在深化改革中推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
劉家義
轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的必然結(jié)果和內(nèi)在要求。黨的十七屆五中全會提出，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，既是一場攻堅戰(zhàn)，也是一場持久戰(zhàn)，必須通過深化改革來推動。只有堅定不移地推進(jìn)改革，才能形成并完善有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，才能為發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變提供強(qiáng)勁動力，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的又好又快發(fā)展。
一、深刻認(rèn)識當(dāng)前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的困境，明確深化改革的著力點和突破口
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了30多年的平穩(wěn)持續(xù)快速增長，創(chuàng)造了人類社會發(fā)展的奇跡。但也毋庸諱言，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源依賴、投資驅(qū)動的粗放型特征依然突出，一些深層次結(jié)構(gòu)性問題、體制性障礙已成為持續(xù)發(fā)展的瓶頸。其中，有三個問題需要高度重視。
社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚不健全，仍存在政企不分、政府職能越位、缺位、錯位現(xiàn)象。由于市場經(jīng)濟(jì)主體之間的關(guān)系未完全理順，從而使得市場配置資源的基礎(chǔ)性作用難以充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)為：一是有的地方政府依然習(xí)慣于用紅頭文件或行政命令來管理市場，有的地方政府為企業(yè)經(jīng)營借貸擔(dān)保、無償提供土地、擅自減免稅費，使得一些不應(yīng)由政府承擔(dān)的市場糾紛后果最終由政府買單，甚至有的地方政府將投資集中用于競爭性領(lǐng)域與企業(yè)爭利。二是一些地方政府在制定市場標(biāo)準(zhǔn)、明確市場規(guī)則、規(guī)范市場秩序、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系等方面工作力度不夠，對國有企業(yè)在對外投資等領(lǐng)域相互爭利的問題疏于管理，對某些海外資本惡意收購國有資產(chǎn)，甚至涉及國家經(jīng)濟(jì)安全等問題管控不嚴(yán)。三是企業(yè)發(fā)展還沒有真正轉(zhuǎn)變到適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求上來，承擔(dān)了一些政策性職能，過度依賴政府救助和輸血。特別是個別國有企業(yè)還未真正形成科學(xué)有效的法人治理結(jié)構(gòu)，有的內(nèi)部管理層級過多、監(jiān)督制約不力，有的違規(guī)決策造成國有資產(chǎn)損失。
經(jīng)濟(jì)政策賴以運(yùn)行的體制機(jī)制還不順暢，政府宏觀調(diào)控作用發(fā)揮受限。當(dāng)前，在規(guī)范和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，財政、投資、資源環(huán)境保護(hù)等體制機(jī)制仍不健全，削弱了宏觀調(diào)控的效能與效應(yīng)。一是公共財政體系不健全，財政的分配和調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不夠。長期以來，各級政府的事權(quán)和財權(quán)劃分缺乏科學(xué)依據(jù)，轉(zhuǎn)移支付中專項占比較高，加之統(tǒng)一完整的國家預(yù)算體系尚未建立，一些財力游離于預(yù)算監(jiān)管之外，不利于規(guī)范財政分配秩序，也影響了基本公共服務(wù)均等化的順利推進(jìn)。二是投資體制改革不到位，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高。政府投資范圍界定不清晰，在基礎(chǔ)性和公益性領(lǐng)域投資相對滯后的同時，一些地方政府卻將大量財政資金投入了國家限制和禁止發(fā)展的領(lǐng)域，特別是由于投資決策、執(zhí)行和監(jiān)督缺乏有效制約，使得投資結(jié)構(gòu)失衡和權(quán)力“尋租”問題時有發(fā)生。三是資源環(huán)境保護(hù)體制不完善。有的地方資源開發(fā)利用方式粗放，污染防治措施形同虛設(shè)，雖然經(jīng)濟(jì)速度一時上去了，但造成的環(huán)境污染與資源浪費卻是不可逆轉(zhuǎn)的。四是社會保障體系不完善。特別是農(nóng)村居民、進(jìn)城務(wù)工人員、無業(yè)人員等特殊困難群眾的社會保障問題還未完全解決，一些地方仍存在拖欠征地補(bǔ)償款等問題。這些都使群眾能夠享受的實惠打了折扣。
一些措施銜接不到位，不利于發(fā)揮整體合力。這主要表現(xiàn)在：一是某些措施相互間銜接與配套跟不上，如有的地區(qū)的投資政策與資源環(huán)保政策存在明顯沖突，仍存在著依靠犧牲環(huán)境來換取當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的傾向。二是在實施措施中存在著相互抵消的問題。如在廉租房建設(shè)上，有關(guān)部門由于信息不共享而存在分歧，造成廉租住房補(bǔ)貼大量閑置和相關(guān)群眾無法享受補(bǔ)助并存的現(xiàn)象。三是市場發(fā)展與監(jiān)管不同步。以金融體制改革為例，金融分業(yè)監(jiān)管難以有效約束跨市場金融業(yè)務(wù)，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不夠順暢，部分貸款違規(guī)流入證券市場。另外，有的銀行通過借新還舊、延長貸款期限和多發(fā)放中長期貸款等方式，掩蓋了一些有問題的信貸資產(chǎn)。這些問題的存在，在一定程度上沖抵了國家宏觀調(diào)控的政策效果。
二、加強(qiáng)頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，切實保障各領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)
胡錦濤總書記指出，為保證制定的各項法規(guī)制度行得通、做得到，必須使之彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。這為我們整體推進(jìn)改革指明了方向。事實上，任何一個領(lǐng)域的改革都不可能孤軍深入，必須全面考慮和統(tǒng)籌部署，把各領(lǐng)域改革有機(jī)結(jié)合起來，使改革深入平穩(wěn)地向前推進(jìn)。
建立科學(xué)規(guī)范的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。在加快轉(zhuǎn)變政府職能、堅持依法行政的同時，要積極整合各方面資源，建立高層次的改革領(lǐng)導(dǎo)、組織、決策和協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)改革制度的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。當(dāng)前，重點是圍繞科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主線，確定行政管理體制、財稅金融體制以及資源性產(chǎn)品價格和環(huán)保收費等方面改革的優(yōu)先順序和重點任務(wù)，使各項改革互為依托、相互支撐，互為補(bǔ)充、有機(jī)銜接。
建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，使改革沿著規(guī)范化、法治化軌道發(fā)展。深化改革離不開強(qiáng)有力的法律法規(guī)保障。要根據(jù)改革的總體規(guī)劃、重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域的要求，不斷加強(qiáng)立法工作，從注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法逐步向注重社會領(lǐng)域立法和其他領(lǐng)域立法均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，從注重創(chuàng)建法律體系逐步向提高立法質(zhì)量、強(qiáng)化法律效果轉(zhuǎn)變。在及時將實踐證明行之有效的方針政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)的同時，要避免陷入“法律萬能論”的誤區(qū)，充分發(fā)揮方針政策、道德規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣和社會輿論的綜合調(diào)節(jié)作用，切實減少阻力，推進(jìn)改革順利進(jìn)行。
進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，為改革創(chuàng)造公開、公平和公正的發(fā)展環(huán)境。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改革逐步深化的關(guān)鍵時期，必須進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，依法梳理市場經(jīng)濟(jì)主體之間的關(guān)系，著力建立公開、公平、公正和誠信的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展秩序，從而為改革的深入推進(jìn)提供良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。同時，要加強(qiáng)對改革進(jìn)程的跟蹤監(jiān)督和階段性評價，及時糾正失誤、問題和偏差，使改革措施更加完善，收獲最佳成果。
三、深入推進(jìn)重點領(lǐng)域改革，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
改革是一項系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌謀劃，也要重點突破?！笆濉睍r期，深化改革要突出戰(zhàn)略重點，明確主攻方向，不斷解決關(guān)鍵領(lǐng)域存在的體制機(jī)制問題，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不斷取得新的突破。
深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革。實踐證明，建立與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府職能改革，而政府職能改革的關(guān)鍵又在于推進(jìn)行政管理體制改革，正確處理政府與市場的關(guān)系。首先，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整、規(guī)范和清理政府管理事項，規(guī)范各級政府的行政審批權(quán)限，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和文化手段，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引導(dǎo)、調(diào)控和監(jiān)管。其次，要完善政府決策機(jī)制，增強(qiáng)政策透明度和公眾參與度，強(qiáng)化行政問責(zé)制和責(zé)任追究機(jī)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。第三，要建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀要求的政績考核機(jī)制，把結(jié)構(gòu)優(yōu)化、自主創(chuàng)新、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、民生改善等指標(biāo)納入干部政績考核體系。
深化財稅體制改革。深化財稅體制改革是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要措施。首先，要明確中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，著力完善公共財政關(guān)系，圍繞推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，制定和實施差別化的財稅政策和績效評價體系，建立和規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制和債務(wù)預(yù)警機(jī)制。其次，要調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，相應(yīng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，清理和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制新增專項轉(zhuǎn)移支付項目。第三，不斷完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，明確公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障預(yù)算和債務(wù)預(yù)算的功能定位，逐步健全統(tǒng)一和完整的政府預(yù)算體系，推進(jìn)預(yù)算公開，自覺接受社會監(jiān)督。
深化投融資體制改革。其目標(biāo)就是要建立多種經(jīng)營形式并存、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益。首先，要擴(kuò)大資本市場規(guī)模，優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，發(fā)揮資本市場對金融資源的優(yōu)化配置功能。其次，要提高金融監(jiān)管水平，督促金融機(jī)構(gòu)自覺將經(jīng)營取向調(diào)整到國家貨幣政策的要求上來，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范預(yù)警體系和處置機(jī)制，切實維護(hù)國家金融安全。第三，要在穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化改革的基礎(chǔ)上，綜合利用稅收和產(chǎn)業(yè)政策等多種手段，充分發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向作用。第四，堅持以市場需求為導(dǎo)向，合理界定政府投資范圍，提高政府投資績效，把增投資與擴(kuò)內(nèi)需、惠民生、促發(fā)展、保穩(wěn)定有機(jī)結(jié)合起來，形成投資和消費良性互動增長機(jī)制。
深化國有企業(yè)改革。從目前情況看，國有企業(yè)改革任務(wù)十分繁重，國有資產(chǎn)對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體效能有待提高。首先，要加大國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和轉(zhuǎn)型力度，促進(jìn)國有資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，鼓勵國有企業(yè)依法通過聯(lián)合、兼并和重組等方式做大做強(qiáng)。第二，要大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵國有企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力，推動上下游產(chǎn)業(yè)、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)學(xué)研各方建立持續(xù)穩(wěn)定、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的戰(zhàn)略聯(lián)盟，促進(jìn)創(chuàng)新投資主體與技術(shù)提供主體之間的交流與合作。第三，加強(qiáng)國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)控體系建設(shè)，健全董事、監(jiān)事職責(zé)管理和失職行為的責(zé)任追究制度，有效發(fā)揮總會計師的作用，促進(jìn)重大事項決策的民主化和科學(xué)化。
完善基本公共服務(wù)體系。重點是要逐步形成公共服務(wù)供給的社會和市場參與機(jī)制。首先，從調(diào)整國民收入分配格局入手，充分發(fā)揮市場對初次分配的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，切實扭轉(zhuǎn)居民收入差距擴(kuò)大的趨勢。其次，推進(jìn)社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和教育等民生領(lǐng)域改革，注重政策措施的可操作性和實施效果，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相互銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度，完善民生政策資金的分配管理工作。同時，要加強(qiáng)社會管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會管理體制，切實維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的和諧穩(wěn)定。
（作者：國家審計署審計長）
