政策目標(biāo)要再平衡 城市化須帶動(dòng)市民化
——就土地法治等熱點(diǎn)問(wèn)題專(zhuān)訪國(guó)家土地副總督察甘藏春
在全國(guó)法制宣傳日到來(lái)之際，國(guó)土資源部２２日啟動(dòng)“弘揚(yáng)法治精神，培育法治文化”主題送法活動(dòng)。土地直接關(guān)系公民法人最基本最重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，社會(huì)轉(zhuǎn)型期諸多矛盾集中體現(xiàn)在土地上。針對(duì)土地法治領(lǐng)域熱點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)土資源部黨組成員、國(guó)家土地副總督察甘藏春接受了新華社記者專(zhuān)訪。
事關(guān)最重要財(cái)產(chǎn)權(quán) 著力解決多重矛盾
記者：作為現(xiàn)行土地法修訂工作的具體組織者和新一輪修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)，您怎么評(píng)價(jià)我國(guó)土地法治總體進(jìn)程？
甘藏春：從上世紀(jì)九十年代開(kāi)始，我國(guó)土地資源進(jìn)入市場(chǎng)，推進(jìn)市場(chǎng)配置、要素配置，形成《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等。土地和礦產(chǎn)是重要生產(chǎn)要素，要素市場(chǎng)化配置才是真正意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，真正有意義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不是產(chǎn)品市場(chǎng)。最有意義的是土地領(lǐng)域?qū)嵭型恋厮袡?quán)和使用權(quán)相分離。２０１０年，我國(guó)宣布有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系形成，土地法治是重要組成部分。
我國(guó)用３０年時(shí)間走過(guò)西方法治建設(shè)幾百年路程，有很多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。最主要的就是在解決有法可依問(wèn)題后，做到有法必依還有一段漫長(zhǎng)的路要走，立法理念、法律治理方式上都是如此。土地法治也面臨同一問(wèn)題。
記者：土地是最基本公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，又是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)重要工具，如何看待我國(guó)土地政策的目標(biāo)選擇？
甘藏春：無(wú)論我國(guó)土地法治還是礦業(yè)法治，都在經(jīng)歷大變革時(shí)期，主要就是如何處理工業(yè)化、城市化與保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益三者之間關(guān)系問(wèn)題。
新中國(guó)成立以來(lái)，無(wú)論１９５３年制定、１９５８年修訂的國(guó)家建設(shè)征用土地辦法，還是１９８２年國(guó)家征用土地條例、１９８６年土地管理法，征地制度設(shè)計(jì)總體思路都是把為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展盡快提供土地作為最優(yōu)先立法目標(biāo)和政策目標(biāo)。
１９９８年修訂土地管理法提高了征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了征地程序，但總體導(dǎo)向沒(méi)有根本改變。征地制度設(shè)計(jì)是與發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的，沒(méi)有這個(gè)制度，就很難解釋經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，解釋快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)，只會(huì)加快不會(huì)推遲，但土地政策、土地立法重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向減少耕地過(guò)多過(guò)快流失，轉(zhuǎn)向維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。
最優(yōu)目標(biāo)須再平衡 農(nóng)民土地權(quán)益必須維護(hù)
記者：這就是說(shuō)過(guò)去平衡被打破了。國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察徐紹史曾用三個(gè)“難以為繼”形容征地等土地問(wèn)題，從土地法治角度怎么看？
甘藏春：最近中央把改革征地制度、修改土地管理法作為一個(gè)重大任務(wù)，要求加快推進(jìn)。當(dāng)前征地矛盾增多的一個(gè)主要原因，是隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，地方政府一定程度上忽略、漠視征地法律程序，造成耕地快速減少，犧牲農(nóng)民利益。
就征地制度改革而言，要改變過(guò)度、過(guò)快消耗農(nóng)用地狀態(tài)，盡最大努力減少征地矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。必須同步實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：一要繼續(xù)為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程提供土地資源。二要保護(hù)耕地，防止耕地減少過(guò)多、過(guò)快，因?yàn)檎鞯睾艽蟪潭壬鲜钦几亍ＨＷo(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，減少征地糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
必須把握三者平衡。面對(duì)日趨復(fù)雜的征地矛盾，制度改革完善重點(diǎn)應(yīng)該放在保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益上，讓被征地農(nóng)民分享真正意義上的城市化成果。
摒棄“偽城市化”道路 不為未來(lái)留后遺癥
記者：從１９８６年實(shí)施《土地管理法》到１９９８修訂《土地管理法》，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)呈倍數(shù)增加，很多已突破征收前３年平均年產(chǎn)值３０倍規(guī)定，但糾紛有增無(wú)減，怎么看這一問(wèn)題？
甘藏春：從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到上世紀(jì)９０年代中期，我國(guó)征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)很低，但糾紛不多，因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)期采取安置為主、補(bǔ)償為輔模式，被征地農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)戶(hù)口，安排工作，適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)一點(diǎn)錢(qián)。
隨著建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，需安置農(nóng)民大量增加。從１９９８年開(kāi)始，基本采取貨幣補(bǔ)償為主、安置為輔。這個(gè)模式應(yīng)予反思。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民作為主體獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力不足，因此２００４年國(guó)務(wù)院提出原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，補(bǔ)償安置費(fèi)用不足部分從國(guó)有土地出讓金中提取，從貨幣補(bǔ)償向貨幣補(bǔ)償和安置并重模式轉(zhuǎn)變。要把改革重點(diǎn)放在完善補(bǔ)償安置制度上。
記者：補(bǔ)償和安置存在什么區(qū)別，從中產(chǎn)生了什么弊端？
甘藏春：征地補(bǔ)償是按照土地財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，征地安置是按社會(huì)公平原則，由國(guó)家對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行失地救助和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障。兩者完全不同。捆在一起，花了不少錢(qián)還是有不少矛盾。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，分開(kāi)可以解除社會(huì)穩(wěn)定后顧之憂。總體上要把征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)安置區(qū)別開(kāi)來(lái)。
被征地農(nóng)民安置，應(yīng)該在征地成本中加大。我國(guó)征地制度的最大弊端，就是農(nóng)地城鎮(zhèn)化過(guò)程中，造成農(nóng)民城市化進(jìn)程滯后，造成大量“偽城市化”農(nóng)民。現(xiàn)在進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)，居住半年以上即按城市人口統(tǒng)計(jì)，事實(shí)上沒(méi)有享受市民待遇。因此最大問(wèn)題是下定決心，將被征地農(nóng)民城市化作為改革重點(diǎn)。究竟提高多大幅度，要有關(guān)部門(mén)進(jìn)行測(cè)算。
記者：全國(guó)法制宣傳日即將到來(lái)，國(guó)土資源部開(kāi)展“弘揚(yáng)法治精神，培育法治文化”主題送法活動(dòng)，目標(biāo)何在？
甘藏春：土地集中了各種社會(huì)矛盾，征地拆遷引發(fā)糾紛、信訪問(wèn)題突出。解決這些矛盾必須推進(jìn)依法行政，用法治思維研究情況，用法律手段解決問(wèn)題。要促進(jìn)全系統(tǒng)學(xué)法、守法、用法，自覺(jué)崇尚憲法法律權(quán)威，由衷信仰憲法法律精神。同時(shí)引導(dǎo)群眾采取法律方式反映訴求，解決問(wèn)題，捍衛(wèi)權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧。
記者：現(xiàn)在征地糾紛很多，群眾未能充分運(yùn)用法律渠道，這個(gè)難題如何處理？
甘藏春：現(xiàn)在對(duì)征地糾紛的裁決，應(yīng)該說(shuō)，基本上法律救助措施不明確，出現(xiàn)糾紛基本上是通過(guò)政治解決的辦法，這不是長(zhǎng)久的、常態(tài)管理方式。在探索由法院裁定、政府執(zhí)行等模式可行性同時(shí)，要考慮挖掘中國(guó)傳統(tǒng)的民間治理模式，建立類(lèi)似仲裁機(jī)構(gòu)，包括發(fā)揮村民自治組織作用，多設(shè)幾道防風(fēng)墻，逐步化解矛盾。
目前非法征地往往涉及多種責(zé)任，既有民事責(zé)任、行政責(zé)任，也有刑事責(zé)任。我國(guó)刑法中雖有非法征地罪規(guī)定，但因?yàn)閷?duì)該罪的確定有一個(gè)營(yíng)私舞弊的前置條件，實(shí)踐中基本上沒(méi)有人因此追究刑事責(zé)任。為便于認(rèn)定和實(shí)際操作，對(duì)于非法征地給被征地人造成財(cái)產(chǎn)損失的，可以考慮按照侵犯財(cái)產(chǎn)罪來(lái)認(rèn)定，追究相應(yīng)刑事責(zé)任并要求賠償損失，從而形成更直接有效的法律威懾?？傊紤]中國(guó)的發(fā)展階段，力爭(zhēng)扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)征地制度改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同時(shí)，使征地問(wèn)題不再成為社會(huì)矛盾焦點(diǎn)，不給未來(lái)社會(huì)穩(wěn)定留下后遺癥。
