2008年10月23日，國(guó)家人口計(jì)生委和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院舉行改革開(kāi)放與人口發(fā)展論壇。
[中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng) 遲福林]謝謝大家，首先感謝這次改革發(fā)展與人口發(fā)展論壇。我國(guó)30年改革開(kāi)放的歷史成就，既主要體現(xiàn)為長(zhǎng)期快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也反映在人類(lèi)發(fā)展指數(shù)的快速提升上。我國(guó)人類(lèi)發(fā)展指數(shù)從1975年略高于低人類(lèi)發(fā)展水平的0.53，上升到2006年開(kāi)始接近高人類(lèi)發(fā)展水平的0.781。這使我國(guó)人類(lèi)發(fā)展指數(shù)在國(guó)際的排名，從1991年的101位上升到2007年的81位。30年的巨大變化，也帶來(lái)包括資源環(huán)境、不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距、貧富差距和社會(huì)轉(zhuǎn)型以及公共需求變化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)以及國(guó)際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊，實(shí)現(xiàn)我國(guó)人類(lèi)發(fā)展水平的進(jìn)一步提升，有賴(lài)于在加大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策調(diào)整力度的同時(shí)，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制的改革。
圖為中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林做《新階段人的全面發(fā)展與改革目標(biāo)選擇》的主題演講。（中國(guó)政府網(wǎng) 陳濤 攝）
一、我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段的歷史提升與人的全面發(fā)展
當(dāng)前，我國(guó)解決人類(lèi)發(fā)展面臨的形勢(shì)和任務(wù)與改革開(kāi)放初期相比已有很大的不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然處于較低的水平，需要繼續(xù)把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為長(zhǎng)期的根本任務(wù)。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變革。這種變革帶來(lái)了巨大的發(fā)展活力，也蘊(yùn)含著深刻的社會(huì)矛盾。新階段的矛盾、壓力和挑戰(zhàn)，開(kāi)始逐步聚焦于人的全面發(fā)展上。人的全面發(fā)展，已經(jīng)成為新階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的基本目標(biāo)，并且對(duì)下一步的改革產(chǎn)生深刻影響。
1、我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)的新階段
從總體上說(shuō)，我國(guó)長(zhǎng)期的社會(huì)主義初級(jí)階段，可以大概劃分為生存型和發(fā)展型這兩個(gè)既有聯(lián)系、又有所不同的階段。一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的社會(huì)需求結(jié)構(gòu)，以及滿(mǎn)足這些社會(huì)需求的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)等方面的變化，可以作為判斷社會(huì)發(fā)展不同階段的基礎(chǔ)。據(jù)此可以判斷，我國(guó)已經(jīng)由生存型社會(huì)開(kāi)始進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)的新階段。
（1）生存型社會(huì)與發(fā)展型社會(huì)的結(jié)構(gòu)特征。生存型社會(huì)是社會(huì)發(fā)展的初級(jí)階段。在這一階段，發(fā)展的主要目標(biāo)之一是解決溫飽問(wèn)題。發(fā)展型社會(huì)是發(fā)展水平相對(duì)較高的階段。在這一階段，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還有待提高，但社會(huì)溫飽問(wèn)題總體得到解決，發(fā)展的目標(biāo)開(kāi)始逐步聚焦于人的全面發(fā)展。從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了新的要求。廣大社會(huì)成員要求加快經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治體制的全面創(chuàng)新，使之與發(fā)展型社會(huì)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。
（2）進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)的基礎(chǔ)性標(biāo)志。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率等五個(gè)方面，可以作為判斷從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡的參考性指標(biāo)。按照這些指標(biāo)，我國(guó)在本世紀(jì)初開(kāi)始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡。這個(gè)判斷，與我國(guó)在本世紀(jì)初“實(shí)現(xiàn)了由解決溫飽到總體上達(dá)到小康的歷史性跨越”的判斷相一致。
2.當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)階段性特征
我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)歷史性提升，社會(huì)矛盾也隨之發(fā)生明顯的階段性變化。正如十七大報(bào)告指出的，“進(jìn)入新世紀(jì)新階段，我國(guó)發(fā)展呈現(xiàn)一系列階段性特征?！睆幕緡?guó)情出發(fā)，在注重廣大社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間這個(gè)主要矛盾的同時(shí)，更需要強(qiáng)調(diào)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，按照十七大報(bào)告的要求，“堅(jiān)持把它作為推進(jìn)改革、謀劃發(fā)展的根本依據(jù)。”
（1）經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)與資源環(huán)境的矛盾越來(lái)越突出。首先，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大。2007年，我國(guó)GDP總量占到全球的6%，但能源消耗占全球的15%，鋼鐵消耗占30%，水泥消耗占54%。我國(guó)已經(jīng)成為全球第一大煤炭生產(chǎn)國(guó)，成為除了二氧化碳以外污染物排放的第一大國(guó)，成為第二大石油消費(fèi)國(guó)。其次，資源環(huán)境的約束全面增強(qiáng)。從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的約束看，資源環(huán)境開(kāi)始成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，開(kāi)始成為影響人的生存和發(fā)展的突出矛盾。以最近五年（2003～2007年）的情況看，我國(guó)在資源環(huán)境的消費(fèi)變動(dòng)對(duì)全球的影響較大。例如，我國(guó)鐵礦石消費(fèi)對(duì)全球的消費(fèi)貢獻(xiàn)率是85%，銅的貢獻(xiàn)率是55%，原鋁的貢獻(xiàn)率是51.6%，原油的貢獻(xiàn)率是33.5%。
（2）全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)與基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾凸顯并且越來(lái)越突出。進(jìn)入到2000年以后，個(gè)人年均用于公共需求方面的支出大概等于90年代中期以前3～5年的支出。就是說(shuō)，進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)的新階段，全社會(huì)公共需求呈現(xiàn)全面快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，公共需求的范圍也在逐步擴(kuò)大。我們過(guò)去講基本公共需求主要是四項(xiàng)，即義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障和公共就業(yè)。現(xiàn)在看來(lái)，中低收入者的住房問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題、公共安全問(wèn)題等，已逐步成為廣大社會(huì)成員的基本公共需求。
（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步同公共治理建設(shè)滯后的矛盾越來(lái)越突出。隨著社會(huì)發(fā)展階段的變化，社會(huì)參與程度在不斷提高，但是與此相聯(lián)系的制度建設(shè)，例如社會(huì)組織的發(fā)育程度、政務(wù)信息的公開(kāi)程度、利益協(xié)商對(duì)話(huà)渠道的建設(shè)等，同公民社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)。此外，政府自身建設(shè)也存在某些突出問(wèn)題。比如行政效率低下、行政成本過(guò)高等問(wèn)題。需要指出的是，由于改革不到位，某些體制性機(jī)制性腐敗問(wèn)題仍然存在，并且在某些方面還比較突出。
3.人的全面發(fā)展成為新階段改革的基本目標(biāo)
從生存型社會(huì)進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)，改革發(fā)展的目標(biāo)有所不同。30年前，廣大社會(huì)成員追求的首要目標(biāo)是溫飽。今天，他們對(duì)政府提供的生活環(huán)境和基本公共服務(wù)的期望極大地提高。從總體情況看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“一俊遮百丑”的階段已經(jīng)難以為繼。適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的階段性變化，改革目標(biāo)需要作出新的選擇。
（1）改革要更加關(guān)注人的發(fā)展。從新階段的實(shí)際情況看，人的全面發(fā)展對(duì)改革發(fā)展提出的基本需求是：
更加關(guān)注人的自身發(fā)展。人的發(fā)展需要有良好的文化素質(zhì)和健康的身體，需要有穩(wěn)定的社會(huì)保障體系，需要比較充分的就業(yè)，等等。就是說(shuō)，以人的自身發(fā)展為主的人的發(fā)展權(quán)問(wèn)題，已經(jīng)成為新階段改革發(fā)展的基本性問(wèn)題。
更加關(guān)注人的公平發(fā)展。由于傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)尚未全面打破，改革中利益關(guān)系調(diào)整的影響以及收入差距的不合理擴(kuò)大，使得某些不公平發(fā)展的問(wèn)題不僅存在，而且在一些方面還比較突出。例如，城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及與此相聯(lián)系的城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制。進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)的新階段，改革既要消除城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，著力推進(jìn)新階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，解決現(xiàn)實(shí)城鄉(xiāng)居民發(fā)展的不公平問(wèn)題。
更加關(guān)注人的全面發(fā)展。人的全面發(fā)展，不僅涉及人對(duì)自身發(fā)展的基本要求，而且還涉及到人參與經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、政治等領(lǐng)域活動(dòng)的基本要求。適應(yīng)人的全面發(fā)展的總體趨勢(shì)，不可避免地需要推進(jìn)全面改革。
（2）改革要推動(dòng)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。過(guò)去30年，改革的主要目標(biāo)是要增加經(jīng)濟(jì)總量。當(dāng)前，以擴(kuò)大GDP總量為目標(biāo)的發(fā)展模式已難以適應(yīng)社會(huì)階段變化的需求。為此，需要通過(guò)深化改革，把重點(diǎn)從擴(kuò)大投資轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造社會(huì)需求上來(lái)，并由此加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，走出一條可持續(xù)發(fā)展的新路。
（3）改革要促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。進(jìn)入新的發(fā)展階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性全面增強(qiáng)。改革應(yīng)當(dāng)在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促進(jìn)公民社會(huì)有序發(fā)展中發(fā)揮重要作用，并由此推動(dòng)社會(huì)的全面進(jìn)步。
從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡，是30年改革發(fā)展的必然結(jié)果，也是新階段改革發(fā)展的重要背景。這個(gè)過(guò)渡既帶有“轉(zhuǎn)軌中發(fā)展”的特點(diǎn)，也帶有“發(fā)展中轉(zhuǎn)軌”的色彩。新階段我國(guó)改革發(fā)展的許多問(wèn)題，需要結(jié)合這個(gè)宏觀層面的結(jié)構(gòu)性變遷來(lái)思考和分析。
二、按照以人為本的要求推進(jìn)新階段的全面改革
新世紀(jì)新階段，我國(guó)人類(lèi)發(fā)展的基本需求發(fā)生了深刻變化。這不僅要求通過(guò)改革創(chuàng)新盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，應(yīng)對(duì)資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn)；而且要求通過(guò)改革創(chuàng)新加快建立惠及13億人的基本公共服務(wù)體制，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以應(yīng)對(duì)全社會(huì)基本公共需求全面快速增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)。
1．以基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，成為新階段改革的重大任務(wù)之一。十七屆三中全會(huì)明確提出著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的目標(biāo)。其中一項(xiàng)重要任務(wù)是，到2020年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)。無(wú)論是從廣大農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，還是從擴(kuò)大內(nèi)需、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求來(lái)看，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程，已成為新階段改革的重大任務(wù)。
我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。近年來(lái)，各級(jí)政府加大了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的投入力度。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未根本改變，農(nóng)村基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)相比，還存在著較大的差距。以教育為例，今年我國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育全免費(fèi)，義務(wù)教育的普及率在城鎮(zhèn)和農(nóng)村都已很高，但城鄉(xiāng)義務(wù)教育的辦學(xué)質(zhì)量差距仍然很大，城鄉(xiāng)間的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、教師水平三個(gè)方面有明顯距離。再以城鄉(xiāng)衛(wèi)生投入差距為例。從1990到2006年期間，雖然城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費(fèi)用都有較大增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費(fèi)用之間的差距卻在擴(kuò)大。2006年，我國(guó)人均衛(wèi)生總費(fèi)用城市為農(nóng)村的2.59倍。這些差距既有城鄉(xiāng)發(fā)展水平的原因，也有城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)制度的約束。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化首先需要打破城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制，以逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展水平和基本公共服務(wù)水平的過(guò)大差距。
2．?dāng)U大內(nèi)需已成為新階段改革的現(xiàn)實(shí)壓力。拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求尤其是消費(fèi)需求，既是我們當(dāng)前應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要選擇，也是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重大任務(wù)。新階段擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，同10年前相比有很大的不同。例如，擴(kuò)大內(nèi)需要同發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、公共需求變化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程相適應(yīng)。為此，當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需，既需要在加快市場(chǎng)化方面有實(shí)質(zhì)性突破，更需要在人的全面發(fā)展方面加大投入，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
加大對(duì)人的全面發(fā)展的投資，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有特殊意義。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。但這些年來(lái)，我國(guó)投資與消費(fèi)比例失衡的趨勢(shì)明顯，形成了投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，加大了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)?？陀^分析，我國(guó)消費(fèi)率過(guò)低的重要原因之一在于基本公共服務(wù)供給不到位，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)預(yù)期不穩(wěn)、邊際消費(fèi)傾向下降。由于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的價(jià)格上漲速度超過(guò)了人均收入的增長(zhǎng)速度，城鄉(xiāng)居民收入中的很大一部分用于預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄，減少了即期消費(fèi)。據(jù)測(cè)算，2005年我國(guó)城鄉(xiāng)居民用于教育和醫(yī)療的額外支出對(duì)其他商品和服務(wù)消費(fèi)產(chǎn)生的擠出效應(yīng)達(dá)到5810.7億元。初步估計(jì)，如果政府在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入到位，消費(fèi)率大概可以提高4-5個(gè)百分點(diǎn)。
基本公共服務(wù)投資乘數(shù)效應(yīng)顯著。有研究表明，農(nóng)村教育財(cái)政投入對(duì)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)高于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。每增加1元農(nóng)村教育投資，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元，而每增加1元農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加6.75元。
我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需有相當(dāng)大的潛力。這既涉及到資源能源等方面的投入，也涉及到基本公共服務(wù)均等化方面的投入，還涉及到環(huán)境保護(hù)方面的投入。這幾個(gè)方面的投入，有相當(dāng)大的增長(zhǎng)空間。以環(huán)保投入為例，發(fā)達(dá)國(guó)家（如日本等）對(duì)環(huán)境投資占GDP的比重約為1.5%～2%；而目前我國(guó)對(duì)環(huán)境的投資僅占GDP的0.46%；如果把這個(gè)比重提高到1.8%的比例，以2007年的經(jīng)濟(jì)總量計(jì)算，僅在環(huán)保方面的投資就需要4450億元左右。
企業(yè)的投資需求、公眾的消費(fèi)需求始終與體制問(wèn)題緊密相關(guān)?？偨Y(jié)過(guò)去10多年擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)驗(yàn)，新階段的擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)把主要的注意力放在深化改革上，注重解決制約內(nèi)需的體制性障礙。例如，要增加資源環(huán)境方面的投資，需要推進(jìn)資源價(jià)格改革和環(huán)境成本內(nèi)部化的制度創(chuàng)新。如果能源價(jià)格仍被行政壓低，新能源開(kāi)發(fā)就缺乏應(yīng)有的動(dòng)力。公共服務(wù)領(lǐng)域的投資和消費(fèi)是同公共服務(wù)體制建設(shè)相聯(lián)系的。如果中央地方各級(jí)政府在基本公共服務(wù)中的責(zé)任分工不理順，公共服務(wù)就缺乏財(cái)力保障。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，農(nóng)村大市場(chǎng)的潛力只能通過(guò)農(nóng)村改革激活。這是因?yàn)?，提高農(nóng)民收入的實(shí)質(zhì)是賦予農(nóng)民更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力。如果農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)得不到有效保障，仍然保持原來(lái)城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制，農(nóng)民增收問(wèn)題很難解決。
3.推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加快建立完善公共財(cái)政體制。當(dāng)前，無(wú)論是擴(kuò)大內(nèi)需，還是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程都對(duì)現(xiàn)行的財(cái)稅體制改革提出迫切要求。一方面，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各級(jí)政府的財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)；一方面，各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理支出的縮減還有一定空間。為此，要按照公共財(cái)政的要求，盡快調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使更多的財(cái)力用于基本公共服務(wù)。
以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，進(jìn)一步深化省以下財(cái)政管理體制改革。要以增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力為重點(diǎn)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，重點(diǎn)包括：第一，探索推進(jìn)省直接管縣的財(cái)政管理體制。第二，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整縣與鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系。第三，通過(guò)完善激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化省級(jí)政府調(diào)節(jié)地方財(cái)力分配的責(zé)任，增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財(cái)力分布格局，逐步強(qiáng)化基層政府供給基本公共服務(wù)的體制保障能力。
完善和規(guī)范中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。第一，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。第二，加強(qiáng)中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理。逐步減少中央各部委提供公共服務(wù)的支出責(zé)任，強(qiáng)化政策規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督職能，對(duì)中央部委必須保留的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)使其規(guī)范化。第三，建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，著力提高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果。實(shí)施積極的財(cái)政政策，應(yīng)考慮與公共財(cái)政、投資體制改革同步推進(jìn)。一方面，增量財(cái)政支出主要應(yīng)主要放在基本公共服務(wù)上；一方面，要改善政府投資效率，并允許民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。
三、加快推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型
進(jìn)入新階段，無(wú)論是改革的目標(biāo)選擇，還是改革的短期、中期、長(zhǎng)期安排，都直接取決于政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程和實(shí)際效果。第一，市場(chǎng)化改革依賴(lài)于政府轉(zhuǎn)型。只有通過(guò)政府轉(zhuǎn)型才能使市場(chǎng)在更大程度上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。第二，社會(huì)管理體制改革依賴(lài)于政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于有效發(fā)揮政府的作用，確立政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用。第三，政治體制改革在一定程度上要以政府轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)和突破口。把政府轉(zhuǎn)型的問(wèn)題解決好，公共治理結(jié)構(gòu)建立起來(lái)，就能實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)政治體制改革。
1.強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職責(zé)。面對(duì)改革發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)，要把強(qiáng)化以政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能為重點(diǎn)的行政管理體制改革作為新階段改革攻堅(jiān)的重點(diǎn)，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。
公共政策的制定和實(shí)施要充分體現(xiàn)公平正義。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益分化和利益博弈有一定的客觀性，也是社會(huì)運(yùn)行的常態(tài)。但是，公共政策的制定和實(shí)施必須超越局部利益，把公共利益作為首要價(jià)值。這就要求政府把維護(hù)社會(huì)公平正義作為公共政策制定和實(shí)施的基本原則，強(qiáng)化政府為農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難群體提供基本而有保障的公共服務(wù)的責(zé)任。公共政策的制定要防止利益部門(mén)化傾向。為防止以部門(mén)利益影響公共利益，保障政府公共政策的公平與公正，不僅要完善公共政策的制定程序，而且更要注重制度層面的建設(shè)，對(duì)公共政策的執(zhí)行結(jié)果實(shí)行嚴(yán)格的行政問(wèn)責(zé)。制定全國(guó)性的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃。雖然在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，但考慮到城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距仍在拉大的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)盡快著手在全國(guó)范圍內(nèi)制定基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施策略，統(tǒng)籌安排、分步推進(jìn)。
2.進(jìn)一步理順中央地方關(guān)系。由于自然稟賦和基礎(chǔ)條件不同，發(fā)展的起點(diǎn)不同，中西部地區(qū)要在短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量上趕上東南沿海地區(qū)，并不現(xiàn)實(shí)。從實(shí)際情況看，東西部差距主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的差距，人類(lèi)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的低水平循環(huán)，成為制約中西部區(qū)域發(fā)展的直接因素。這表明，縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的過(guò)大差距，需要合理劃分中央與地方政府在義務(wù)教育中的分工；合理劃分中央與地方政府在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的分工；合理劃分中央與地方政府在基本社會(huì)保障中的分工；合理劃分中央與地方政府在公共就業(yè)服務(wù)中的分工，這對(duì)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有重大作用。
3.建立有效的績(jī)效評(píng)估體系。目前，政府綜合績(jī)效評(píng)估尚處于探索和試點(diǎn)階段，責(zé)任化體制和政府績(jī)效評(píng)估體系還不健全。在新階段，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化需要加快建立政府績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)。
建立以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。建設(shè)公共服務(wù)體制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需糾正“重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，輕公共服務(wù)”的傾向。在政府績(jī)效考核體系中，強(qiáng)化對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的考評(píng)。在評(píng)估主體方面，要建立基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引入多元化的評(píng)估機(jī)制。堅(jiān)持透明性、公開(kāi)性的原則，以公民為中心，以滿(mǎn)意為尺度，積極引入外部評(píng)估機(jī)制，建立多元化的績(jī)效評(píng)估體系?！?/p>
建立基本公共服務(wù)嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制。近幾年，我國(guó)強(qiáng)化了行政問(wèn)責(zé)，并在一些領(lǐng)域和地方開(kāi)始制度化。下一步要將基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，結(jié)合人事制度改革，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系，在此基礎(chǔ)上建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部考核制度。 當(dāng)前的政府轉(zhuǎn)型與政府利益密切相關(guān)。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府是一個(gè)公共利益的代表者。從現(xiàn)實(shí)情況看，由于現(xiàn)行財(cái)稅體制、干部體制、中央與地方關(guān)系的體制安排，使政府自身利益逐步形成。問(wèn)題在于，如果政府的利益問(wèn)題得不到有效的制約和解決，要解決特殊利益集團(tuán)的問(wèn)題就比較困難。政府轉(zhuǎn)型的深刻意義在于，通過(guò)綜合性的改革，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來(lái)，重返公共利益代表者的地位。這是政府轉(zhuǎn)型最具實(shí)質(zhì)性和挑戰(zhàn)性的重大課題，也是決定改革成敗的關(guān)鍵性問(wèn)題。
這里，我想提出人口計(jì)生網(wǎng)絡(luò)在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中的作用問(wèn)題。經(jīng)過(guò)各級(jí)人口計(jì)生部門(mén)多年的努力，已經(jīng)形成了一個(gè)深入農(nóng)村、聯(lián)系家家戶(hù)戶(hù)、服務(wù)于每一個(gè)家庭的農(nóng)村人口計(jì)生網(wǎng)絡(luò)。我院在多次的農(nóng)村調(diào)研中了解到，依托農(nóng)村人口計(jì)生網(wǎng)絡(luò)，充分利用并整合現(xiàn)有公共資源，可以大大節(jié)省構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的成本，達(dá)到“時(shí)間短、投入少、見(jiàn)效快”的目的。以人口計(jì)生網(wǎng)絡(luò)為重要平臺(tái)，加快構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和迫切性。為此，我院于2006年曾提出“以人口計(jì)生網(wǎng)絡(luò)為重要平臺(tái)，加快構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系”的11條建議。我們相信，新階段農(nóng)村人口計(jì)生網(wǎng)絡(luò)在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面能夠發(fā)揮更大的作用。
