不失時機推進農(nóng)村綜合改革 為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障
溫家寶
農(nóng)村綜合改革的重要性和艱巨性
解決好“三農(nóng)”問題，是社會主義制度成熟的一個重要標志。我國是一個農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的國家，農(nóng)民是我們黨和政府深厚的群眾基礎(chǔ)，農(nóng)村發(fā)展是實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵任務，重視并解決好“三農(nóng)”問題，在建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)中具有特殊的重要性。改革開放以來，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，我們黨從中國國情出發(fā)，初步探索出了一條解決“三農(nóng)”問題的成功路子。但要從理論和實踐上真正解決“三農(nóng)”問題，還有很長的路要走，需要不斷探索。
從今年起，我們在全國農(nóng)村徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，中國歷史上存在了兩千多年的這個古老稅種已經(jīng)終結(jié)，這件事具有重大而深遠的意義。農(nóng)業(yè)稅的取消，給億萬農(nóng)民帶來了看得見的物質(zhì)利益，極大地調(diào)動了農(nóng)民積極性，又一次解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，必將帶動農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑某些環(huán)節(jié)的調(diào)整，推動農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)村社會的和諧進步。農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著我國農(nóng)村改革進入了一個新的階段，這就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革階段。
（一）農(nóng)村綜合改革是涉及上層建筑的重大變革
我國的改革是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村改革取得了舉世公認的巨大成就。農(nóng)村改革近30年來，我們邁出了三大步。
第一步，實行以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制改革。主要是實行以土地家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；開展土地二輪承包、承包期延長30年不變和頒布施行土地承包法，使農(nóng)民獲得了長期而有保障的土地承包和依法流轉(zhuǎn)權(quán)；推進農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，廢除統(tǒng)派購制度，放開包括糧食在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場和價格，使農(nóng)民獲得了產(chǎn)品處置權(quán)；發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，清理取消對農(nóng)民外出務工的歧視性規(guī)定和不合理限制，使農(nóng)民獲得了自由擇業(yè)權(quán)；建立村民自治制度，實行村務公開，使農(nóng)民獲得了村級公共事務的民主決策權(quán)。這一步改革，主要是按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向，再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，使農(nóng)戶成為獨立的市場主體。這步改革之所以取得巨大成功，關(guān)鍵是保障了農(nóng)民的民主權(quán)利，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，對于農(nóng)村改革發(fā)展和穩(wěn)定至關(guān)重要，必須堅定不移。
第二步，實行以農(nóng)村稅費改革為核心的國民收入分配關(guān)系改革。主要是減免直至最終取消農(nóng)業(yè)稅，使農(nóng)民負擔大為減輕；與此同時，實行對種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼以及退耕還林補貼，使農(nóng)民得到了國家財政的直接支持。這兩項重大措施，貫徹了國家對農(nóng)民“多予”、“少取”的方針，體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方向。這步改革不僅減輕了農(nóng)民負擔，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，而且改善了農(nóng)村基層干部同農(nóng)民群眾的關(guān)系。農(nóng)村稅費改革取得了重大成果，但鞏固改革成果的任務仍然十分繁重。
第三步，實行以促進農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革。在農(nóng)村改革中，上層建筑方面的改革相對滯后，與經(jīng)濟基礎(chǔ)不相適應的矛盾日益突出。主要是兩個問題：一是基層行政管理體制不適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求。取消人民公社、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變一直沒有到位。表現(xiàn)在政企不分、政社不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把主要精力放在興辦企業(yè)、招商引資上，社會管理和公共服務薄弱。在市場經(jīng)濟條件下，按照公共行政的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該履行哪些職責，如何有效地發(fā)揮作用，已經(jīng)成為一個重大課題。二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不適應保障公共服務的要求。由于長期實行城鄉(xiāng)分割的二元體制，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展差距擴大。農(nóng)村稅費改革之后，公共財政如何有效覆蓋農(nóng)村，是一個迫切需要研究解決的問題。推進這步改革，完善農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治體制和社會管理體制，將使農(nóng)村上層建筑更加適應生產(chǎn)力發(fā)展的需要。但改革剛剛開始，路子還很長。
這三步改革之間有著內(nèi)在的聯(lián)系。第一步建立農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和市場機制，保障農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；第二步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，調(diào)整國民收入分配關(guān)系；第三步推進綜合改革，解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)不相適應的某些深層次問題。三步改革貫穿一條紅線，就是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，維護農(nóng)民的民主權(quán)利，解放和發(fā)展生產(chǎn)力。
（二）農(nóng)村綜合改革是鞏固農(nóng)村稅費改革成果的必然要求
農(nóng)村稅費改革6年來，我們主要做了兩件事。一件是從2000年開始的正稅清費，按照減輕、規(guī)范、穩(wěn)定的原則，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和各種專門面向農(nóng)民的集資攤派及行政事業(yè)性收費。一件是從2004年開始的減免征農(nóng)業(yè)稅，到今年在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。這兩件事每年為農(nóng)民減輕負擔1200多億元。經(jīng)過6年的努力，進一步理順了農(nóng)村分配關(guān)系，扭轉(zhuǎn)了長期以來農(nóng)民負擔過重的局面，邁出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新步伐。
取消農(nóng)業(yè)稅減輕了農(nóng)民負擔，但造成農(nóng)民負擔重的一些深層次問題還沒有根本解決。一個問題是，多數(shù)地方縣鄉(xiāng)財力緊張，農(nóng)村基層政府和村級組織運轉(zhuǎn)困難，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展缺乏資金。面對這種情況，中央、?。▍^(qū)、市）及一部分地（市）級財政增加了對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付，今年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已經(jīng)達到1030億元。同時，中央財政從去年開始就對部分財政困難縣鄉(xiāng)和產(chǎn)糧大縣安排補助資金，今年增加到了210億元。這兩項資金合計，已與稅費改革減少的農(nóng)民負擔總額大體相當。但是，不少地方仍在反映基層財政十分困難。一是因為經(jīng)濟社會在發(fā)展，政府從事社會管理的職能要加強、提供公共服務的范圍要擴大，財政支出需求會隨著各項事業(yè)的發(fā)展而相應增加；二是因為基層政府職能轉(zhuǎn)變滯后，仍然管了、辦了一些不該管、不該辦的事，花了不少不該花的錢。另一個問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變。目前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和事業(yè)站所少則幾十人、多則上百人甚至幾百人，增加的支出主要用在養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)上。如果這兩個問題不能根本解決，農(nóng)民負擔就有可能反彈，稅費改革的成果就難以鞏固。
目前農(nóng)村一些地方亂收費有所抬頭并有新的表現(xiàn)。農(nóng)村亂收費的主體開始由基層政府轉(zhuǎn)向職能部門，收費的名目開始由行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)向經(jīng)營服務性收費，收費的對象開始由農(nóng)民轉(zhuǎn)向中小學生。在農(nóng)民建房、外出務工、計劃生育以及殯葬等方面亂收費仍然比較嚴重，生產(chǎn)性收費名目多、標準高、不規(guī)范，一些村級組織也向農(nóng)民亂收費、亂集資。這些情況表明，農(nóng)業(yè)稅雖然取消了，但農(nóng)民負擔反彈的壓力依然很大。農(nóng)村稅費改革要跳出“黃宗羲定律”，擺脫“加重—減輕—再加重”的惡性循環(huán)，必須不失時機地推進農(nóng)村綜合改革，從根本上消除農(nóng)民負擔反彈的隱患。
（三）推進農(nóng)村綜合改革是一項長期而艱巨的任務
農(nóng)村綜合改革不僅涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革。農(nóng)村綜合改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)精簡、富余人員出路等問題；需要調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場經(jīng)濟和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強，需要做深入細致的工作。我國農(nóng)村情況千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，面臨的矛盾和問題很多，改革必須從實際出發(fā)，分類指導，逐步推進。
全面把握農(nóng)村綜合改革的目標和主要任務
“十一五”時期，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵時期，也是加快推進農(nóng)村改革的重要時期。農(nóng)村綜合改革的目標是，按照鞏固農(nóng)村稅費改革成果和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、政府保障的農(nóng)村義務教育體制，促進農(nóng)民減負增收和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，全面推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
農(nóng)村綜合改革要在試點基礎(chǔ)上全面推進。有條件的地方要在全省范圍內(nèi)開展試點，暫不具備條件的省份要進一步擴大市、縣試點范圍，力爭五年或更長一點的時間基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制這三項改革任務。把這三項改革作為農(nóng)村綜合改革的主要任務，基于三點考慮：一是抓好這三項改革有利于從根本上鞏固農(nóng)村稅費改革成果；二是這三項改革都涉及農(nóng)村經(jīng)濟體制和上層建筑的一些關(guān)鍵問題；三是改革的內(nèi)容相對集中一些，有利于重點突破，帶動農(nóng)村的各項改革。
（一）以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革
近年來，各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革進行了積極探索。在改革試點地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變有所進展，人員編制膨脹的趨勢得到有效遏制，行政效率不斷提高，工作作風進一步轉(zhuǎn)變，為農(nóng)服務得到加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政權(quán)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)層級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革在農(nóng)村綜合改革中處于關(guān)鍵地位。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的總體要求是，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能?，F(xiàn)在，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能的認識和實踐都還沒有跟上形勢的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著職能越位、錯位和缺位的情況。各地在試點中普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定不清，事減不下來。考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能問題，要從農(nóng)村工作的現(xiàn)實狀況出發(fā)，從農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，從社會主義市場經(jīng)濟條件下建立公共行政體制的要求出發(fā)。重點強化三個方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護農(nóng)民的市場主體地位和權(quán)益，加強對農(nóng)村市場的監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系。二是為農(nóng)民提供更多的公共服務，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護等社會事業(yè)發(fā)展。三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件，加強社會管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開展農(nóng)村扶貧和社會救助，化解農(nóng)村社會矛盾，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。推動農(nóng)村民主政治建設(shè)和村民自治，提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經(jīng)濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。
要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為契機，創(chuàng)新農(nóng)村工作機制。最關(guān)鍵的是兩條。一是堅持依法行政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對廣大農(nóng)民群眾，經(jīng)常處理的是與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的具體事務。要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為，辦事情要于法有據(jù)，工作程序、工作手段要合法合規(guī)，依法維護農(nóng)村秩序和保護農(nóng)民利益。二是搞好為農(nóng)服務。要為農(nóng)民提供高質(zhì)量、高效率、低成本的服務，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，把服務作為聯(lián)系群眾的一條重要紐帶。這兩個方面長期堅持下去，就能提高農(nóng)村工作水平，密切黨和政府同農(nóng)民群眾的關(guān)系。
合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，精簡富余人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，必須積極穩(wěn)妥地推進。中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增是必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費養(yǎng)人，稅費改革就會前功盡棄。要根據(jù)職能定編定崗定員，按照公開公正公平的原則競爭上崗。在人員精簡過程中，要關(guān)心愛護鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，妥善安置分流人員，充分發(fā)揮他們的特長和積極性，不能簡單推向社會。上級部門要大力支持基層改革，不得以機構(gòu)“上下對口”，或用項目安排、資金分配、年終考核等手段，干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置和人員配備，為基層改革創(chuàng)造好的環(huán)境。
省、市、縣黨委和政府要切實加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作的領(lǐng)導，根據(jù)本地實際情況，制定規(guī)劃，掌握政策，精心組織，穩(wěn)步推進。尤其是縣級黨委、政府要加強具體指導，多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決實際問題。努力做到既要如期實現(xiàn)改革目標，又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)和基層干部隊伍思想穩(wěn)定。
（二）以落實教育經(jīng)費保障機制為重點，推進農(nóng)村義務教育改革
教育是為了明天的事業(yè)。農(nóng)村的未來和農(nóng)村孩子的希望都在于教育。教育公平是最基本的公平。發(fā)展教育是政府義不容辭的職責。
義務教育是農(nóng)村最大的公共事業(yè)。由于歷史原因，農(nóng)村義務教育發(fā)展水平遠遠落后于城市，全面普及九年制義務教育，關(guān)鍵在農(nóng)村。要貫徹把義務教育工作的重點放在農(nóng)村的方針，通過改革農(nóng)村義務教育體制，保障辦學經(jīng)費，提高教育質(zhì)量，促進教育公平，加快農(nóng)村義務教育發(fā)展，實現(xiàn)讓每一個農(nóng)村孩子都有學上、都能上得起學的目標。當前，推進農(nóng)村義務教育改革要從兩個方面展開：
一是全面推進農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革。農(nóng)村稅費改革以來，中央對農(nóng)村義務教育體制進行了調(diào)整，逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍。這項改革既明顯減輕了農(nóng)民的負擔，又有效保證了學校的正常運轉(zhuǎn)，為農(nóng)村義務教育注入了新的活力，從制度上保障了農(nóng)村孩子都享有接受義務教育的機會。今年西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段中小學全部免除學雜費，其中家庭貧困學生繼續(xù)享受免費教科書和寄宿生活費補助的政策，共有近4900萬農(nóng)村中小學生受益。據(jù)測算，平均每個小學生減負140元，初中生減負180元。明年中部和東部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段中小學也將全部免除學雜費，這樣全國近1.5億農(nóng)村中小學生都將受益。免除義務教育學雜費具有劃時代的意義，標志著我們在農(nóng)村真正實行了義務教育。為此，必須建立和完善政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經(jīng)費穩(wěn)定增長的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。各級財政都要增加對農(nóng)村義務教育的投入，不斷提高農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障水平。保障農(nóng)村義務教育經(jīng)費要約法三章：不準減少本級政府對農(nóng)村義務教育應承擔的經(jīng)費投入；不準挪用學校公用經(jīng)費發(fā)放教師津貼；不準再亂收費加重學生的經(jīng)濟負擔。教師工資必須列入財政預算，切實予以保證。
二是加快教育部門自身改革。現(xiàn)在全社會對子女教育都非常重視，對學校期望很高。我們在增加教育投入的同時，更要重視提高辦學水平和教育質(zhì)量。第一，深化教育人事制度改革，切實加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)。教師素質(zhì)和教學水平事關(guān)農(nóng)村義務教育改革的成敗。要嚴格教師準入制度，創(chuàng)新教師補充機制，建立教育教學質(zhì)量監(jiān)測考評制度，促進農(nóng)村教師提高素質(zhì)。第二，合理配置城鄉(xiāng)教育資源，逐步縮小城鄉(xiāng)之間義務教育發(fā)展差距。各級政府都要調(diào)整教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，向農(nóng)村傾斜。開展城鄉(xiāng)學校對口支援，鼓勵城市教師到農(nóng)村任教，建設(shè)農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育體系，讓農(nóng)村孩子也能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源。第三，合理調(diào)整農(nóng)村中小學布局，提高農(nóng)村義務教育辦學質(zhì)量。要從當?shù)貙嶋H出發(fā)，按照方便學生上學、不增加學生經(jīng)濟負擔、保證教學質(zhì)量的原則，調(diào)整學校布局，改善辦學條件，加強教學管理，提高教育資源利用效率。
（三）以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革
縣鄉(xiāng)財政管理體制改革要著眼于解決兩個問題：一是解決財政分配的公平性和有效性問題，也就是在城鄉(xiāng)之間逐步實現(xiàn)公平分配財政支出，用好納稅人的錢，辦好老百姓的事。二是解決縣鄉(xiāng)財政困難、保證基層運轉(zhuǎn)，防止基層通過亂收費彌補財政不足。按照這樣的要求，縣鄉(xiāng)新的財政管理體制框架要體現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配，以事權(quán)定財權(quán)，以責任定財權(quán)，對加強的職能要增加財力支持，對弱化的職能要減少支出；要體現(xiàn)財力支出向公共服務傾斜，向基層傾斜，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責和提供公共服務的能力。
要不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府征用土地收益用于農(nóng)村的比例要有明顯增加，保持農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活環(huán)境改善等方面的投入不斷增長。同時，進一步加大支農(nóng)資金整合力度，提高資金使用效益。
要進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。增加一般性轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項補助。中央和地方財政給基層的稅費改革轉(zhuǎn)移支付和公務員工資改革、發(fā)展農(nóng)村教育等補助一定要落實到位，不能把支出缺口留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。中央財政將逐步增加對困難縣鄉(xiāng)的補助，省、市兩級財政對基層的轉(zhuǎn)移支付力度也要進一步加大，逐步增加基層財力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn)。
要繼續(xù)進行“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式改革試點。同時，要研究進一步理順省以下財政分配關(guān)系，完善省以下財政體制，努力改善縣鄉(xiāng)財政困難狀況。
鄉(xiāng)村債務是擺在基層政府面前的一個現(xiàn)實問題。鄉(xiāng)村債務是長期歷史形成的，原因也是多方面的，要摸清底數(shù)，明確責任，分類處理，逐步化解。當前關(guān)鍵是鎖定舊債，防止出現(xiàn)新的債務。要從農(nóng)民群眾和鄉(xiāng)村干部最關(guān)心、矛盾最集中的債務著手，逐項突破，優(yōu)先化解農(nóng)村義務教育負債。各級政府都要積極探索化解鄉(xiāng)村債務的辦法。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制三項改革，直接關(guān)系到鞏固稅費改革成果和改革農(nóng)村上層建筑，必須集中力量、重點推進。農(nóng)村其他方面的改革，也要統(tǒng)籌考慮。金融服務和土地征用兩項改革直接關(guān)系農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定。現(xiàn)在農(nóng)民和基層干部普遍反映農(nóng)村貸款難。要以改善農(nóng)村金融服務為目標，推進農(nóng)村金融改革，構(gòu)建商業(yè)金融、合作金融和政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融服務體系。繼續(xù)發(fā)揮政策金融和合作金融的重要作用，同時通過政策引導、法規(guī)約束等方式，促進商業(yè)銀行增加對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的信貸支持。要加快土地征用制度改革。推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，必然要占用一部分土地。但征用土地要遵循以下原則：要落實最嚴格的土地管理制度，集約用地，少占耕地；要保護農(nóng)民利益，給農(nóng)民合理補償，讓農(nóng)民分享發(fā)展成果；要加強土地出讓收入管理，納入地方預算；要堅持市場化運作，公開透明，防止腐敗。
搞好農(nóng)村綜合改革，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障
中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是從全面建設(shè)小康社會的全局出發(fā)作出的重大決策，是解決“三農(nóng)”問題的重大部署。今年以來，各地區(qū)和各有關(guān)部門認真貫徹中央的決策和部署，增加了農(nóng)業(yè)投入，加強了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快了農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展?？偟目矗罗r(nóng)村建設(shè)開局良好，但有些地方也出現(xiàn)了一些值得注意的苗頭性問題。比如，有的地方把新農(nóng)村建設(shè)簡單等同于村莊建設(shè)，沒有把主要精力放在發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民增收上；有的地方急于求成，提出過高過急的要求，甚至搞新的達標升級；也有的地方存在畏難觀望情緒和“等靠要”思想；還有少數(shù)地方違背農(nóng)民意愿調(diào)整承包地、宅基地，引起農(nóng)民的不滿。對于這些問題，必須給予高度重視。要把思想和行動統(tǒng)一到中央的精神和要求上來，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
農(nóng)村是現(xiàn)代化建設(shè)的難點和重點。我們說中國不發(fā)達，農(nóng)村尤其不發(fā)達。社會主義新農(nóng)村建設(shè)最根本的是要解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。農(nóng)村綜合改革的目的就是調(diào)整不適應生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的某些環(huán)節(jié)，為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財力支持和動力源泉，增強農(nóng)村發(fā)展的活力。從這個意義上說，農(nóng)村綜合改革既是新農(nóng)村建設(shè)的強大動力，又是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務。當前，要把深化農(nóng)村綜合改革與推進新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來，重點把握好以下五個方面：
（一）堅持不懈地落實好中央支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策措施。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須以經(jīng)濟建設(shè)為中心，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，持續(xù)增加農(nóng)民收入。近兩年農(nóng)村形勢比較好，主要標志是：糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、群眾高興。農(nóng)村形勢好的關(guān)鍵是政策對頭。黨的十六大以來，中央連續(xù)制定了三個指導農(nóng)村工作的一號文件，圍繞“多予少取放活”，出臺了一系列更直接、更有力、更有效的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策措施，讓農(nóng)民得到了實惠，調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性。推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，首要的還是繼續(xù)認真落實并不斷完善黨在農(nóng)村的各項方針政策。各級政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策力度不能減弱，抓政策落實的工作不能放松。
（二）堅持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，是黨在農(nóng)村政策的基石，也是新農(nóng)村建設(shè)的基石。一些地方之所以發(fā)生侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、直接干預農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營、人為推動土地集中的問題，一個重要原因是政府職能轉(zhuǎn)變滯后，習慣于代替農(nóng)民做主。要通過深化農(nóng)村綜合改革，保障農(nóng)民土地承包權(quán)。各級干部特別是領(lǐng)導干部必須認識到，動搖了農(nóng)村土地承包關(guān)系，就會動搖農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，就會動搖農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也就動搖了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。當前要注意防止在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進規(guī)模經(jīng)營、村莊整治撤并中，隨意收回農(nóng)民土地或變更土地承包關(guān)系，引起農(nóng)村不穩(wěn)定。當然，有條件的地方可以進行土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，但必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，還要注意保護耕地，盡量節(jié)約用地。當前，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一個重要方面，是深化集體林權(quán)制度改革。這項改革有利于調(diào)動農(nóng)民造林育林護林的積極性，利用和保護好林地資源，要在試點的基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥地推進。
（三）增加投入，切實解決農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活中的實際問題。在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的新階段，建設(shè)社會主義新農(nóng)村必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。要通過深化農(nóng)村綜合改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善公共服務方面，對城市和農(nóng)村進行統(tǒng)籌安排，切實增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入?，F(xiàn)在農(nóng)村需要辦的事情很多，投入的需要和可能之間存在很大差距。這就要突出重點，從農(nóng)民最關(guān)心、最迫切的事情做起，加快發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)，重點抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決上學難、看病難、行路難、飲水難等突出問題。今年我們在農(nóng)村義務教育、農(nóng)村合作醫(yī)療、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村飲水、沼氣等方面較大幅度地增加了投入，今后我們還要繼續(xù)加大這些方面的投入力度。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，還必須調(diào)動社會各方面的積極性，形成多元化的投入機制。
（四）充分發(fā)揮廣大農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主動性和創(chuàng)造性。我國農(nóng)民具有偉大的創(chuàng)造精神，農(nóng)村改革的很多新事物都是農(nóng)民創(chuàng)造的。尊重農(nóng)民的意愿和首創(chuàng)精神，這是改革開放以來農(nóng)村工作的基本原則，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本原則。農(nóng)民是建設(shè)新農(nóng)村、管理新農(nóng)村的主體，新農(nóng)村建設(shè)應當從農(nóng)民的需要出發(fā)，更多地聽取農(nóng)民的意見，防止強迫命令。
實行村民自治，擴大基層民主，是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務，也是發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容。沒有村民自治，就不可能建成社會主義新農(nóng)村。沒有基層民主，就不可能有社會主義民主政治。要完善村民自治制度，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，真正讓農(nóng)民當家作主。要引導農(nóng)民依法運用民主機制，正確行使自己的民主權(quán)利，提高自我管理水平。要完善“一事一議”制度，引導農(nóng)民把該辦的事議好，把議定的事辦好。要廣泛推行村務公開、基層政務公開。農(nóng)村基層的各項事務辦得怎么樣要由農(nóng)民群眾來監(jiān)督，新農(nóng)村建設(shè)搞得好不好要由農(nóng)民群眾來評判。
（五）推進新農(nóng)村建設(shè)必須堅持從實際出發(fā)，因地制宜，量力而行。新農(nóng)村建設(shè)的各項工作要求都要符合當?shù)貙嶋H，不能強求一律，不能盲目攀比。在農(nóng)村搞建設(shè)要與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應，不能超越財力和農(nóng)民的承受能力?，F(xiàn)在鄉(xiāng)村負債問題突出，已成為影響農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的一大隱患，決不能再盲目舉債搞建設(shè)，形成新一輪鄉(xiāng)村負債。新農(nóng)村建設(shè)是一項長期任務，要牢固樹立長期艱苦奮斗的思想，鍥而不舍，一步一個腳印地向前推進，逐步改變農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和整體面貌。
深化農(nóng)村綜合改革意義重大，任務艱巨。讓我們在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導下，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真落實科學發(fā)展觀，創(chuàng)新求實，開拓進取，做好農(nóng)村綜合改革的各項工作，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面推進現(xiàn)代化而努力奮斗。
注：本文是溫家寶總理2006年9月1日在全國農(nóng)村綜合改革工作會議上的講話，發(fā)表時有刪節(jié)。
