強(qiáng)化國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理
促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)健康發(fā)展
——環(huán)保部負(fù)責(zé)人就《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》答記者問(wèn)
2013年12月2日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》（國(guó)函【2013】129號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《調(diào)整規(guī)定》）。記者就修改《調(diào)整規(guī)定》有關(guān)情況采訪了環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)人。
記者：修改《調(diào)整規(guī)定》的必要性
負(fù)責(zé)人：黨的十八大提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，“必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念”，“擴(kuò)大森林、湖泊、濕地面積，保護(hù)生物多樣性”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求加快生態(tài)文明制度建設(shè)，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)劃制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。建設(shè)自然保護(hù)區(qū)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的具體行動(dòng)和重要載體，是加強(qiáng)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線管控的重要內(nèi)容，是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局和保護(hù)生物多樣性的主要措施。落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，必須進(jìn)一步強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)管理工作，提高自然保護(hù)區(qū)管理水平，確保國(guó)家生態(tài)安全。
國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是指在國(guó)內(nèi)外有典型意義、在科學(xué)上有重大國(guó)際影響或者有特殊科學(xué)研究?jī)r(jià)值，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的自然保護(hù)區(qū)。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整，是指國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)外部界限的擴(kuò)大、縮小或保護(hù)區(qū)內(nèi)外區(qū)域之間調(diào)換，或者內(nèi)部核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍的調(diào)整。根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》有關(guān)規(guī)定，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的范圍調(diào)整由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。2002年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了規(guī)范調(diào)整工作的《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整和功能區(qū)調(diào)整及更改名稱(chēng)管理規(guī)定》（國(guó)函【2002】5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《調(diào)整規(guī)定》），確保了調(diào)整管理工作有規(guī)可循。
近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，因工程建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)化推進(jìn)及自然狀況變化等原因，不少地方提出對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)整，一些地方為了滿足開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要，多次對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)整，壓縮了自然保護(hù)區(qū)的空間，導(dǎo)致生境破碎化，物種生存條件惡化，對(duì)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。一些重要生態(tài)功能區(qū)域、涉及珍稀瀕危物種的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的調(diào)整已經(jīng)引起國(guó)際國(guó)內(nèi)的高度關(guān)注。
鑒于原《調(diào)整規(guī)定》存在著對(duì)個(gè)別調(diào)整工作的相關(guān)要求不夠明確，界限不清，有些規(guī)定不完善，或有些必要的規(guī)定尚缺乏，調(diào)整程序有待進(jìn)一步健全，以及責(zé)任追究機(jī)制尚未建立，特別是缺少對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題的處理依據(jù)等問(wèn)題，已不適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理工作的實(shí)際需求，有必要進(jìn)行修改。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕63號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)辦通知》）的要求，為進(jìn)一步嚴(yán)格國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整工作，提高調(diào)整的科學(xué)性、規(guī)范性，防止不合理的調(diào)整對(duì)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)成效造成沖擊，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)原《調(diào)整規(guī)定》）進(jìn)行了修改。
記者：《調(diào)整規(guī)定》的修改過(guò)程
負(fù)責(zé)人：為做好修改工作，環(huán)保部牽頭成立了起草工作組，進(jìn)行廣泛深入調(diào)研，認(rèn)真聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，提出了建議稿，并提交由環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、原鐵道部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、中國(guó)科學(xué)院、海洋局等部門(mén)及自然保護(hù)區(qū)相關(guān)專(zhuān)家組成的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行了研究討論，書(shū)面征求了國(guó)務(wù)院法制辦等9個(gè)部門(mén)和各?。▍^(qū)、市）的意見(jiàn)。各地和有關(guān)部門(mén)一致認(rèn)為，對(duì)原《調(diào)整規(guī)定》進(jìn)行修改是必要的，并提出了具體修改意見(jiàn)。我部對(duì)各類(lèi)意見(jiàn)進(jìn)行了認(rèn)真研究，基本予以采納，在充分溝通協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)后報(bào)國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)此次修改工作十分重視，提出了明確要求，批準(zhǔn)之前再次征求了國(guó)務(wù)院法制辦的意見(jiàn)后，12月2日正式印發(fā)。
記者：《調(diào)整規(guī)定》修改的主要內(nèi)容
負(fù)責(zé)人：針對(duì)當(dāng)前調(diào)整工作中存在的突出問(wèn)題，本次修改按照“嚴(yán)格、科學(xué)、規(guī)范”的要求，堅(jiān)持嚴(yán)格調(diào)整、科學(xué)界定、分類(lèi)處理、全程管理、強(qiáng)化責(zé)任的原則，使得調(diào)整管理工作更加規(guī)范有序、更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、更加公開(kāi)透明，同時(shí)更加便于操作。本次修改新增4條、修改8條、合并修改1條，修改后條文由13條增至16條。修改內(nèi)容主要包括：
一是限定調(diào)整理由。原《調(diào)整規(guī)定》缺少關(guān)于調(diào)整理由的具體規(guī)定，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)調(diào)整的隨意性，難以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格管理。此次修改，將調(diào)整理由分為三類(lèi)，即：因自然條件發(fā)生變化的，應(yīng)根據(jù)主要保護(hù)對(duì)象生境范圍變化進(jìn)行調(diào)整；因人類(lèi)活動(dòng)頻繁的，調(diào)整應(yīng)僅限于自然保護(hù)區(qū)建立之前存在建制鎮(zhèn)或城市主城區(qū)等人口密集區(qū)，并確保有重要保護(hù)價(jià)值的區(qū)域不調(diào)出；因國(guó)家重大工程建設(shè)需要進(jìn)行調(diào)整的，限定為國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，列入國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的規(guī)劃且近期將開(kāi)工建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目。此外，對(duì)于因國(guó)防建設(shè)重大工程需要對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)整的，作出了例外規(guī)定。
二是嚴(yán)格調(diào)整年限。原《調(diào)整規(guī)定》沒(méi)有對(duì)調(diào)整年限作出規(guī)定，導(dǎo)致有的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)剛剛批準(zhǔn)即申請(qǐng)調(diào)整，有的保護(hù)區(qū)連續(xù)多次進(jìn)行調(diào)整。此次修改，將《國(guó)辦通知》中關(guān)于“自然保護(hù)區(qū)自批準(zhǔn)建立之日起，原則上五年內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整”的要求納入規(guī)定，同時(shí)對(duì)因重大工程建設(shè)調(diào)整的時(shí)限作出更為嚴(yán)格的規(guī)定，即“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)因重大工程建設(shè)調(diào)整后，原則上不得再次調(diào)整”。
三是體現(xiàn)特別保護(hù)。原《調(diào)整規(guī)定》缺少保護(hù)優(yōu)先的規(guī)定，導(dǎo)致部分珍稀瀕危物種的棲息地被調(diào)出了保護(hù)區(qū)，降低了保護(hù)價(jià)值，產(chǎn)生不利影響。此次修改，補(bǔ)充了相關(guān)規(guī)定。對(duì)具有較高價(jià)值的自然保護(hù)區(qū)，要予以特別保護(hù)，其調(diào)整要求更為嚴(yán)格，這類(lèi)保護(hù)區(qū)包括：主要保護(hù)對(duì)象屬全球同類(lèi)型自然生態(tài)系統(tǒng)中的典型代表或?qū)偈澜缧哉湎l危類(lèi)型，或?qū)偈澜缟衔ㄒ换驑O特殊的自然遺跡，或列入國(guó)家一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)物種的自然保護(hù)區(qū)。這類(lèi)保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)整，原則上核心區(qū)只能擴(kuò)大，不得縮小或調(diào)換，確保這類(lèi)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)域范圍完整、功能穩(wěn)定。
四是完善調(diào)整程序。原《調(diào)整規(guī)定》關(guān)于調(diào)整程序的要求較少，僅有的條款也不夠具體和明確，導(dǎo)致調(diào)整方案論證不夠充分，公眾參與程度不足，決策科學(xué)性也受到一定影響。此次修改，對(duì)調(diào)整的程序性規(guī)定進(jìn)行了全面完善，對(duì)于因國(guó)家重大工程建設(shè)申請(qǐng)調(diào)整的，要求充分調(diào)查論證，征求相關(guān)資源行政主管部門(mén)、保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和周邊社區(qū)公眾的意見(jiàn)；明確評(píng)委會(huì)辦公室關(guān)于材料初審、遙感監(jiān)測(cè)和實(shí)地考察的工作環(huán)節(jié)；規(guī)定調(diào)整后及時(shí)發(fā)布面積、四至范圍和功能區(qū)劃圖，并確界立標(biāo)、予以公告。
五是強(qiáng)化責(zé)任追究。原《調(diào)整規(guī)定》缺乏責(zé)任追究機(jī)制，難以對(duì)調(diào)整工作的各方參與者進(jìn)行有效制約和責(zé)任追究，降低了調(diào)整管理工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。此次修改，針對(duì)調(diào)整工作中的各類(lèi)違規(guī)情況完善了相關(guān)規(guī)定，如未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整，擅自改變保護(hù)區(qū)名稱(chēng)、類(lèi)型、范圍、界限、功能區(qū)劃；未按照批準(zhǔn)方案調(diào)整保護(hù)區(qū)；調(diào)整理由及相關(guān)數(shù)據(jù)資料存在弄虛作假、隱瞞事實(shí)等，責(zé)令相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行整改并依法查處。并對(duì)擅自調(diào)整導(dǎo)致保護(hù)對(duì)象受到嚴(yán)重威脅和破壞的相關(guān)責(zé)任人，要進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)。建立健全責(zé)任追究機(jī)制，可以確保調(diào)整工作嚴(yán)肅認(rèn)真、責(zé)任分明、監(jiān)督有力。
記者：如何進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)整管理工作
負(fù)責(zé)人：國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)自然保護(hù)區(qū)工作的重視，對(duì)加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理工作提出了更高、更具體的要求?！墩{(diào)整規(guī)定》進(jìn)一步明確了規(guī)定的適用范圍、調(diào)整理由、時(shí)限要求、管理部門(mén)等，完善了申報(bào)、評(píng)審和審批程序，建立了信息發(fā)布和公告、責(zé)任追究等制度。特別是本次修改提高了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整的門(mén)檻，對(duì)保護(hù)價(jià)值較高、珍稀瀕危程度高的保護(hù)區(qū)要嚴(yán)格限制調(diào)整，對(duì)因重大工程建設(shè)調(diào)整保護(hù)區(qū)提出了更加嚴(yán)格的申報(bào)條件和審查要求，從制度上遏制開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的侵占。國(guó)務(wù)院對(duì)調(diào)整規(guī)定的修改給全社會(huì)一個(gè)明確的信號(hào)，自然保護(hù)區(qū)具有極其重要的價(jià)值，是國(guó)家未來(lái)重要的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略資源，不僅是當(dāng)代人、更是子孫后代生存發(fā)展的基礎(chǔ)，也是人類(lèi)共同的福祉，我們有責(zé)任、有義務(wù)保護(hù)好。自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)不得隨意調(diào)整和更改，對(duì)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整工作從嚴(yán)管理也體現(xiàn)了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)認(rèn)真履行保護(hù)生物多樣性、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的國(guó)際義務(wù)。下一步我們將做好以下工作：
一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)和宣傳。環(huán)保部門(mén)將會(huì)同有關(guān)自然保護(hù)區(qū)主管部門(mén)組織各地認(rèn)真學(xué)習(xí)《調(diào)整規(guī)定》，利用各種媒體廣泛宣傳，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公眾充分認(rèn)識(shí)保護(hù)生物多樣性的重要意義，建設(shè)和管理好自然保護(hù)區(qū)的重要性，明確自然保護(hù)區(qū)屬于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，范圍有明確的界定，任何單位和個(gè)人不得隨意侵占和更改。推動(dòng)地方各級(jí)政府正確處理保護(hù)與發(fā)展、近期與長(zhǎng)期發(fā)展、局部利益與全局利益的關(guān)系，自覺(jué)將自然保護(hù)區(qū)工作納入各級(jí)政府的議事日程，嚴(yán)格管理，確保自然保護(hù)區(qū)的范圍完整、功能穩(wěn)定，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。
二是強(qiáng)化調(diào)整管理工作。環(huán)保部門(mén)將會(huì)同有關(guān)部門(mén)認(rèn)真落實(shí)《國(guó)辦通知》，帶頭貫徹執(zhí)行《調(diào)整規(guī)定》。自然保護(hù)區(qū)調(diào)整要嚴(yán)格履行程序，任何部門(mén)和單位不得擅自改變自然保護(hù)區(qū)性質(zhì)、范圍和功能分區(qū)，更不得隨意撤銷(xiāo)已批準(zhǔn)建立的自然保護(hù)區(qū)。環(huán)保部門(mén)要通過(guò)衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段對(duì)申請(qǐng)調(diào)整的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行監(jiān)控，堅(jiān)決杜絕借解決歷史遺留問(wèn)題之名而行開(kāi)發(fā)自然保護(hù)區(qū)資源之實(shí)的調(diào)整。繼續(xù)制定和完善自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理有關(guān)工作制度，完善國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)和管理辦法，提高調(diào)整管理工作的科學(xué)性和工作效率。會(huì)同各有關(guān)部門(mén)根據(jù)新的調(diào)整管理規(guī)定，對(duì)已提出調(diào)整申請(qǐng)的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行梳理，不符合規(guī)定的要退回，申報(bào)材料不符合要求的要進(jìn)行整改，重新審查。
三是嚴(yán)格執(zhí)法堅(jiān)決查處違法違規(guī)調(diào)整自然保護(hù)區(qū)的行為。2009年以來(lái)，環(huán)保部利用環(huán)境遙感衛(wèi)星對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)人類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行了監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)少數(shù)保護(hù)區(qū)擅自調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)，違法違規(guī)開(kāi)發(fā)保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源，破壞生態(tài)環(huán)境。對(duì)這些違法違規(guī)行為，要督促各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)查清事實(shí)，嚴(yán)肅處理。堅(jiān)決糾正對(duì)保護(hù)區(qū)范圍違法違規(guī)調(diào)整，回到法定的范圍，勘界立標(biāo)，并向社會(huì)公示。對(duì)造成嚴(yán)重后果的要責(zé)令其限期整改、恢復(fù)原貌，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人和責(zé)任單位依法依規(guī)予以處理。
四是加強(qiáng)對(duì)地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理工作的指導(dǎo)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源開(kāi)發(fā)對(duì)地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的壓力也越來(lái)越大，一些地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，特別是市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在建立不規(guī)范、范圍和功能區(qū)不明確、隨意調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍等現(xiàn)象，嚴(yán)重沖擊地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)成效，加強(qiáng)地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理工作顯得十分迫切。我們要敦促各級(jí)環(huán)保部門(mén)會(huì)同有關(guān)主管部門(mén)根據(jù)本規(guī)定制定和修改地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整和功能區(qū)調(diào)整及更改名稱(chēng)的管理辦法，認(rèn)真履行職能，做好地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理工作。
