公共利益與被征收人利益如何統(tǒng)籌？
－－專家點評“新拆遷條例”第二次征求意見稿
新華社北京１２月１５日電（新華社“新華視點”記者楊維漢、陳菲、崔清新、周英峰）今年１月２９日，《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見。十個多月之后，經(jīng)過廣泛征求意見和調(diào)研，國務(wù)院法制辦對第一稿進行了修改，１２月１５日，第二次面向社會征求意見。
圍繞《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》中征收補償、公共利益界定、征收程序以及強制搬遷等問題，記者第一時間采訪了北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋、國家行政學(xué)院教授竹立家、中國行政管理學(xué)會教授沈榮華、北京航空航天大學(xué)法學(xué)院兼職教授王才亮。
擬取消行政強制搬遷 司法成為穩(wěn)壓器
〔征求意見稿摘錄〕被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。
〔專家點評〕按照現(xiàn)行條例規(guī)定，政府既可以責(zé)成有關(guān)部門強制搬遷，也可以申請法院強制搬遷。新的征求意見稿中取消了行政強制搬遷，規(guī)定只能申請法院強制執(zhí)行。強制搬遷、野蠻搬遷頻繁發(fā)生的背后，是部分地方政府獲取土地“差價”收入的利益驅(qū)動，反映出部分地方政府的政績觀出現(xiàn)偏差，還有房地產(chǎn)開發(fā)商為賺取豐厚地產(chǎn)利潤的“魅影”。
在搬遷過程中引入司法程序，就是要依仗法院這個沒有利害關(guān)系的第三方，對事情進行公正的判斷和裁決。司法程序的設(shè)置，可以約束行政權(quán)力的濫用，遏制行政行為的沖動和盲動，保障公民的合法權(quán)益，使搬遷更加文明規(guī)范。法院可以對政府作出的征收補償決定進行審查，如果法院認為政府的征收補償決定明顯違法，可以裁定不予執(zhí)行。
同時，新征求意見稿也保留了強制搬遷的手段，對于提出不合理要求的“釘子戶”，可以通過司法程序進行強制執(zhí)行，遏制極個別“釘子戶”的膨脹欲望。
嚴禁暴力搬遷 造成損失依法追責(zé)
〔征求意見稿摘錄〕任何單位和個人不得采取暴力、脅迫以及違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。
〔專家點評〕第一次征求意見稿中已經(jīng)對禁止暴力搬遷作出了規(guī)定，當時的規(guī)定是“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷?！爆F(xiàn)在的規(guī)定限制更加嚴格，任何單位和個人都不能以非法方式強迫搬遷。目前的強制搬遷過程中，極端悲劇頻發(fā)，危及公民個人權(quán)利和生命安全。在新的征收條例中采用強制禁止性規(guī)定，也顯示了黨和政府杜絕暴力搬遷、野蠻搬遷的決心。
而且，新征求意見稿中還明確規(guī)定了采取暴力、脅迫以及違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，會受到嚴厲的處罰。非法強迫搬遷的單位和個人，不但要對造成的損失進行賠償，還要對構(gòu)成犯罪的直接負責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法追究刑事責(zé)任。不構(gòu)成犯罪的，也要依法給予處分。構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。
確定征收范圍 界定“公共利益”
〔征求意見稿摘錄〕建設(shè)項目都應(yīng)當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，并明確因政府組織實施的能源、交通、水利以及教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)以及國家機關(guān)辦公用房建設(shè)需要可以實行房屋征收。
〔專家點評〕征收范圍的確定即公共利益的界定，一直是社會各界關(guān)注的熱點。按照憲法、物權(quán)法、土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋，應(yīng)當基于“公共利益”需要，但對“公共利益”的范圍，沒有具體規(guī)定。公共利益，在不同國家和地區(qū)的不同發(fā)展階段，它的內(nèi)涵是不同的。新征求意見稿對公共利益的界定比較寬泛，這是出于對現(xiàn)階段中國國情的考慮。只要對被征收人按照房地產(chǎn)市場價格給予公平補償，公共利益和被征收人的利益就不會對立，而是可以統(tǒng)一的。
明確三方面補償 不讓為公共利益作貢獻的人吃虧
〔征求意見稿摘錄〕對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。
對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，按照房屋征收評估辦法評估確定。
〔專家點評〕補償標準的高低，是引發(fā)搬遷矛盾的一個主要因素。能否讓群眾分享城市化以及土地升值所帶來的收益，合理提高征地和搬遷的補償標準，是搬遷立法和實踐中應(yīng)該予以關(guān)注的問題。第一次征求意見稿對于補償，只是規(guī)定征收房屋參考評估由市場價格來確定補償標準。新的征求意見稿明確了三個方面：一是房屋本身價值；二是征收房屋造成搬遷和臨時安置，對這個費用也給予補償；三是有些房屋不是用來居住的，是用來生產(chǎn)經(jīng)營的，如果造成停產(chǎn)停業(yè)的損失也要給予補償。
這樣規(guī)定是個進步，可以保證被征收人所得補償在市場上能買到區(qū)位、面積類似的住房，保障被征收人的生活水平不降低，不使為公共利益作出貢獻的被征收人，比自愿在市場上進行房屋交易的人吃虧。
關(guān)于補償標準，新征求意見稿明確規(guī)定不得低于被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。市場價格成為了最底線。在市場價基礎(chǔ)上，只要考慮的因素是合理的，就可以高于市場價。
用征收程序規(guī)范政府征收行為 保證公開公正、補償?shù)轿?/font>
〔征求意見稿摘錄〕房屋征收部門擬定房屋征收范圍、征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定進行風(fēng)險評估，組織有關(guān)部門和專家論證，并將房屋征收范圍、征收補償方案予以公布征求意見。征求意見期限不少于３０日。房屋征收部門應(yīng)當根據(jù)被征收人意見，對房屋征收范圍、征收補償方案進行修改，并報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府作出涉及被征收人數(shù)量較多的房屋征收決定，須經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。政府應(yīng)當將房屋征收決定及時公告。
〔專家點評〕這是立法者通過程序性規(guī)定，在征收、補償活動過程中統(tǒng)籌兼顧公共利益和被征收群眾利益的制度設(shè)計。這樣的制度設(shè)計也體現(xiàn)了征收環(huán)節(jié)的公開透明和民主性。如果房屋征收單位和相關(guān)政府部門不履行風(fēng)險評估、公告等義務(wù)，還應(yīng)當進一步明確規(guī)定被征收人的救濟和反映意見渠道以及相關(guān)部門和工作人員的責(zé)任處罰。
第一次征求意見稿中規(guī)定，有關(guān)危舊房改造需經(jīng)９０％被征收人同意和補償方案需征得三分之二以上被征收人的同意、補償協(xié)議簽約率達到三分之二以上的方可生效。新征求意見稿中將其修改為，保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過。這就意味著涉及到大多數(shù)老百姓切身利益的安居工程建設(shè)和舊城改造，要由地方人民代表大會機構(gòu)來審議，充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用。
違建不補償 回遷應(yīng)就近
〔征求意見稿摘錄〕政府在作出房屋征收決定前，應(yīng)當組織有關(guān)部門依照法律、法規(guī)對征收范圍內(nèi)未經(jīng)依法登記的建筑予以認定、處理。處理后確認為違法建筑的，不予補償。因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當提供改建地段或者就近地段的房屋。
〔專家點評〕違法建筑原則上不予補償。特別是公告征收范圍之后新建、擴建、改建房屋，屬于被征收人投機取巧、侵占公共利益的非法行為，如果給予補償，于法于理不合，對其他守法的被征收人不公平。但有些由于歷史原因形成房屋手續(xù)不全的，應(yīng)當先由有關(guān)部門進行認定、處理。
涉及到舊城區(qū)改建的，被征收人有權(quán)回遷。這是在第一次征求意見稿中就予以了明確。新征求意見稿中對回遷又加以進一步明確，回遷要在改建地段或者改建地段的就近地段來補償房屋。如果把被搬遷人遷到很遠的地方去，這樣做顯失公平。
