2008年10月23日，國(guó)家人口計(jì)生委和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院舉行改革開(kāi)放與人口發(fā)展論壇。
[中央黨校副校長(zhǎng) 石泰峰]尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)，各位來(lái)賓，女士們、先生們。今年是中國(guó)改革開(kāi)放30周年。30年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步、綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)、人民生活水平不斷提高。這30年，也是我國(guó)在人口發(fā)展事業(yè)上取得重大進(jìn)展的30年。30多年前，中國(guó)城鄉(xiāng)開(kāi)始大力推行計(jì)劃生育，1978年“計(jì)劃生育”寫(xiě)入憲法。中國(guó)人口的有效控制和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展已成為舉世共睹的“兩大奇跡”。
圖為中央黨校副校長(zhǎng)石泰峰做《法制建設(shè)與人口發(fā)展》的主題演講。（中國(guó)政府網(wǎng) 陳濤 攝）
實(shí)行計(jì)劃生育使占世界人口20%的13億中國(guó)人的生存狀態(tài)得到了很大改善。30年來(lái)，堅(jiān)持推行計(jì)劃生育基本國(guó)策，有效地緩解了人口對(duì)資源、環(huán)境的壓力，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步；進(jìn)入新的發(fā)展階段，既是依法治國(guó)的重要內(nèi)容，也是中國(guó)特色人口發(fā)展道路的必然要求。
回顧改革開(kāi)放30年人口和計(jì)劃生育工作的發(fā)展歷程，從法制建設(shè)的角度來(lái)看，我國(guó)走的是一條從政策調(diào)控到法律調(diào)控、從地方性法規(guī)到國(guó)家法律的漸進(jìn)之路。為緩解人口過(guò)快增長(zhǎng)的壓力，在改革開(kāi)放初期，我國(guó)提出了計(jì)劃生育政策并開(kāi)始大規(guī)模實(shí)施。雖然在1978年將計(jì)劃生育寫(xiě)入了憲法，但只有原則性的一條?？梢哉f(shuō)，當(dāng)時(shí)我國(guó)人口和計(jì)劃生育工作具有兩個(gè)基本的特點(diǎn)。
第一個(gè)特點(diǎn)是憲法原則指導(dǎo)下的政策調(diào)控行為，或者說(shuō)，是以政策調(diào)控為主的行政管制行為。那時(shí)候還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的具體法律來(lái)調(diào)控計(jì)劃生育，主要是依據(jù)黨和國(guó)家有關(guān)部門(mén)的政策開(kāi)展工作。
第二個(gè)特點(diǎn)就是憲法原則指導(dǎo)下的地方性法規(guī)調(diào)控。人口計(jì)生工作有關(guān)的法規(guī)，不是從中央搞起來(lái)的，而是地方先行一步。1980年，廣東省出臺(tái)第一部地方計(jì)劃生育條例。然后，各省人大陸續(xù)制定地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范這項(xiàng)工作。但是，這些地方性立法，主要是規(guī)定公民要履行計(jì)劃生育義務(wù)，對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的規(guī)定不是太多，對(duì)政府依法行使權(quán)力的要求也比較少，重在強(qiáng)化政府管理層面立法。
隨著我國(guó)逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并提出依法治國(guó)基本方略，特別是提出建設(shè)法治政府的目標(biāo)，這一系列的條件環(huán)境變化決定了人口計(jì)生工作要轉(zhuǎn)型，要納入法治的軌道。2001年12月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《人口與計(jì)劃生育法》?！度丝谂c計(jì)劃生育法》的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著人口計(jì)生工作進(jìn)入到法律調(diào)控的階段。《人口與計(jì)劃生育法》同過(guò)去地方先行制定的計(jì)劃生育法規(guī)相比，更加突出了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，突出了對(duì)政府依法行使權(quán)力的規(guī)范，體現(xiàn)了政府行使權(quán)力的價(jià)值取向的重大轉(zhuǎn)變，真正體現(xiàn)了尊重和保障人權(quán)的理念，體現(xiàn)了權(quán)利、義務(wù)的統(tǒng)一。
經(jīng)過(guò)三十年的探索與實(shí)踐，人口和計(jì)劃生育法制建設(shè)取得了顯著的成績(jī)。在計(jì)劃生育領(lǐng)域，制定了《人口與計(jì)劃生育法》、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》、《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》、《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》等一系列法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。對(duì)建立和完善人口和計(jì)劃生育這一導(dǎo)向政策體系，健全穩(wěn)定低生育水平的社會(huì)管理與公共服務(wù)體系，以及建立流動(dòng)人口計(jì)劃生育統(tǒng)一管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)新體制起到了舉足輕重的作用。
在人口結(jié)構(gòu)領(lǐng)域，通過(guò)《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》等法律法規(guī)建立了特殊弱勢(shì)群體保障體系和社會(huì)服務(wù)體系，通過(guò)《刑法》、《關(guān)于禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定》等法律法規(guī)，加大綜合治理力度，有效遏制出生人口性別比升高勢(shì)頭。
在人口素質(zhì)領(lǐng)域，通過(guò)《教育法》、《義務(wù)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等法律法規(guī)，普及和鞏固了九年義務(wù)教育，發(fā)展了職業(yè)教育，提高了高等教育質(zhì)量。在勞動(dòng)與就業(yè)領(lǐng)域，通過(guò)《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》、《就業(yè)促進(jìn)法》等法律法規(guī)，為促進(jìn)就業(yè)和人口的合理遷移創(chuàng)造了有利的制度環(huán)境。
在公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利領(lǐng)域，通過(guò)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》等法律法規(guī)，構(gòu)建以預(yù)防為主的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。
可以說(shuō)，以憲法為依據(jù)、《人口與計(jì)劃生育法》為主干、有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)條例以及規(guī)章為配套的人口和計(jì)劃生育法制體系已經(jīng)基本構(gòu)建。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各級(jí)政府和人口計(jì)生部門(mén)適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)法治政府的要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，樹(shù)立以人為本的理念，堅(jiān)持依法行政，開(kāi)展便民維權(quán)活動(dòng)，積極探索人口和計(jì)劃生育法制建設(shè)的規(guī)律和有效途徑，為人口和計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
由此可見(jiàn)，我國(guó)人口計(jì)生工作已經(jīng)邁入法治化的軌道，這是我國(guó)人口計(jì)生工作進(jìn)入新階段轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，也是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。人口計(jì)生工作關(guān)系群眾的生育、生產(chǎn)、生活，是重要的民生工程，要堅(jiān)持以人為本，并通過(guò)法律、政策來(lái)保護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好群眾的合法權(quán)益。
回顧30年來(lái)中國(guó)人口和計(jì)劃生育法制建設(shè)的歷程，具有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)和鮮明的中國(guó)特色，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，漸進(jìn)探索，地方先行。1980年廣東省出臺(tái)第一部地方計(jì)劃生育條例，至20世紀(jì)90年代初各省普遍制定地方法規(guī)或規(guī)章。地方先行立法，符合中國(guó)的實(shí)際，減少人口計(jì)劃生育工作中實(shí)施的一些風(fēng)險(xiǎn)成本，并為此后國(guó)家立法提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和可選擇的模式。2001年《人口與計(jì)劃生育法》的頒布實(shí)施，各地又根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》的規(guī)定進(jìn)行了全面修改和完善，促進(jìn)了法制統(tǒng)一。
第二，法律引導(dǎo)，分類(lèi)實(shí)施。由于各地人口發(fā)展?fàn)顩r、計(jì)劃生育工作水平不同，加之計(jì)劃生育地方立法先于國(guó)家立法，且已實(shí)施多年，因此國(guó)家立法只對(duì)涉及全局的重大問(wèn)題作出原則規(guī)定，為地方制定完善人口與計(jì)劃生育法規(guī)提供法律依據(jù)。比如生育政策的設(shè)計(jì)，既體現(xiàn)了國(guó)家的意志和宏觀指導(dǎo)，也照顧了人民群眾的生育意愿，并且根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》的授權(quán)，實(shí)行多元化的生育政策，適應(yīng)了中國(guó)民族眾多、幅員遼闊、地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差異較大的國(guó)情。基層計(jì)劃生育管理與服務(wù)的具體制度與措施，也主要由地方性法規(guī)作出規(guī)定。
第四、國(guó)家指導(dǎo)，群眾參與。中國(guó)特色人口發(fā)展道路一方面堅(jiān)持政府主導(dǎo)，將人口發(fā)展作為政府宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略；另一方面又兼顧國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和群眾眼前利益，扎根基層、服務(wù)群眾，堅(jiān)持國(guó)家指導(dǎo)和群眾參與相結(jié)合的方針。廣泛深入開(kāi)展國(guó)情國(guó)策教育和普法教育，促進(jìn)群眾生育觀念的轉(zhuǎn)變和法制意識(shí)提高；尊重群眾計(jì)劃生育主體地位，推動(dòng)計(jì)劃生育村民自治和協(xié)會(huì)等公民社會(huì)建設(shè)，政府自覺(jué)接受社會(huì)各方面的監(jiān)督。
第五、立足國(guó)情，改革創(chuàng)新。我國(guó)的計(jì)劃生育法制建設(shè)既立足國(guó)情，總結(jié)了人口和計(jì)劃生育事業(yè)改革、發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，又積極借鑒國(guó)際社會(huì)的有益經(jīng)驗(yàn)。強(qiáng)調(diào)綜合治理，推動(dòng)各部門(mén)、團(tuán)體、組織共同參與，計(jì)劃生育工作與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、依靠科技進(jìn)步、發(fā)展教育事業(yè)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、提高婦女地位等項(xiàng)工作有機(jī)結(jié)合。特別重視利用利益導(dǎo)向機(jī)制，統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題。
二、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞“大人口觀”加強(qiáng)法制建設(shè)，推動(dòng)人口發(fā)展。
我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到促進(jìn)人的全面發(fā)展的新階段，在這個(gè)新的歷史階段，我國(guó)人口發(fā)展也呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜局面：低生育水平面臨反彈的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，今后十幾年，我國(guó)人口慣性增長(zhǎng)勢(shì)頭依然強(qiáng)勁，每年凈增人口800萬(wàn)左右；人口素質(zhì)總體水平不高，難以適應(yīng)激烈的綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的要求；勞動(dòng)年齡人口數(shù)量龐大，就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻；人口老齡化日益加重，社會(huì)保障面臨空前壓力；出生人口性別比居高不下，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患；流動(dòng)遷移人口持續(xù)增加，對(duì)公共資源配置構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)；貧困人口結(jié)構(gòu)趨于多元，促進(jìn)社會(huì)均衡發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。
人口問(wèn)題不僅自身具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、綜合性的特點(diǎn)，而且人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和特點(diǎn)密切相關(guān)。面對(duì)這個(gè)復(fù)雜局面，要適應(yīng)人口發(fā)展的需要、適應(yīng)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的需要，必須進(jìn)一步完善人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)，這不但是為人口發(fā)展提供制度上的保障，更是責(zé)任政府和依法治國(guó)的必然要求。
依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，既是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，又貫穿于當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。要切實(shí)把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)入到以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道，就必須使政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)方面納入制度化、法律化的軌道來(lái)調(diào)控，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要通過(guò)落實(shí)依法治國(guó)基本方略，使以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，從理論形態(tài)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為制度和法律要求，成為人們行動(dòng)的準(zhǔn)則。依法治國(guó)體現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)發(fā)展模式的新特點(diǎn)。
全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)人的全面發(fā)展的要求。只有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而沒(méi)有社會(huì)的進(jìn)步，就不是全面的發(fā)展。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展，必須提高國(guó)家和社會(huì)的法治化水平，這是發(fā)展的題中應(yīng)有之義。沒(méi)有法治的發(fā)展，沒(méi)有社會(huì)的法治化，很難實(shí)現(xiàn)真正意義的發(fā)展。如果說(shuō)在改革開(kāi)放初期，人口發(fā)展還可以主要通過(guò)政策調(diào)控和行政管制的方式來(lái)進(jìn)行，還可以與法治保持某種不平衡狀態(tài)的話，進(jìn)入新世紀(jì)新階段，人口發(fā)展已經(jīng)越來(lái)越要求法治發(fā)展與之相適應(yīng)。
促進(jìn)人的全面發(fā)展，要求把社會(huì)的民主化、法治化擺在更加重要和迫切的位置。沒(méi)有社會(huì)的法治化，人的全面發(fā)展是不可能實(shí)現(xiàn)的。依法治國(guó)基本方略將貫穿于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展的各個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展都需要法律來(lái)維護(hù)、保證和促進(jìn)。
（一）在人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)中全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，必須堅(jiān)持以人為本。全面推進(jìn)依法治國(guó)，完善人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，是社會(huì)主義法治的基本理念和根本要求。堅(jiān)持以人為本，就是要在法制建設(shè)過(guò)程中把人民群眾的利益放在至高無(wú)上的地位，關(guān)心人、尊重人、理解人，事事處處為人民的利益和需要著想，重視人的價(jià)值和尊嚴(yán)，不斷滿足人的多方面需求，促進(jìn)人的全面發(fā)展。這也是我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國(guó)的最高理念。
人類(lèi)政治文明從人治走向法治，并不僅僅表現(xiàn)為法律數(shù)量上的增加和法律功能的擴(kuò)展，不僅僅體現(xiàn)在對(duì)法律權(quán)威的崇尚，最根本的變化首先是法律價(jià)值的轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新，是法律對(duì)人的主體性，對(duì)人權(quán)的尊重和保障，是法治為滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展提供制度基礎(chǔ)和法律保障。
我們的政府是人民政府，政府的一切工作都是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益，全心全意為人民服務(wù)是我們的根本宗旨。在人口發(fā)展領(lǐng)域推進(jìn)法制建設(shè)工作，保障人的全面發(fā)展，其根本目的也是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好最廣大人民的根本利益。因此，必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府在人口發(fā)展領(lǐng)域法制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，在工作中充分體現(xiàn)人民利益至上的基本精神，一切權(quán)力的行使都要服從人民利益，將人民的利益放在首位。
堅(jiān)持以人為本，完善“大人口”的法律體系，要實(shí)現(xiàn)立法思路的轉(zhuǎn)變：從關(guān)注調(diào)控人口數(shù)量，轉(zhuǎn)向更加關(guān)注統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題，包括人口的數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布和安全等問(wèn)題；從關(guān)注出生人口，轉(zhuǎn)向同時(shí)關(guān)注全人口；從關(guān)注人的生育周期，轉(zhuǎn)向同時(shí)關(guān)注人的生命周期全過(guò)程；從單純強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，轉(zhuǎn)向更加注重人權(quán)保障、個(gè)人發(fā)展和人文關(guān)懷；調(diào)控方式上，從關(guān)注管理和控制，轉(zhuǎn)向注重引導(dǎo)和選擇，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，利益導(dǎo)向，引導(dǎo)個(gè)體行為“自由而負(fù)責(zé)任地”朝著有利于民族也有利于個(gè)人的方向選擇。
（二）在人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)中全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，必須做到統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。我國(guó)的人口發(fā)展是中國(guó)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，必須從我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局和全局來(lái)思考和把握人口發(fā)展的進(jìn)程。因此，我們?cè)谌丝诎l(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)工作中，必須做到統(tǒng)籌兼顧，妥善處理各方面的矛盾，協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。
這毫無(wú)疑問(wèn)是科學(xué)發(fā)展觀的題中應(yīng)有之義，包含在科學(xué)發(fā)展觀提出的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展之中。我們要從全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的高度，來(lái)看待和推進(jìn)人口發(fā)展領(lǐng)域中的法制建設(shè)工作，致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。
人口發(fā)展進(jìn)程，是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展總體布局的重要內(nèi)容。因此人口發(fā)展的法制建設(shè)不能脫離中國(guó)的實(shí)際，必須適應(yīng)并促進(jìn)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。人口作為一個(gè)系統(tǒng)，各要素相互聯(lián)系、相互作用，有自身的運(yùn)行規(guī)律；同時(shí)，人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也是互動(dòng)、影響關(guān)系，一方面沒(méi)有人，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展就無(wú)創(chuàng)造力；另一方面，人口發(fā)展依賴于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供條件。我國(guó)的人口發(fā)展不能脫離社會(huì)主義初級(jí)階段和社會(huì)轉(zhuǎn)型期這一基本的國(guó)情。
因此，在人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)，無(wú)論是立法還是執(zhí)法、司法，都要立足社會(huì)主義初級(jí)階段這一基本國(guó)情。對(duì)目前人口發(fā)展現(xiàn)狀有科學(xué)判斷，對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)及相關(guān)因素有合理的評(píng)估，對(duì)人口和社會(huì)發(fā)展規(guī)律有準(zhǔn)確把握；對(duì)于現(xiàn)有人口問(wèn)題，哪些是需要法律手段解決的，哪些是能夠通過(guò)法律加以規(guī)范解決的，要從實(shí)際出發(fā)來(lái)考慮。
比如，按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，實(shí)現(xiàn)人口的有序流動(dòng)與合理分布。特別要考慮到中國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，“人口多、底子薄，城鄉(xiāng)發(fā)展和地區(qū)發(fā)展很不平衡，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的狀況并沒(méi)有根本改變”。這是我們制定政策、法律和制度的前提條件。人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)不能脫離我國(guó)人口發(fā)展的實(shí)際狀況，不能脫離經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的水平。不能搞超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的浪漫主義。人口發(fā)展的相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)既是積極的，又須是漸進(jìn)的、平穩(wěn)的、可持續(xù)的道路，要考慮制度實(shí)施的成本，操之過(guò)急或矯枉過(guò)正的做法都是違反規(guī)律的，不僅影響人口發(fā)展的平穩(wěn)，甚至也會(huì)影響政府的公信力和法律的權(quán)威。
在人口領(lǐng)域的法制建設(shè)中，要認(rèn)真協(xié)調(diào)有關(guān)人口的法律法規(guī)與政策之間、與有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)以及政策之間的關(guān)系，不能顧此失彼。如，按人頭分配的征地補(bǔ)償?shù)日?，即使繳清超生孩子的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)還大有盈余，使百姓認(rèn)為還是“多生孩子多受益，少生孩子吃大虧”。因此，相關(guān)制度設(shè)計(jì)應(yīng)協(xié)調(diào)兼容，兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)“共贏”。在人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)中，還要認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的國(guó)情決定各地發(fā)展的不平衡性將是長(zhǎng)期存在，地方立法的積極性要予以保護(hù)，要給具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)的地方留有充分發(fā)展空間；同時(shí)，對(duì)于某些問(wèn)題，可以未雨綢繆，最大限度地規(guī)避已經(jīng)預(yù)見(jiàn)的負(fù)面影響發(fā)生。
（三）在人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)中全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，必須完善適應(yīng)“大人口觀”的法律系統(tǒng)。
法治是一個(gè)整體，其中的每一個(gè)部分、環(huán)節(jié)都有一個(gè)科學(xué)發(fā)展的問(wèn)題。要加強(qiáng)有關(guān)人口的法律法規(guī)的協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善有關(guān)人口發(fā)展的法律法規(guī)?！按笕丝凇钡姆ㄖ企w系既要遵循人口發(fā)展規(guī)律，又要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口發(fā)展的新要求，加強(qiáng)有關(guān)立法，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，科學(xué)決策。對(duì)目前分散在各人口發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的立法進(jìn)行梳理，制定科學(xué)可行的立法規(guī)劃、目標(biāo)和項(xiàng)目，分輕重緩急實(shí)施。要實(shí)現(xiàn)立法與執(zhí)法、司法的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)已不符合實(shí)際的規(guī)定要進(jìn)行修改、廢除。
要把人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)與行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為人口發(fā)展提供良好的運(yùn)行機(jī)制。人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)，一方面要求完善人口發(fā)展的法律法規(guī)體系，繼續(xù)貫徹依法治國(guó)基本方略，加強(qiáng)教育、就業(yè)、社會(huì)保障、衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的立法，為實(shí)現(xiàn)人口發(fā)展目標(biāo)提供可靠的法律保障。同時(shí)要加強(qiáng)法制宣傳，加大人口發(fā)展領(lǐng)域的執(zhí)法力度，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，尊重和保護(hù)人權(quán)，使各項(xiàng)工作步入法制化管理的軌道。
另一方面，必須加快行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能。政府在人口發(fā)展中的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能受到行政管理體制的改革和政府職能的影響。沒(méi)有科學(xué)、合法、合理的行政管理體制，難于很好地促進(jìn)人口發(fā)展；沒(méi)有政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，政府管理了許多不該管、管不了也管不好的事情，也難于促進(jìn)人口發(fā)展。
這就要求把人口發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使它們能夠齊頭并進(jìn)，互相促進(jìn)，共同發(fā)展。在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，利用市場(chǎng)機(jī)制，打破行政性壟斷，充分發(fā)揮社區(qū)、企業(yè)和非政府組織的作用，逐步建立政府監(jiān)管、社會(huì)主辦的管理體制。積極探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量興辦社會(huì)事業(yè)，為人的全面發(fā)展創(chuàng)造更多的物質(zhì)條件和精神條件。
前聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)加利1994年在開(kāi)羅人發(fā)大會(huì)上指出：“從社會(huì)角度看，我們永遠(yuǎn)不要忘了我們所用的‘人口’一詞，并非指毫無(wú)區(qū)別的眾生，人口中的每一個(gè)成員，歸屬于一種文化，一個(gè)社會(huì)，一個(gè)傳統(tǒng)，人口是由多種關(guān)系構(gòu)成，每一個(gè)社區(qū)都應(yīng)當(dāng)受到我們的尊重，家庭又是其核心，人口是由民族和個(gè)人組成的，因此，我們永遠(yuǎn)不要忘記人民的基本權(quán)利，忽略政策與人權(quán)相一致。我們現(xiàn)在所謂的人口，只是人類(lèi)漫長(zhǎng)歲月上的一個(gè)瞬間，我們永遠(yuǎn)不要忽略這一點(diǎn)，必須考慮如何實(shí)現(xiàn)尊重所有人的自由，又能確保后人的協(xié)調(diào)發(fā)展與共同的社會(huì)進(jìn)步的人口政策。請(qǐng)注意，我們斗爭(zhēng)的應(yīng)該是貧困，而不是窮人。人口不僅僅是個(gè)數(shù)字問(wèn)題，發(fā)展也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)范疇?！?/p>
加利的這段話提示我們，作為法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府，我們?nèi)魏喂ぷ鞯某霭l(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)該放在維護(hù)好、發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好人民群眾的根本利益上，包括每個(gè)公民個(gè)人的合法利益。影響人口狀況的最終因素是一個(gè)國(guó)家的文化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程，法制建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)也不僅僅是立法或制度建設(shè)，從政府來(lái)說(shuō)，還要求提高依法行政水平，從社會(huì)來(lái)說(shuō)，還要提高全體公民的法律意識(shí)，形成崇尚法律的氛圍。在促進(jìn)中國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題，構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中，要進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，為人口發(fā)展提供有力的保障。我的匯報(bào)完了，謝謝大家。
