因造成的流動。同樣，2005年全國1％人口抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)也顯示，因為務工經(jīng)商、工作調(diào)動、分配錄用而流動的占74.73％。而據(jù)公安部的統(tǒng)計，從事務工、務農(nóng)、經(jīng)商和服務的暫住人口占87.97％。因此，流動人口中的絕大多數(shù)是為生存和發(fā)展，絕不是“盲流”，也不是“超生游擊隊”。
（五）流動人口開始呈現(xiàn)出“不流動”現(xiàn)象?？缡×鞒龅臅r間逐漸加長。從下表中可以看到，多數(shù)跨省流動人口在流入地居住的時間在一年以上，成為流入地的常住人口，僅有三分之一在流入地居住不滿一年。許多流動人口已經(jīng)不再頻繁流動，而是逐步融入居住地，成為現(xiàn)居住地常住人口。特別是流動人口的第二代，不認為自己是流動人口，有的甚至沒有回過戶籍地，不了解家鄉(xiāng)的情況，完全與現(xiàn)居住地的文化融合。這就要求政府在各項工作中，充分考慮到這部分人的情況。
對比1990和2000年兩次人口普查結(jié)果后發(fā)現(xiàn)，在有流動人口的家庭戶中，戶主與配偶均為流動人口的比例從1990年的7.44％上升到2000年的46.06％。這說明，近年來，流動人口舉家遷居城市或在城市長期定居的比重越來越大，其中相當一部分人已經(jīng)成為流入地的“新居民”。流動的人口已經(jīng)不再頻繁流動，越來越多的農(nóng)民逐步脫離農(nóng)業(yè)，逐步融入居住地，成為現(xiàn)居住地常住人口。因此，政府對這部分人不能視而不見，而應該一視同仁，才可能避免在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)“城市病”。
（六）流動人口的生殖健康水平亟待提高。流動人口絕大部分來自農(nóng)村，與城里人相比，他們的教育水平、勞動技能、生活條件、保健意識等各方面都處于弱勢地位。從公共衛(wèi)生的角度看，流動人口也是疾病，特別是傳染性疾病感染和傳播的重點人群。近年來的調(diào)查結(jié)果顯示，流動育齡婦女住院分娩、婚前檢查、婦女病普查率均低于戶籍人口，而流動人口孕產(chǎn)婦死亡率則高于戶籍人口。流動人口是性病和艾滋病的易感和高發(fā)人群。因此，如何向流動人口提供有效的生殖健康服務成為目前有關(guān)政府部門面臨的重要課題。
（七）流動人口是城市中的弱勢群體。流動人口大多分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者“城中村”，形成低層次經(jīng)濟圈和生活鏈。由于現(xiàn)有戶籍制度與城市各項政策的影響,即便在同一區(qū)域中流動人口與城市居民也形成相對隔離的兩個群體，在經(jīng)濟利益、社會交往上形成兩個互不相同的體系,造成心理與文化上的隔離與互不認同。所以，如何增強政府管理的有效性和公共服務的可及性，促進流動人口和戶籍人口的融合就成為做好流動人口管理和服務的關(guān)鍵。此外，流動人口以非正規(guī)就業(yè)為主，收入偏低。與城市非農(nóng)業(yè)戶籍的人口相比，流動人口，特別是農(nóng)民工一般是在工資較低、工作條件差、就業(yè)不穩(wěn)定、無醫(yī)療保險、無社會保障、無升遷機會的城市非正規(guī)部門就業(yè)。在某種程度上說，流動人口是弱勢群體，需要特殊的保護。
（八）流動人口中的“三留守”現(xiàn)象突出。農(nóng)村大量青壯年進城務工，留在農(nóng)村的多數(shù)是婦女、孩子和老人，形成了特殊的“留守老人”、“留守兒童”和“留守婦女”現(xiàn)象。留守的父母缺少依賴，留守的孩子缺少關(guān)懷，留守的配偶缺少情愛，已經(jīng)成為農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定的突出問題。此外，一些有水平、有頭腦、有能力的青壯年人口紛紛外出打工，謀求發(fā)展，對農(nóng)村基層組織建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)；大量的農(nóng)民外出，使得土地荒蕪現(xiàn)象嚴重，造成資源浪費。因此，我們在強調(diào)流入地管理和服務的同時，流出地對流動人口的管理和服務也有重大責任?！?/p>
以上僅僅從一些方面討論了流動人口的現(xiàn)狀和特點。流動人口在其他方面，例如，文化、心理、性格、習慣、網(wǎng)絡等都有鮮明的特點，在此不一一討論。自從20世紀80年代中期出現(xiàn)“民工潮”至今已20多年了。人口流動加速了信息流、資金流、文化流的傳遞，溝通了城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟聯(lián)系，推動了城鎮(zhèn)化的進程。與此同時，流動人口的規(guī)模由小到大，由個人流動到家庭流動，由短期流動到長期流動，由近距離流動到跨省流動，不斷改變的人口流動形態(tài)也不可避免地帶來了不同的人口、社會、經(jīng)濟等多方面的現(xiàn)象和問題，不斷地沖擊著傳統(tǒng)的制度框架，對公共管理與服務部門提出了新的要求。
二、做好流動人口服務管理的重要意義
我國人口流動規(guī)模龐大，改變了傳統(tǒng)的人口格局。流動人口問題表面看，是人口在空間分布上的變化，是個人口自身的發(fā)展問題。事實上，流動人口問題的背后是個人和家庭的發(fā)展問題，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展問題，是社會穩(wěn)定、公平正義和國家安全問題。因此，做好流動人口服務和管理，實現(xiàn)人口有序流動和合理布局，是個如何實現(xiàn)科學發(fā)展問題，具有重要的意義，必須切實抓好。
（一）做好流動人口服務和管理是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。我國流動人口以農(nóng)民工為主體，規(guī)模龐大、分布廣泛,解決好流動人口問題事關(guān)我國改革發(fā)展穩(wěn)定大局。如果新移民不能與當?shù)鼐用袢诤?、和諧，將會影響社會的穩(wěn)定。因此，做好流動人口服務和管理，尊重其主人翁地位，維護其合法權(quán)益，促進其同當?shù)鼐用窈湍老嗵?，是?gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到維護社會公平正義，是貫徹落實《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》的具體舉措。
（二）做好流動人口服務和管理是落實科學發(fā)展觀，全面設(shè)小康社會的必然要求。流動人口，特別是農(nóng)民工是我國經(jīng)濟建設(shè)中一支不可替代的重要力量，已成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變革的巨大力量。流動人口分布在國民經(jīng)濟各個行業(yè)，在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務業(yè)中已占從業(yè)人員半數(shù)以上，是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。目前，流動人口作為城市的勞動人口創(chuàng)造了中國GDP的20％左右。改革開放30年來,我國經(jīng)濟能保持高增長,一個重要的原因是流動人口帶來的勞動力比較優(yōu)勢。與此同時，流動人口在一定程度上緩解了流入地經(jīng)濟發(fā)展與勞動力相對不足的矛盾，為城市建設(shè)和社會經(jīng)濟的發(fā)展做出了重要貢獻。正如2004年中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》指出的：“進城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財富、提供了稅收”。如果沒有農(nóng)村勞動力的流動，工業(yè)化、城市化的目標無法實現(xiàn)，全面建設(shè)小康社會的目標就會受到影響。
（三）做好流動人口服務和管理是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、解決“三農(nóng)”問題的必然要求。人口流動促進了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，是逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城市化進程，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)的有效途徑。我國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?5%,農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的增加值卻只占國內(nèi)生產(chǎn)總值的15%。因此，從根本上解決“三農(nóng)”問題，必須轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力和人口。如果農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不出去，農(nóng)村的發(fā)展將受到影響。農(nóng)民進城務工是近年來農(nóng)民增收最直接、最有效的途徑，外出務工已經(jīng)成為許多地區(qū)農(nóng)民收入的主要來源之一。因此，做好流動人口的服務和管理，引導農(nóng)村富余勞動力有序轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)人口合理分布，緩解農(nóng)村人口壓力，促進農(nóng)民的全面發(fā)展是貫徹落實國務院5號文件的具體舉措?！?/p>
（四）做好流動人口服務和管理是促進農(nóng)民全面發(fā)展的需要。流動人口多數(shù)來自社會經(jīng)濟發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)，如何把農(nóng)村人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人口流動過程有如一所大學校，通過人口流動，在流動中提高了素質(zhì)。無論他們留在城市，還是繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)，都是一筆寶貴的財富。大量農(nóng)村人口進入城市，開闊了眼界，更新了觀念，適應城市和工業(yè)文明，適應現(xiàn)代文明的生產(chǎn)生活方式，受到了教育，增加了收入，提高了素質(zhì)，提高生存和發(fā)展能力，培養(yǎng)和造就有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，促進了人的全面發(fā)展?！?/p>
（五）做好流動人口服務和管理是統(tǒng)籌解決人口問題的必然要求。流動人口事關(guān)穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)，引導人口合理分布，保障人口安全，促進人口大國向人力資本強國轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，是我國當前和今后一個時期統(tǒng)籌解決人口問題的重要任務之一。各地統(tǒng)計顯示流動人口計劃生育是薄弱環(huán)節(jié)。一是流動人口違法生育現(xiàn)象突出，約占違法生育總量的60%-80%。二是流動人口出生人口性別比大大高于戶籍人口，推動了全國出生人口性別比持續(xù)升高；三是流動人口缺乏計劃生育/生殖健康知識和意識，生存條件差，出生嬰兒死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率明顯高于本地居民；四是流動人口的基本權(quán)益沒有得到有效保障，計劃生育管理中的侵權(quán)行為依然存在，流動人口、農(nóng)民工難以享受免費的計劃生育技術(shù)服務和相關(guān)的健康保健服務。因此，做好流動人口服務和管理，是貫徹落實中央《決定》，全面加強人口和計劃生育工作，統(tǒng)籌解決人口問題的具體舉措。
總之，引導人口合理有序的流動是按照以人為本的科學發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的需要；是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，緩解農(nóng)村人口壓力，促進人的全面發(fā)展的需要；是推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要；是促進工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，改變農(nóng)村人口的生產(chǎn)方式和生活方式，解決“三農(nóng)”問題，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要；也是穩(wěn)定低生育水平、提高人口素質(zhì)、改善人口結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌解決人口問題的需要。因此，必須站在全局高度，深刻認識做好人口流動服務和管理的重要意義。
三、人口和計劃生育部門在做好流動人口服務和管理的作為
中國自1980年開始實行比較嚴格的全國性計劃生育政策，始終面臨如何做好流動人口計劃生育工作的難題。因此，人口和計劃生育部門較早地關(guān)注到流動人口給計劃生育工作帶來的挑戰(zhàn)。為了破解這個難題，各級人口和計劃生育部門及其廣大基層干部在計劃生育的實際工作中，不斷探索適應新形勢要求的流動人口計劃生育管理和服務工作機制，積累了寶貴的經(jīng)驗。
（一）研究制定流動人口計劃生育政策法規(guī)，初步建立流動人口計劃生育服務管理的法規(guī)體系。早在1991年，經(jīng)國務院批準，國家計生委發(fā)布了《流動人口計劃生育管理辦法》。1998年，經(jīng)修訂、完善，《流動人口計劃生育工作管理辦法》再次以國務院行政法規(guī)的形式發(fā)布。這也是迄今為止各部門中唯一一部關(guān)于流動人口的國務院行政法規(guī)。2001年《人口與計劃生育法》，確立了“流動人口的計劃生育工作由其戶籍所在地和現(xiàn)居住地的人民政府共同負責管理，以現(xiàn)居住地為主”的原則，為依法開展流動人口計劃生育工作提供了法律保障。2003年制定出臺《流動人口計劃生育管理和服務工作若干意見》，確立以人為本、依法維權(quán)、管理與服務相結(jié)合的工作發(fā)展思路。這些管理規(guī)章的頒布實施，為全國流動人口計劃生育工作提供了法律依據(jù)和工作規(guī)范，對促進人口流動，滿足流動人口計劃生育和生殖健康的需求起到了積極的促進作用。
（二）積極推動創(chuàng)新流動人口服務管理體制機制，促進流動人口計劃生育的綜合治理。2004年第一次召開了全國流動人口計劃生育工作會議，總結(jié)推廣浙江省寧波市流動人口“屬地化管理、市民化服務”的成功經(jīng)驗，推動各地建立以現(xiàn)居住地管理為主的流動人口計劃生育工作機制。2006年，《中共中央國務院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》要求建立統(tǒng)一管理，優(yōu)質(zhì)服務的新體制。近年來，各地緊緊依托黨委、政府，充分發(fā)揮各級綜治委和農(nóng)民工辦職能作用，深化流動人口管理服務體制改革，將流動人口計劃生育服務和管理納入社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城市公共管理服務體系，創(chuàng)新完善流動人口服務管理體制機制，積極促進綜合治理，形成了多種服務管理模式，強化了政府公共服務和管理的職能。
（三）機構(gòu)不斷健全，服務網(wǎng)絡不斷拓展。隨著流動人口計劃生育工作任務的加重，大多數(shù)省級人口計生部門已增設(shè)了流動人口管理機構(gòu)，截止目前，全國已有24個?。▍^(qū)、市）人口計生委成立了獨立的流動人口處或事業(yè)管理單位。《國家人口計生委主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》已經(jīng)國務院常務會議審議通過，并于2008年7月10日正式印發(fā)。 根據(jù)國務院批復國家人口計生委的“三定”規(guī)定，國家人口計生委增設(shè)流動人口服務管理司，主要職能是：研究提出促進人口有序流動、合理分布的政策建議；擬訂流動人口計劃生育服務管理工作規(guī)劃；研究規(guī)范流動人口計劃生育服務管理工作制度；指導地方建立流動人口計劃生育信息共享和公共服務工作機制。
（四）通過加強流動人口計劃生育信息化建設(shè)，推動區(qū)域協(xié)作。2003年，建成了“全國流動人口計劃生育信息交換平臺”，確立以信息引導服務和管理的工作思路，初步實現(xiàn)流動人口計劃生育信息戶籍地與現(xiàn)居住地之間的異地交換和共享，提升了流動人口計劃生育管理和服務的水平，推進了流動人口管理服務體制和工作機制的創(chuàng)新，已經(jīng)成為流入地和流出地對流動人口管理和服務的有效載體。近幾年，在這方面又有新進展。各地依托育齡婦女信息系統(tǒng)，建立和完善流動育齡婦女管理服務信息系統(tǒng)。積極通過區(qū)域協(xié)作，開展跨地區(qū)的流動人口計劃生育信息交換試點工作。逐步實現(xiàn)流動人口計劃生育信息互聯(lián)互通、適時變動、異地查詢、區(qū)域協(xié)作等多項功能。
（五）通過“雙向考核”，推進全國“一盤棋”。幾年的實踐證明，除了宏觀體制的問題外，在流動人口計劃生育工作中，很多地方存在“只聞口號，不見行動”的問題，特別是流出地和流入地責任不落實是突出的問題。2007年7月，國家人口計生委在深圳召開了全國流動人口計劃生育“一盤棋”工作座談會，隨后下發(fā)了《人口計生委關(guān)于促進形成流動人口計劃生育全國“一盤棋”格局的意見》（以下簡稱《意見》）和《流動人口計劃生育管理服務工作檢查評估指標（試行）》（以下簡稱《指標》），引起了各地的高度重視。近期信息顯示，流入地與流出地的聯(lián)系和信息溝通更加主動，區(qū)域協(xié)作更加深入。
為貫徹落實黨中央、國務院有關(guān)精神，人口和計劃生育部門圍繞統(tǒng)籌解決人口問題這篇大文章，轉(zhuǎn)變觀念、積極探索，流動人口計劃生育工作取得了階段性成果。然而，由于多種因素的制約，流動人口計劃生育工作還有很多困難，是目前人口和計劃生育工作的難點問題，是各地黨委、政府以及人口和計劃生育部門普遍關(guān)注的、反映問題較多、矛盾突出的難點工作，也是計劃生育的薄弱環(huán)節(jié)。
四、流動人口服務和管理面臨的挑戰(zhàn)
人口流動現(xiàn)象具有復雜的社會經(jīng)濟文化背景，是我國戶籍管理制度、勞動就業(yè)制度以及社會保障制度與現(xiàn)代化、市場化和城市化沖突的結(jié)果和表現(xiàn)，自從20世紀80年代中期開始出現(xiàn)"民工潮"至今已近20年。期間，人口流動的規(guī)模由小到大，由個人流動到家庭流動，由短期流動到長期流動，由近距離流動到跨省流動，不斷改變的人口流動形態(tài)帶來不同的人口現(xiàn)象和人口問題，不斷地沖擊著傳統(tǒng)的制度框架，對社會治安、勞動保障、計劃生育、基礎(chǔ)教育等公共管理與服務的職責部門提出了新的挑戰(zhàn)。概括地說，表現(xiàn)在如下幾個方面。
（一）制度層面還存在二元性。長期以來，我國經(jīng)濟制度改革先行，而其他許多制度層面的改革沒能統(tǒng)籌、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)地進行，已經(jīng)逐步成為人口流動的阻力。最主要表現(xiàn)在三個方面。一是戶籍制度至今沒有突破。中國許多制度是與戶籍制度掛鉤的，沒有城市戶口，就失去很多城市居民待遇的“資格”。比如，子女入學問題、享受最低保障問題，等等。二是土地制度，農(nóng)民只有土地經(jīng)營權(quán)，沒有所有權(quán)，不能買賣，農(nóng)忙時，還要經(jīng)營；三是社會保障制度，農(nóng)村居民流動到城市享受不到養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等方面的社會保險制度待遇。而且，跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)的社會保障制度還沒有銜接好。例如，在沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的情況下,社會養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)移的問題還沒有解決。此外，諸如勞動就業(yè)制度、人事制度、教育制度、財政制度、住房制度、生育制度等等，都還存在城鄉(xiāng)二元的特點，是人口流動的障礙。
（二）體制層面還存在分割性。目前，我國流動人口服務和管理主要有“兩條線”：一條線是公安系統(tǒng)牽頭的服務和管理：針對城市中流動人口犯罪比例大幅度上升， 1997年4月，經(jīng)中央批準，中央綜治委成立流動人口治安管理工作領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌指導、協(xié)調(diào)全國流動人口治安管理工作。另一條線是人力資源和社會保障部門牽頭的服務和為管理：2006年3月，針對占流動人口85％的農(nóng)民工面臨的問題，出臺了《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號)。同年，經(jīng)國務院批準，建立了農(nóng)民工工作聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議下設(shè)辦公室，負責聯(lián)席會議的日常工作，由勞動保障部負責。
問題在于，無論是中央綜治委成立流動人口治安管理工作領(lǐng)導小組，還是農(nóng)民工工作聯(lián)席會議制度都是靠一年的幾次會議推動工作，而中央和地方大多數(shù)地區(qū)都沒有權(quán)威的流動人口服務管理領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有專門辦事機構(gòu)，部門職責不明確，工作人員無編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，許多基礎(chǔ)性工作沒辦法做，許多源頭上的問題無力研究解決。由于“上行下效”的影響，各地流動人口服務和管理機構(gòu)不健全，部門分散，人員不集中。近些年，雖然人口和計劃生育工作創(chuàng)造了一些新的服務管理模式，但由于體制的制約，流動人口計劃生育服務和管理仍面臨重重困難。
（三）政策層面還存在沖突性?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》和《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》要求，建立統(tǒng)一管理，優(yōu)質(zhì)服務的新體制，將流動人口服務和管理作為一項重要任務，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃和年度計劃。近年來，盡管地方政府試圖建立“政府主導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，部門配合，齊抓共管”的一盤棋格局，但是由于國家層面沒有權(quán)威的流動人口服務管理領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有專門辦事機構(gòu)，部門職責不明確，因此，部門之間信息不對稱，加之缺乏有效的溝通機制，導致政府各部門服務和管理沒能形成合力，出臺的相關(guān)政策有些重疊，甚至互相“制肘”，而有些政策則是空白，弱化了流動人口服務和管理，同時增加了部門協(xié)調(diào)的難度。
（四）服務和管理缺乏制度性的保障?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》和《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》要求，地方各級人民政府要建立流動人口、農(nóng)民工服務和管理工作的經(jīng)費保障機制，將涉及勞動就業(yè)、計劃生育、子女教育、治安管理等有關(guān)經(jīng)費，納入正常的財政預算支出范圍。但是，因為中央財政預算沒有示范作用，地方?jīng)]能很好執(zhí)行這一規(guī)定，許多地方?jīng)]有合理核定流動人口服務和管理成本，沒有將此項經(jīng)費納入或足額納入正常的財政預算支出范圍，造成服務管理經(jīng)費嚴重不足。在資源配置方面，也還是沿用戶籍人口數(shù)進行核定，而沒有充分考慮人口流動的因素。例如，避孕藥具按照戶籍人口數(shù)進行配置，流出地用不完，而流入地不夠用，因此，無法實現(xiàn)公共服務的均等化。
（五）統(tǒng)計口徑不一致，數(shù)字不準的問題。目前，統(tǒng)計、公安、民政、人力資源和社會保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、人口和計劃生育對流動人口的稱呼不統(tǒng)一：總?cè)丝?、戶籍人口、常住人口、居住人口、實有人口、流動人口、外來人口、暫住人口等等，諸多的概念令人眼花繚亂，莫衷一是。而且，對于流動的時間、空間，統(tǒng)計對象的年齡、性別等多方面的統(tǒng)計口徑不一致，導致各部門的數(shù)據(jù)無法對接和比較。
（六）各部門的公共資源不能充分共享的問題。目前，統(tǒng)計、公安、民政、人力資源和社會保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、人口和計劃生育等許多部門都自己的統(tǒng)計系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡和機構(gòu)隊伍。由于沒有統(tǒng)一規(guī)劃，存在重復建設(shè)、資源浪費的現(xiàn)象；由于沒有信息共享機制，信息無法實現(xiàn)互通互聯(lián)。而且，部門的服務和管理機構(gòu)和網(wǎng)絡也不能共享。上面有千條線，下面只有一根針，各個部門重復的、不協(xié)調(diào)的政策，給基層增加了負擔，降低了效率，也導致服務和管理不到位，使流動人口的需求得不到滿足，權(quán)益得不到維護。
從流出戶籍地開始，直到能在城市安居樂業(yè)，流動人口有一個很長的需求鏈條，涉及方方面面。對其服務和管理既涉及流出地，也涉及流入地；既涉及中央政府，也涉及地方政府。近年來，中央出臺了一系列政策，要求做好人口流動服務和管理，但由于認識的誤區(qū)、制度的沖突、體制的障礙，使得流動人口管理和服務工作仍存在很多問題，迫切需要我們解放思想、實事求是，站在改革開放的全局，建立和完善流動人口服務和管理新體制，使各項政策真正惠及流動人口。
五、做好流動人口服務管理的幾點思考
黨中央、國務院高度重視流動人口服務和管理工作。2002年1月，中共中央國務院《關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》第一次提出了針對農(nóng)民進城務工的“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”十六字方針。應該說，這就是國家對農(nóng)民進城務工的總方針。2003年，《國務院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》（國辦發(fā)［2003］1號）則第一次系統(tǒng)地、全面地對于流動人口，特別是農(nóng)民工管理和服務工作做出了部署。
2006年，《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號，以下簡稱國務院5號文件)又提出做好農(nóng)民工工作的40字基本原則，也就是：公平對待、一視同仁，強化服務、完善管理，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理引導，因地制宜、分類指導，立足當前、著眼長遠。同年，《中共中央國務院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》（中發(fā)[2006]22號，以下簡稱中央《決定》）將做好流動人口管理和服務工作列為新時期我國統(tǒng)籌解決人口問題的五大主要任務之一。黨的十七大明確提出要加強流動人口服務和管理，2008年政府工作報告要求加強流動人口計劃生育服務和管理工作。黨中央、國務院有關(guān)精神為我們做好流動人口服務和管理指明了方向。為了進一步做好流動人口服務和管理，提出如下建議。
（一）立足當前，著眼長遠，堅持科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌發(fā)展，加快相關(guān)制度改革，推進城鄉(xiāng)一體化。黨的十七大報告指出，“科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”。要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”?！?/p>
如何貫徹落實這些基本精神和要求？從根本上，就是要按照統(tǒng)籌城市和農(nóng)村的發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化的原則，加快戶籍、土地、社會保障等方面的制度改革。其中，至關(guān)重要的是戶籍制度改革。戶籍制度表面看是個城鎮(zhèn)和農(nóng)村的戶籍類型問題，但附加在其背后的是各種二元制度的集合。實質(zhì)意義的戶籍制度改革，會帶動其他制度的改革，而如果戶籍制度改革停留在換換戶口本的表面，那么其他制度也不會有實質(zhì)的進展。事實上，目前多數(shù)以戶籍劃分的城鄉(xiāng)差別待遇已經(jīng)名存實亡，只有幾塊堅冰尚未打破，只要統(tǒng)籌兼顧、設(shè)計合理、銜接有序，不會引發(fā)大的波動，相反，會大大促進人口城市化，促進城鄉(xiāng)一體化，促進社會和諧穩(wěn)定。
（二）明確思路，統(tǒng)一各項社會經(jīng)濟政策的導向，共同促進人口城鎮(zhèn)化，引導人口合理分布。2007年，我國居住在城鎮(zhèn)的人口為59379萬人，占44.9％，這就是官方的城鎮(zhèn)化水平。但是，仔細分析，我國城鎮(zhèn)化水平具有一定的泡沫。2006年，在城鎮(zhèn)居住的57706萬人中，有城鎮(zhèn)戶口的只有42071萬人，占32.53％。二者相差15635萬人，11.37個百分點。為什么？因為在城鎮(zhèn)居住但沒有城鎮(zhèn)戶口的絕大多數(shù)是流動人口，正是中國的流動人口支撐著虛高的城鎮(zhèn)化水平。即便是將流動人口都計入城鎮(zhèn)人口，我國的城鎮(zhèn)化水平也低于世界的平均水平：50％。
一直以來，就如何促進人口城鎮(zhèn)化有兩種觀點：大城市優(yōu)先論和小城鎮(zhèn)優(yōu)先論。但無論哪種觀點，都有一個共同的目標，就是要促進人口流動，加快農(nóng)村人口的非農(nóng)化。我國城鎮(zhèn)化水平不高，既有中國的國情，要逐步提高，但也有政策沖突的原因。為什么農(nóng)村人口在城市有"外人"的感受？為什么流動人口想留卻留不下？為什么農(nóng)村人口想在城市，又留戀農(nóng)村的優(yōu)惠政策？為什么會出現(xiàn)民工返鄉(xiāng)的勢頭？為什么土地不夠用，又有大量的棄耕現(xiàn)象？主要是政策導向模糊。因此，必須統(tǒng)一政策導向，讓流動人口能在城鎮(zhèn)留下。
（三）完善體制，建立國家層面的權(quán)威機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項服務和管理政策。建國以來，我國一直實行戶籍人口、流動人口“分立并行”的管理體制，政府服務管理的重點放在戶籍人口身上。隨著形勢發(fā)展變化，這種“分立并行”、地區(qū)和部門之間缺乏協(xié)作配合的管理體制，日益顯現(xiàn)出條塊分割、多頭管理、權(quán)責分散的弊端，難以適應加強流動人口服務管理的要求。
目前流動人口的服務和管理中出現(xiàn)很多矛盾和問題，主要原因就是改革不到位、體制不完善、機制不健全的集中反映。因此，要加快要建立"統(tǒng)一管理，優(yōu)質(zhì)服務"的新體制，應在總結(jié)各地流動人口服務管理體制改革的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首先在國家層面成立強有力的人口服務管理的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，切實加強流動人口服務和管理的總體部署和綜合協(xié)調(diào)，才能真正建立和完善流動人口公共服務和公共管理體系。
（四）規(guī)范概念，統(tǒng)一口徑，完善統(tǒng)計制度。由于各個部門從各自的工作需要出發(fā)，對流動人口概念的界定不一，口徑差異很大。例如，全國人口普查統(tǒng)計口徑：外地戶籍，在現(xiàn)居住地居住半年以上；全國農(nóng)業(yè)普查統(tǒng)計口徑：農(nóng)村戶籍,十六歲以上有勞動能力，本鄉(xiāng)以外,從業(yè)一個月以上；全國暫住人口統(tǒng)計口徑：離開常住戶口所在地、擬在暫住地居住一個月以上年滿十六周歲；全國流動育齡婦女統(tǒng)計的口徑：離開戶籍地，跨縣流動30日以上，從事務工、經(jīng)商等活動的18-49周歲女性人口，包括農(nóng)村戶籍，也包括城鎮(zhèn)戶籍。此外，民政、人力資源和社會保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門針對流動人口的特殊人群也有自己的界定。如此，多種來源的數(shù)據(jù)無法比較，也導致服務和管理的缺位或交叉。因此，建議要從國家層面建立和完善流動人口的統(tǒng)計制度，規(guī)范流動人口的概念，統(tǒng)一界定流動人口的基本特征。
（五）投入保障，改革公共資源配置方式。相對于戶籍人口來說，對于流動人口的服務和管理成本比較高，一方面是對其情況的了解需要投入，另一方面是流入地、流出地都需要投入。目前，國家對流動人口服務管理的投入保障機制尚未建立起來，財政預算沒有規(guī)范的科目，地方政府對流動人口服務和管理的投入具有一定的隨意性，因此，流動人口集中的地方服務和管理經(jīng)費缺口較大。
建議由中央財政對流動人口相對集中、服務壓力大的地方給予適當補助，并督促各地切實落實經(jīng)費，保障管理到位，服務均等。與此同時，要改變公共資源按照戶籍人口進行配置的做法，轉(zhuǎn)而按照實有人口進行規(guī)劃，配置資源。流動人口集中的地方，要加大公共事業(yè)的投入力度，加快公共設(shè)施的發(fā)展，提高人口吸納能力，并按照一視同仁的原則，促進流動人口與本地居民融合，促進社會和諧及社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。
（六）資源共享，促進“一盤棋”格局。隨著流動人口的增加，各級政府都逐步意識到做好流動人口服務和管理的重要性，也都愿意做好這項工作，但由于缺乏協(xié)調(diào)和溝通，部門之間、流入地和流出地之間都從自己關(guān)注的角度開展工作，結(jié)果是資源浪費、效率降低，行政成本不低，但經(jīng)常事與愿違，甚至互相抱怨。為此，必須由權(quán)威部門牽頭，建立政府部門之間的資源共享機制。尤其是在社區(qū)層面，相關(guān)部門為流動人口辦理經(jīng)商、務工、購房、租房、社會保障等手續(xù)時，要實現(xiàn)服務和管理平臺共享，部門之間要密切配合、互通信息。要按照“屬地化管理，市民化服務”的原則，建立健全流入地和流出地責任落實的考核評估制度，促進“一盤棋”格局的形成。減少“應該管的看不見，看得見的管不了”的脫節(jié)現(xiàn)象。
（七）加強研究，澄清模糊認識。流動人口的大規(guī)模出現(xiàn)是近20年以來的現(xiàn)象，對此還很缺乏系統(tǒng)的研究，對許多問題還存在模糊的認識。比如，如何看待近年來流動人口的增長趨勢？《2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》說：“全國人口中，流動人口為14735萬人，其中，跨省流動人口4779萬人。與第五次全國人口普查相比，流動人口增加296萬人，跨省流動人口增加537萬”。如此推斷，流動人口在2000－2005年的5年間只增加了296萬，也就是平均每年只增加了60萬人？
這很容易給人誤導，似乎流動人口增加的勢頭已經(jīng)開始減弱。但是，如果按照公安部門統(tǒng)計的暫住人口數(shù)量，這些年流動人口似乎還在增加。2004年、2005年、2006年、2007年全國公安機關(guān)登記暫住人口分別為7801萬、8673萬、9520萬、10441萬。3年間凈增2640萬，每年平均增加880萬。還比如，到底應該如何看待“民工荒”的問題，土地上還有多少勞動力等等。再比如，到底應該如何認識流動人口中的"70％現(xiàn)象"？也就是說，如何看待性病艾滋病、違法生育、刑事犯罪等負面的行為有70％是發(fā)生在流動人口中？等等。如果中國的流動人口"底數(shù)不清、情況不明"，會使得我們在認識有很多誤區(qū)、對政府決策有很多誤導、對流動人口有很多誤會。如此，怎么能做好流動人口的服務和管理？為此，要加強研究，為科學決策提供可靠的支撐。
面對世界規(guī)模最大的流動人口，政府應該怎么服務和管理？我們并沒有準備好，制度需要改革，體制需要創(chuàng)新，政策需要協(xié)同。我們感到流動人口問題棘手，是因為我們的服務和管理能力需要提高，而不能將責任歸結(jié)為流動人口自身。人口流動確實提高了服務和管理的難度、復雜度。面對困難，政府不可被動應付，不能靠社會自我調(diào)節(jié)，更不可不作為。解鈴還需系鈴人，解決流動人口問題，必須靠政府出面調(diào)控。能不能解決好流動人口問題，是對政府的社會管理和公共服務能力的一次檢驗。謝謝大家。
