加強(qiáng)海洋管理 譜寫藍(lán)色輝煌
孫志輝
我國是一個(gè)海洋大國，擁有18000多公里的大陸海岸線，6500多個(gè)島嶼，約300萬平方公里的主張管轄海域。管好和用好這片藍(lán)色國土是廣大人民群眾的殷切期盼，是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略任務(wù)。新中國成立60年來，特別是改革開放以來，我國的海洋事業(yè)不斷適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，逐步發(fā)展壯大。海洋管理思路由側(cè)重海洋科研調(diào)查向綜合協(xié)調(diào)海洋事務(wù)跨越；管理領(lǐng)域由近岸海域向世界大洋和地球兩極拓展；管理方式由傳統(tǒng)的計(jì)劃體制向行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段并舉的現(xiàn)代化模式發(fā)展。
一
海洋管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到海上各種活動(dòng)及其各個(gè)方面。新中國建立之初的10多年中，國家相關(guān)部門建立了產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)和管理制度，海洋捕撈、海洋鹽業(yè)、海上交通運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展；海洋科學(xué)研究開始起步，并被納入國家總體科技發(fā)展計(jì)劃。1958年國家組織的“中國近海環(huán)境與資源綜合調(diào)查”，既為我國海洋事業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為國家海洋管理機(jī)構(gòu)的建立創(chuàng)造了條件。1964年國家海洋局的組建結(jié)束了中國政府沒有管理國家海洋事務(wù)行政職能部門的歷史，我國海洋事業(yè)進(jìn)入了歷史上發(fā)展較快時(shí)期。如今，海洋管理工作已逐步形成包括發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)國家海洋權(quán)益和海防安全、海域使用和海島管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋科研調(diào)查，以及擬訂國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，管理海洋公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性服務(wù)等多項(xiàng)內(nèi)容的綜合管理體系。
海洋戰(zhàn)略規(guī)劃體系基本形成。海洋戰(zhàn)略規(guī)劃是海洋管理的核心。過去一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期，這項(xiàng)工作基本上是空白。隨著沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海洋開發(fā)熱潮的不斷高漲，很多地方出現(xiàn)了開發(fā)布局不合理、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等混亂局面。通過開展調(diào)查研究和專家論證，國家和地方制定了一系列綜合性或?qū)ｍ?xiàng)性的管理政策及戰(zhàn)略規(guī)劃。上世紀(jì)90年代，我國制定了《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》、《中國海洋21世紀(jì)議程》等。進(jìn)入新世紀(jì)，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《全國海洋功能區(qū)劃》、《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》等重大規(guī)劃，為統(tǒng)籌海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)范海洋開發(fā)利用秩序提供了科學(xué)指南。
海洋法制建設(shè)取得重大突破。海洋法律法規(guī)是海洋管理的依據(jù)。自上世紀(jì)80年代以來，我國陸續(xù)制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等一批法律法規(guī)，初步形成了海洋法制體系，為依法管海提供了法律保障。進(jìn)入新世紀(jì)，海洋法制建設(shè)又實(shí)現(xiàn)新的突破，2001年10月全國人大常委會(huì)頒布的《海域使用管理法》，不僅豐富和發(fā)展了具有中國特色的海洋管理法律體系，而且對(duì)聯(lián)合國所倡導(dǎo)的海洋綜合管理模式作出了積極的探索，贏得國際社會(huì)的普遍贊譽(yù)。
海域使用管理力度不斷加大。海域使用管理是海洋管理的基礎(chǔ)，是一項(xiàng)史無前例的、具有開拓性的工作。多年來，我們努力創(chuàng)新管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變管理方式，提高管理效能，認(rèn)真貫徹海域權(quán)屬管理、海洋功能區(qū)劃以及海域有償使用三大管理制度，海洋開發(fā)活動(dòng)逐步朝著“有序、有度、有償”的方向發(fā)展。2008年共頒發(fā)各類海域使用權(quán)證書9120本，確權(quán)海域面積22.5萬公頃，征收海域使用金58.9億元，督查各類違法案件2000余起。保證了國家重大建設(shè)項(xiàng)目用?；顒?dòng)的順利進(jìn)行，維護(hù)了海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。
海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)扎實(shí)開展。一是加大了陸源入海排污口的監(jiān)督管理，對(duì)全國609個(gè)陸源排污口、22個(gè)海水浴場、16個(gè)濱海旅游度假區(qū)、19個(gè)赤潮監(jiān)控區(qū)、18個(gè)生態(tài)監(jiān)控區(qū)進(jìn)行了連續(xù)監(jiān)測工作，并及時(shí)發(fā)布監(jiān)測信息。二是加大了海洋生態(tài)保護(hù)工作力度，先后建立了156個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)、12個(gè)海洋特別保護(hù)區(qū)。三是組織編制并正在實(shí)施國家重點(diǎn)海域保護(hù)規(guī)劃和省市海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，在目標(biāo)、任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)和具體措施等方面都提出了明確要求。目前，我國中遠(yuǎn)海海域環(huán)境質(zhì)量保持良好狀態(tài)，近岸局部海域環(huán)境有所改善。
海洋科研能力持續(xù)增強(qiáng)。海洋科研調(diào)查是海洋開發(fā)和管理的支撐。經(jīng)過努力，我國已初步建立起由衛(wèi)星、浮標(biāo)、潛器、岸站、船舶等組成的海洋立體監(jiān)測網(wǎng)，對(duì)海浪、海冰、風(fēng)暴潮、赤潮、海上溢油及海濱浴場環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)化監(jiān)測預(yù)報(bào)。海洋基礎(chǔ)研究和國家科技重大專項(xiàng)穩(wěn)步推進(jìn)。海水淡化利用技術(shù)進(jìn)入世界先進(jìn)國家行列，沿海許多城市特別是海島在海水綜合利用方面已邁出實(shí)質(zhì)性步伐。對(duì)蝦病害防治獲得重大突破，海洋生物技術(shù)異軍突起。我國海岸帶、海島和近海海洋綜合調(diào)查等一大批專項(xiàng)的實(shí)施，為海洋的開發(fā)利用提供了大量的數(shù)據(jù)和資料。數(shù)字海洋信息框架構(gòu)建工作全面鋪開。海洋科技對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用和對(duì)海洋管理的支撐作用日益顯現(xiàn)。
海洋公益服務(wù)水平明顯提高。新中國成立以來，特別是改革開放后，海洋公益服務(wù)事業(yè)全面發(fā)展起來，逐步形成了海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)、海洋數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)、海洋環(huán)境預(yù)報(bào)、海洋信息等業(yè)務(wù)系統(tǒng)。從1986年7月1日開始，每日定時(shí)發(fā)布海浪、海溫、海冰、風(fēng)暴潮、潮汐預(yù)報(bào)，為海洋資源勘探開發(fā)、海水養(yǎng)殖、海洋捕撈、海洋運(yùn)輸、海難救助等提供專項(xiàng)預(yù)報(bào)。2006年，國家海洋環(huán)境數(shù)值預(yù)報(bào)系統(tǒng)升級(jí)換代，已經(jīng)開始業(yè)務(wù)化運(yùn)行，建立了國家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)動(dòng)的海洋自然災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)發(fā)布了數(shù)百次海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)信息，有效降低了災(zāi)害損失。目前，中國首個(gè)“數(shù)字海洋”公眾服務(wù)系統(tǒng)已正式啟動(dòng)，初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)海洋的數(shù)字化、透明化和可視化表達(dá)，更好地為海洋綜合管理和宏觀決策、海洋經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展、海洋國土安全維護(hù)等提供綜合技術(shù)支撐與服務(wù)。
海洋行政執(zhí)法工作穩(wěn)步推進(jìn)。行政執(zhí)法是海洋管理工作的保障。為了對(duì)侵犯海洋權(quán)益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等行為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察與查處，中國海監(jiān)總隊(duì)在海洋工程、海洋測量、海洋調(diào)查、海底電纜鋪設(shè)等方面不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察力度。2000年以后處置侵犯我國海洋權(quán)益事件300余起，涉及國家10多個(gè)。自2006年起，維權(quán)執(zhí)法工作進(jìn)入新的階段，中國海監(jiān)巡航執(zhí)法由不定期轉(zhuǎn)為定期，開始在黃海、東海、南海北部、南海南部進(jìn)行定期維權(quán)巡航工作，以實(shí)際行動(dòng)宣示我政府的立場和主張，有效地維護(hù)了國家海洋權(quán)益。
極地和大洋工作開創(chuàng)了嶄新局面。隨著海洋管理工作的拓展和延伸，我國極地和大洋工作開創(chuàng)了嶄新局面。自20世紀(jì)70年代后期開展大洋多金屬結(jié)核資源調(diào)查之后，已組織實(shí)施20航次的大洋科學(xué)考察，在太平洋圈出30多萬平方公里的多金屬結(jié)核富集區(qū)，并取得了7.5萬平方公里多金屬結(jié)核富集區(qū)的專屬勘探權(quán)和優(yōu)先商業(yè)開采權(quán)?！按笱笠惶?hào)”船在執(zhí)行第19航次的任務(wù)中，在印度洋成功發(fā)現(xiàn)新的海底熱液硫化物活動(dòng)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)了中國人在該領(lǐng)域“零”的突破，也是世界上首次在該區(qū)發(fā)現(xiàn)海底熱液硫化物活動(dòng)并“捕獲”其樣品，譜寫了大洋考察的新篇章。我國自20世紀(jì)80年代初期開始有計(jì)劃地發(fā)展極地事業(yè)，到2009年，共進(jìn)行25次南極科學(xué)考察，3個(gè)年度的北極科學(xué)考察，先后建立了南極長城站、中山站、北極黃河站。2009年2月2日，我國首個(gè)南極內(nèi)陸考察站——中國南極昆侖站在南極冰蓋最高點(diǎn)正式建成，標(biāo)志著我國南極考察邁入世界先進(jìn)國家行列。
經(jīng)過60年的不懈努力，我國已形成了13個(gè)主要海洋產(chǎn)業(yè)。濱海旅游業(yè)、海洋水產(chǎn)業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、海洋石油天然氣業(yè)、沿海造船業(yè)等不僅在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占據(jù)重要地位，在國際市場也具有了相當(dāng)?shù)母偁幜?。我國海洋漁業(yè)和鹽業(yè)產(chǎn)量連續(xù)多年保持世界第一，造船業(yè)躍居世界第三，商船擁有量世界第五，港口數(shù)量及貨物吞吐能力、濱海旅游業(yè)收入位居世界前列。海洋產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展給海洋經(jīng)濟(jì)帶來了勃勃生機(jī)。1978年，我國海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值只有60多億元。2008年全國海洋生產(chǎn)總值達(dá)到2.97萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的份額由不到1%增加到9.87%，一躍成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位日益突出。
二
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國海洋產(chǎn)業(yè)布局不夠合理、海洋經(jīng)濟(jì)粗放式發(fā)展、整體海洋環(huán)境形勢不容樂觀、維護(hù)海洋權(quán)益形勢嚴(yán)峻等問題日益突出。因此，做好海洋工作必須站在維護(hù)國家整體利益的高度，不斷增強(qiáng)大局意識(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持解放思想，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，用科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)海洋管理工作實(shí)現(xiàn)新的跨越，著力推進(jìn)海洋工作的歷史性轉(zhuǎn)變。
著力推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)由數(shù)量增長型向質(zhì)量效益提高型轉(zhuǎn)變。一是結(jié)合沿海省區(qū)市的實(shí)際，貫徹落實(shí)《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，制定相應(yīng)的海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。二是探索建立全國海洋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測與評(píng)估系統(tǒng)，完善海洋經(jīng)濟(jì)信息的采集、傳輸、處理和發(fā)布機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的宏觀指導(dǎo)。三是大力發(fā)展海洋應(yīng)用技術(shù)和高新技術(shù)，重點(diǎn)扶持海水利用、海洋能開發(fā)等新型海洋產(chǎn)業(yè)，使以海洋漁業(yè)為主體的第一產(chǎn)業(yè)比重逐步降低，工業(yè)、制造業(yè)比重進(jìn)一步提高，高技術(shù)支撐的海洋新興產(chǎn)業(yè)不斷壯大。不斷優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高海洋經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效益。
著力推動(dòng)海洋開發(fā)方式由資源消耗型、污染防治型向污染防治與生態(tài)建設(shè)并重的可持續(xù)發(fā)展型轉(zhuǎn)變。按照“在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)”的方針，不斷完善國家、省、市、縣四級(jí)海洋功能區(qū)劃，努力優(yōu)化海洋開發(fā)在空間區(qū)域上的合理布局；強(qiáng)化海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)和海域使用論證工作，保證國家重大建設(shè)項(xiàng)目對(duì)用海的需求；健全海域使用金征收管理制度，大力淘汰規(guī)模小、能耗高、工藝落后、附加值低的涉海開發(fā)項(xiàng)目。堅(jiān)持以科技進(jìn)步為動(dòng)力，大力發(fā)展海洋環(huán)境保護(hù)技術(shù)和海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力提倡清潔生產(chǎn)；堅(jiān)持不斷完善保護(hù)海洋的規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境的監(jiān)測、監(jiān)視和執(zhí)法管理，重點(diǎn)監(jiān)控陸源污染物排海，實(shí)行污染物總量控制；堅(jiān)持強(qiáng)化海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，實(shí)施生態(tài)環(huán)境分類管理制度，對(duì)各類典型珍稀的海洋生態(tài)區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格的生態(tài)保護(hù)，對(duì)脆弱敏感的海洋生態(tài)環(huán)境實(shí)施生態(tài)建設(shè)，對(duì)全海域的生態(tài)環(huán)境實(shí)行綜合管理、協(xié)調(diào)開發(fā)。既重視污染防治，又重視生態(tài)建設(shè)，由資源消耗型、污染防治型向污染防治與生態(tài)建設(shè)并重型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)海洋開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。
著力推動(dòng)海洋權(quán)益維護(hù)由應(yīng)急反應(yīng)型向主動(dòng)謀劃型轉(zhuǎn)變。海洋維權(quán)工作的一個(gè)顯著特點(diǎn)是突發(fā)性強(qiáng)，往往一事一議，倉促應(yīng)對(duì)，考慮難以周全，效果也不理想。為了改變這種被動(dòng)狀況，我們一要加強(qiáng)對(duì)涉外海洋權(quán)益問題的研究，及時(shí)跟蹤熱點(diǎn)問題的走勢，同時(shí)制定各種應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)維權(quán)工作的預(yù)見性和針對(duì)性。二要建立覆蓋我國全部管轄海域的定期維權(quán)巡航執(zhí)法制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法查處涉外侵權(quán)事件。三要全面提升海洋維權(quán)執(zhí)法能力建設(shè)，提高人員素質(zhì)和裝備技術(shù)水平。
21世紀(jì)是全世界大規(guī)模開發(fā)利用海洋資源、擴(kuò)大海洋產(chǎn)業(yè)、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期，是全球和平利用和全面管理海洋的新時(shí)代。我們應(yīng)該從戰(zhàn)略高度關(guān)注海洋，把建設(shè)海洋強(qiáng)國、促進(jìn)中華民族偉大復(fù)興作為自己重要的歷史使命。不管前進(jìn)的道路上有多少困難，不管國際海洋風(fēng)云如何變幻，我們將一如既往地高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，朝著現(xiàn)代化海洋強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)破浪前進(jìn)！
（作者：國家海洋局局長）
