全面落實科學發(fā)展觀 做好新時期就業(yè)和社會保障工作
黃菊
近幾年，黨中央、國務院堅持用科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局，在加快經(jīng)濟發(fā)展、深化企業(yè)改革、促進結構調(diào)整的同時，下大力氣抓好勞動和社會保障工作，取得了很大的成績。就業(yè)局勢基本穩(wěn)定，社會保障“安全網(wǎng)”逐步加強，為經(jīng)濟持續(xù)較快增長、社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了十分重要的作用。2005年，國務院先后下發(fā)了《關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》、《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》和《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，進一步完善了就業(yè)和社會保障的有關政策，為做好今后一個時期的就業(yè)和社會保障工作打下了堅實的基礎。
一、做好新時期就業(yè)和社會保障工作意義重大
這幾年就業(yè)和社會保障工作的主要成績，可以概括為五個方面：一是實現(xiàn)了“兩個確?！?，保障了廣大離退休人員和2800多萬國有企業(yè)下崗職工的基本生活，穩(wěn)住了人心。目前，國有企業(yè)下崗職工絕大部分已經(jīng)走出再就業(yè)服務中心實現(xiàn)了再就業(yè)。企業(yè)離退休人員待遇水平穩(wěn)步提高。二是促進就業(yè)再就業(yè)的政策體系初步形成，勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的機制不斷完善，職業(yè)教育工作進一步加強?！笆濉逼陂g，全國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)增加4200萬人，連續(xù)三年超額完成中央確定的就業(yè)再就業(yè)工作的目標任務。三是社會保障體系更加完善，保障能力顯著增強。養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險覆蓋范圍不斷擴大。2005年，5項保險基金總收入接近7000億元，比2000年翻了一番還多，支撐能力顯著提高；同時，作為中央政府的戰(zhàn)略儲備，還積累了1900多億元的全國社會保障基金。四是不斷總結經(jīng)驗，深化改革，加強制度建設。在東北三省開展了完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點，個人賬戶從“空賬運行”轉入“實賬積累”；國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度實現(xiàn)向失業(yè)保險制度“并軌”。此外，還制定了協(xié)調(diào)勞動關系、完善社會保險體系和維護勞動者權益的一系列法律法規(guī)。五是形成了領導重視、部門協(xié)調(diào)、政策到位、落實有力的工作機制。
中央提出，“十一五”時期要繼續(xù)以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟和社會發(fā)展的各項工作?？茖W發(fā)展觀的本質(zhì)內(nèi)涵，就是要以人為本，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。做好勞動保障工作，解決好人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的就業(yè)再就業(yè)、社會保障、勞動權益維護等問題，是以人為本的直接體現(xiàn)，也是構建社會和諧的堅實基礎。我們一定要認識到勞動保障工作在新時期經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的重要地位和作用，增強做好工作的責任感和緊迫感，開拓進取，在“十一五”期間把勞動保障工作提高到一個新水平。
我們要看到，隨著改革發(fā)展的不斷深入，人民群眾對勞動保障工作會提出越來越高的要求；同時，一些深層次的矛盾也會逐漸凸顯出來，工作難度會越來越大。就業(yè)方面，今后三到五年，是我國勞動年齡人口增長的高峰期，下崗失業(yè)人員再就業(yè)的攻堅期，農(nóng)村富余勞動力轉移的加速期，就業(yè)再就業(yè)壓力非常集中。勞動力總體素質(zhì)相對偏低的問題更加突出，技能人才短缺，遠不能適應新型工業(yè)化和提高自主創(chuàng)新能力的要求。社會保障方面，面臨著老齡化、城市化和就業(yè)方式多樣化的壓力。人口老齡化速度加快，養(yǎng)老保險資金長期平衡壓力巨大，若不實施有效改革，恐怕難以為繼。社會保障覆蓋范圍比較窄，不少困難群眾缺乏基本的社會保障。在工業(yè)化、城市化的過程中，農(nóng)民工、失地農(nóng)民的社會保障問題日漸突出。國有、集體企業(yè)職工逐年減少，民營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟從業(yè)人員以及靈活就業(yè)人員大量增加，社會保障制度必須適應新的就業(yè)結構。在勞動關系和收入分配方面，勞動合同制度基礎薄弱，協(xié)調(diào)機制還不健全，收入分配關系尚未完全理順，一些法律法規(guī)未得到較好落實，執(zhí)法力量薄弱，侵害勞動者合法權益的情況在一些地方和企業(yè)仍然大量存在，有些還比較嚴重。
解決這些問題，出路在改革，關鍵在發(fā)展。在新的歷史時期，要以擴大就業(yè)、完善社會保障體系、理順分配關系為著力點，集中力量解決好歷史遺留問題和當前存在的突出問題，并積極探索長效機制，實現(xiàn)勞動保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。國務院在深入分析經(jīng)濟形勢、總結多年經(jīng)驗、廣泛聽取意見的基礎上，兼顧當前與長遠，連續(xù)發(fā)布了關于就業(yè)再就業(yè)、養(yǎng)老保險制度改革、職業(yè)教育3個重要文件，充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對勞動保障工作的高度重視。各級黨委和政府要站在全局、發(fā)展的角度，深刻領會國務院重大決策的意義，準確把握這些決策中深化改革、完善政策、創(chuàng)新機制、協(xié)調(diào)推進的內(nèi)涵，認真抓好落實。
二、繼續(xù)實施積極就業(yè)政策，堅持不懈地做好就業(yè)再就業(yè)工作
2002年9月，黨中央、國務院下發(fā)了《關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，奠定了我國新時期積極就業(yè)政策的基礎。三年來，促進就業(yè)再就業(yè)的政策體系在實踐中不斷豐富發(fā)展，運行機制不斷成熟，日漸深入人心，為促進就業(yè)再就業(yè)和保持就業(yè)局勢的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用?！蛾P于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》是對原有政策的繼承和發(fā)展，把主要政策再延續(xù)三年，集中力量解決體制轉軌遺留的下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題，同時為建立市場經(jīng)濟條件下促進就業(yè)的長效機制打下基礎。做好新時期就業(yè)和再就業(yè)工作，要抓好“四個結合”：
一是發(fā)展經(jīng)濟與擴大就業(yè)緊密結合。經(jīng)濟發(fā)展是帶動就業(yè)的“火車頭”。必須堅持在發(fā)展中解決就業(yè)問題，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與擴大就業(yè)的良性互動。近年來，我國國民經(jīng)濟保持平穩(wěn)快速發(fā)展，增長勢頭良好，為進一步做好就業(yè)再就業(yè)工作奠定了基礎。在繼續(xù)保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長的同時，要特別注意實行更加有利于擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、所有制結構和企業(yè)結構，增強對就業(yè)的拉動能力。在發(fā)展資本、技術密集型產(chǎn)業(yè)的同時，也要繼續(xù)扶持一批勞動密集型產(chǎn)業(yè)，解決基本的民生問題。從近幾年的情況看，民營經(jīng)濟已經(jīng)成為吸納就業(yè)的重要力量，應采取有針對性的措施，促進和引導民營經(jīng)濟的發(fā)展，鼓勵他們多創(chuàng)造就業(yè)崗位。第三產(chǎn)業(yè)尤其是生產(chǎn)性服務業(yè)有很大發(fā)展空間，吸納就業(yè)能力強，應當大力發(fā)展。各種形式的靈活就業(yè)所占比重越來越大，勞動關系、社會保障要適應這一發(fā)展趨勢，做好相應的引導、配套工作，使其健康發(fā)展。
二是解決歷史遺留問題與建立長效就業(yè)機制緊密結合。今后幾年，就業(yè)工作還處在新舊體制的轉軌時期，重點還是“再就業(yè)”。國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題尚未完全解決；企業(yè)重組改制、關閉破產(chǎn)中職工安置的任務仍很繁重；部分困難地區(qū)、困難企業(yè)、困難群體的就業(yè)問題尤為突出；已經(jīng)實現(xiàn)再就業(yè)的人員，也有相當一部分就業(yè)還不穩(wěn)定。對于這些經(jīng)濟體制轉軌帶來的歷史遺留問題，政府要切實負起責任，投入必要資源，繼續(xù)采取直接、有效的扶持政策和援助措施，幫助他們盡快實現(xiàn)比較穩(wěn)定的再就業(yè)。爭取再用兩三年的時間，基本解決就業(yè)方面的歷史遺留問題，為建立市場化就業(yè)機制奠定基礎。同時，進一步探索市場經(jīng)濟條件下政府促進就業(yè)的政策措施，為就業(yè)機制的轉換預做準備。
從長遠發(fā)展看，市場要發(fā)揮勞動力資源配置的基礎性作用。對新成長勞動力和農(nóng)村富余勞動力，要按照市場經(jīng)濟條件下競爭就業(yè)的要求，引導他們提高素質(zhì)，自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。政府的責任，主要是加強教育和培訓，完善市場機制，改善就業(yè)和創(chuàng)業(yè)環(huán)境。尤其是東部沿海地區(qū)，要集中力量建立健全市場化就業(yè)機制，以市場就業(yè)為導向，以提高勞動者素質(zhì)為重點，逐步形成城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。要探索市場經(jīng)濟條件下調(diào)控失業(yè)的辦法，在有條件的省市搞好適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點，更好地發(fā)揮失業(yè)保險促進再就業(yè)的功能。
三是促進就業(yè)與職業(yè)教育緊密結合。當前，我國技術工人中技師、高級技師只占4％，遠遠不能滿足需求。在長江三角洲、珠江三角洲等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，高技能勞動力短缺問題已經(jīng)比較突出。加強職業(yè)教育工作，提高勞動者的就業(yè)能力和技能水平，改善勞動力素質(zhì)結構，不僅是擴大就業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量的根本，而且是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、提升自主創(chuàng)新能力的基礎。職業(yè)教育必須堅持以就業(yè)為導向，擴大就業(yè)必須以提高勞動者素質(zhì)為根本，二者要以勞動力市場為核心，緊密結合起來。發(fā)達的勞動力市場，不僅可以提高勞動力資源配置的效率，而且會對職業(yè)教育產(chǎn)生引導作用。有了準確的市場信息，培訓機構才有可能面向市場，按需辦學；才有可能為勞動者量身訂制，開發(fā)符合個性特點的培訓內(nèi)容和培訓方法，提高培訓的實用性和有效性。勞動力市場是市場化就業(yè)機制、市場化教育培訓機制的基礎，一定要抓住這個關鍵環(huán)節(jié)，抓好市場建設，為社會提供優(yōu)質(zhì)、高效、免費的供求信息。財政部門也要給予支持。職業(yè)教育涉及到勞動保障部門、教育部門、行業(yè)企業(yè)，地方政府要搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮多方面的積極性。企業(yè)是職業(yè)教育成果的“最終用戶”，要引導和支持高級技工學校、技師學院和職業(yè)院校與企業(yè)合作辦學。要創(chuàng)新培養(yǎng)機制，廣泛動員社會各方面的力量積極辦職業(yè)培訓，加快建立政府出資購買培訓成果、政策引導社會參與、公辦民辦共同發(fā)展的職業(yè)培訓新格局，為勞動者提供更多更好的培訓產(chǎn)品。
四是中央和地方兩個積極性緊密結合。就業(yè)再就業(yè)工作，直接責任在地方，主要工作要依靠地方來做。最符合國情、最有生命力的政策、辦法，都是基層干部群眾在實踐中創(chuàng)造并逐步完善的。中央政府的責任，在于確定大政方針，明確目標任務，總結各地經(jīng)驗，對地方尤其是困難地區(qū)提供必要的財力支持?！秶鴦赵宏P于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》提供的是一個基本的政策框架，政策體系是開放的，鼓勵地方圍繞解決本地區(qū)的突出問題，制定更有針對性的政策措施，拿出操作性強、真正能見實效的實施辦法。要充分發(fā)揮國務院就業(yè)工作部際聯(lián)席會議的作用，加強調(diào)查研究，隨時發(fā)掘新鮮經(jīng)驗，不斷豐富、發(fā)展就業(yè)再就業(yè)政策。
三、進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度
1997年，國務院決定建立全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。8年來的實踐表明，“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的制度模式是成功的，比較合理地均衡了企業(yè)、職工、政府的負擔，體現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一。但也面臨著一些問題，如個人賬戶一直“空賬”運行，預籌積累、防范老齡化風險的作用沒有發(fā)揮出來；基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法的約束激勵機制不強，職工繳費積極性不高等。為了解決這些問題，國務院決定進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。
第一，擴大做實個人賬戶試點，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。養(yǎng)老保險涉及人數(shù)多，基金規(guī)模大，歷史負擔重，資金平衡周期長，對國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的影響舉足輕重。所以，國務院把完善養(yǎng)老保險制度作為今后一個時期社會保障制度改革的重中之重。養(yǎng)老保險制度面臨的最大挑戰(zhàn)，是人口老齡化?；鶖?shù)大、速度快、高峰期持續(xù)時間長，是我國人口老齡化的重要特征。而且，我們是“未富先老”，人口老齡化對經(jīng)濟發(fā)展的壓力更加突出。應對人口老齡化，關鍵是要轉換籌資模式，未雨綢繆，預留積累，盡量減輕老齡化高峰時期的財政壓力。這也是世界主要國家養(yǎng)老保險制度改革的共同取向。
逐步做實個人賬戶，是黨中央、國務院經(jīng)過深思熟慮、反復權衡之后作出的重大決策。我國經(jīng)濟保持了快速健康發(fā)展的勢頭，我們相信后人會比我們辦法更多，財政經(jīng)濟狀況更好。但是，社會保障是關系到經(jīng)濟和社會長遠發(fā)展的重大問題，必須及早謀劃。我們還是要負起這一代人的責任，為逐步完善養(yǎng)老保險制度做好現(xiàn)在的工作。目前，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，財政收入連年增加，抓住這一有利時機，拿出一些資金，建立養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的機制，是功在當代、惠及子孫的事情。在實施步驟上，既要積極，又要穩(wěn)妥，充分考慮各方面的承受能力。在總結東北三省試點經(jīng)驗的基礎上，國務院已經(jīng)決定，今年再選擇8個省份擴大試點，兼顧東、中、西部地區(qū)，進一步總結經(jīng)驗。擴大試點的原則方案，已經(jīng)國務院批準。確定為試點的地區(qū)，要認真做好測算工作，抓緊制訂實施方案，落實地方配套資金，準備組織實施。
第二，改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，建立有效的激勵約束機制，計發(fā)辦法是養(yǎng)老保險制度的核心內(nèi)容之一。通過這項改革，把繳費年限長短、繳費基數(shù)高低、退休年齡早晚與基本養(yǎng)老金待遇水平更緊密地掛鉤，更好地體現(xiàn)了權利與義務相對應、公平與效率相結合的原則，不僅有利于促進職工積極參保繳費，也有利于基金的平衡。計發(fā)辦法改革在吉林、黑龍江兩省試點中已經(jīng)取得了初步的效果，增強了制度對參保繳費的激勵約束作用，得到了企業(yè)和職工的認同。計發(fā)辦法改革涉及職工的切身利益，社會各界高度關注，而且技術性很強，各地須周密測算，研究制定穩(wěn)妥的過渡辦法，保證新老政策平穩(wěn)過渡，待遇水平合理銜接。
第三，進一步擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍。2005年底，全國參加養(yǎng)老保險的人數(shù)已經(jīng)達到1.74億人，比“九五”末增加了3800萬人。但應當看到，隨著經(jīng)濟結構調(diào)整和就業(yè)方式多樣化，原來以國有、集體企業(yè)為主要對象的養(yǎng)老保險制度面臨著新的問題。國有、集體企業(yè)職工減少，非公有制經(jīng)濟從業(yè)人員、城鎮(zhèn)個體勞動者和靈活就業(yè)人員大量增加，他們中的大多數(shù)還沒有納入養(yǎng)老保險制度。因此，《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》把擴大覆蓋范圍作為今后一個時期的重點任務，明確規(guī)定城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加養(yǎng)老保險。同時，對這些企業(yè)和職工的繳費基數(shù)、繳費比例進行了適當調(diào)整，以更好地符合他們的實際情況和需要。做好擴面工作，不僅是擴大繳費人群、緩解資金收支矛盾的措施，更是適應就業(yè)結構變化，維護廣大勞動者社會保障權益的需要。各地要本著實事求是、適當靈活的原則細化和落實這些政策，加大工作力度。
第四，不斷加強管理服務。完善養(yǎng)老保險制度，要堅持完善政策與加強管理并重，改變重政策、輕管理的傾向，不斷提高管理服務水平，使政策落到實處，使新機制充分發(fā)揮效應。各級社會保險經(jīng)辦機構要完善規(guī)章制度，統(tǒng)一技術標準，規(guī)范業(yè)務流程，實現(xiàn)規(guī)范化、信息化、專業(yè)化管理。要按照以人為本的原則加強服務窗口建設，普遍開展人員培訓，提高政治和業(yè)務素質(zhì)，改進服務質(zhì)量。要健全內(nèi)部控制和外部監(jiān)督機制，強化基金征繳，做到應收盡收；加強基金管理，有效防范風險，確保基金安全。要進一步加強街道社區(qū)勞動保障工作平臺建設，加快公共老年服務設施和服務網(wǎng)絡建設，提高退休人員社會化管理服務的水平。
四、進一步調(diào)整財政支出結構，支持勞動保障事業(yè)發(fā)展
近年來，財政工作成就顯著，預算連年超收，國家財力不斷增強，財政管理更加規(guī)范，公共財政體制日益完善。各級財政對勞動和社會保障事業(yè)投入也逐年增加?！笆濉睍r期，全國財政用于就業(yè)和社會保障方面的支出年均增長16.3％，占總支出的比重也提高到2005年的11％。其中，中央財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助支出從1998年的20億元增加到2005年的545億元，累計達到2826億元。2003年至2005年，中央財政在每年保持國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補助資金100億元規(guī)模不變的基礎上，3年共安排再就業(yè)資金239億元。“十一五”期間，財政用于就業(yè)和社會保障方面的支出還將大幅度增加。財政投入的持續(xù)增加，為實施積極就業(yè)政策和完善社會保障制度，提供了有力的資金保障。同時，各級財政部門不斷完善財務管理制度，積極推進績效考評，勞動保障資金的使用效益不斷提高。
財政是政府履行職能的物質(zhì)基礎，財政支出結構的調(diào)整，是國家大政方針的直接體現(xiàn)，數(shù)字就是政策。增加就業(yè)再就業(yè)和社會保障支出，是履行政府職能、建設公共財政的重要方面。同時，擴大就業(yè)、建立健全社會保障體系，也有利于推動公共財政體制建設。提高勞動力素質(zhì)，千方百計擴大就業(yè)，有利于促進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整，有利于轉變經(jīng)濟增長方式，有利于增強國家競爭力和經(jīng)濟發(fā)展后勁，從長遠看也有利于促進財政收入的穩(wěn)定增長。加強社會保障體系，有助于改善居民心理預期，擴大消費需求，拉動經(jīng)濟增長，強化公共財政建設的經(jīng)濟基礎。各級財政要繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，一如既往地加大對就業(yè)再就業(yè)和社會保障的支持力度，從更好地促進就業(yè)再就業(yè)、提高勞動者素質(zhì)和加強社會保障的現(xiàn)實需要，考慮資金的安排使用。勞動保障部門要在用好資金、建立機制上下功夫，花了錢要換來更好的機制，逐步建立起更加科學、高效的就業(yè)政策和社會保障制度體系，提高財政資金的使用效益。
五、做好新時期的就業(yè)和社會保障工作，必須切實加強對勞動保障工作的領導
黨中央、國務院十分重視勞動保障工作。國務院先后下發(fā)一系列重要文件，明確目標任務，制定政策措施。各級政府要真正把思想和行動統(tǒng)一到中央決策上來，把這項工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，擺上重要議事日程。首先，把勞動保障工作擺到政府工作更加重要的位置，加強領導和協(xié)調(diào)。做好勞動和社會保障工作，是各級黨委和政府的重要責任。各地區(qū)、各部門必須加強對這項工作的領導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關方面，形成合力，抓出成效。這幾年，在工作中摸索出一些行之有效的辦法，如層層落實目標責任制、把勞動保障工作指標列入政績考核等，要繼續(xù)堅持，不斷完善。其次，抓緊制訂配套措施。勞動和社會保障工作十分具體，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、工作基礎千差萬別，面臨的情況、問題各不一樣。大政方針中央統(tǒng)一決策，但具體落實必須依靠地方同志發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性，因地制宜，解決實際問題。第三，抓好當前工作。國務院已經(jīng)確定，2006年就業(yè)再就業(yè)工作的目標任務仍是“95146”，即城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，實際下崗失業(yè)人員再就業(yè)500萬人，其中“4050”人員100萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.6％以內(nèi)。各地區(qū)須抓緊部署落實。
促進就業(yè)再就業(yè)、建立健全社會保障體系，是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的重要職能。做好這兩項工作，涉及億萬群眾的根本利益，不僅具有十分重要的政治意義，而且是調(diào)節(jié)收入分配，擴大國內(nèi)需求，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的治本之策。在新的歷史時期，繼續(xù)做好就業(yè)和社會保障工作，仍然具有十分重要的現(xiàn)實意義。就業(yè)和社會保障工作任務艱巨，寄托著人民群眾的殷切期望。我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照黨中央、國務院的部署和要求，兢兢業(yè)業(yè)，扎實工作，加強勞動和社會保障工作，為全面建設小康社會作出新的更大的貢獻。
