我國(guó)民主政治建設(shè)的重大進(jìn)步
民政部部長(zhǎng) 李學(xué)舉
胡錦濤總書記在紀(jì)念黨的十一屆三中全會(huì)召開30周年大會(huì)上的重要講話中指出，30年來，“我們大力發(fā)展社會(huì)主義民主政治，人民當(dāng)家作主權(quán)利得到更好保障”，“基層群眾自治制度日益完善”?；仡櫢母镩_放的偉大歷程和輝煌成就，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注我國(guó)基層民主政治建設(shè)的巨大變革和偉大成就。億萬城鄉(xiāng)居民群眾親身參與了民主實(shí)踐活動(dòng)，在豐富多彩的民主實(shí)踐中提升了民主素質(zhì)和對(duì)民主的認(rèn)知。
一、基層群眾自治制度是我國(guó)改革開放偉大實(shí)踐的產(chǎn)物
黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)農(nóng)村率先發(fā)起了革命性變革，以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速席卷全國(guó)。農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，農(nóng)戶成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體和利益主體。億萬農(nóng)民以前所未有的熱情關(guān)注自己的切身利益，關(guān)注村中事務(wù)的管理，迫切希望用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利。在這種歷史背景下，廣西羅城縣、宜山縣（現(xiàn)已改為宜州市）的一些鄉(xiāng)村，村民群眾自發(fā)選舉建立了村民委員會(huì)。這一新生事物立即得到當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持，也受到黨中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)的高度重視與充分肯定。
1981年6月，黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出，要把“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”，作為逐步建設(shè)高度民主的社會(huì)主義政治制度的內(nèi)容之一。
1982年9月，黨的十二大對(duì)發(fā)展基層民主的選擇給予了進(jìn)一步肯定，指出：“社會(huì)主義民主要擴(kuò)展到政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面，發(fā)展各個(gè)企業(yè)事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會(huì)生活的群眾自治?！?/p>
1982年12月修改《憲法》時(shí)，全國(guó)人大第一次把農(nóng)民創(chuàng)造的“村民委員會(huì)”和城市居民委員會(huì)這種組織形式寫進(jìn)了憲法，并明確規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。
此后，黨的歷次全國(guó)代表大會(huì)都對(duì)我國(guó)的基層民主政治建設(shè)尤其是城鄉(xiāng)基層群眾自治給予了高度重視和深刻闡述，逐步明確了推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)的發(fā)展路徑和優(yōu)先發(fā)展基層群眾自治的要求。黨的十三大提出，要促進(jìn)“基層民主生活的制度化”。黨的十四大提出，要“加強(qiáng)基層民主建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮職工代表大會(huì)、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的作用”。黨的十五大提出，要健全基層民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)。黨的十六大提出，擴(kuò)大基層民主是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作，并明確把基層民主概括為農(nóng)村村民自治、城市居民自治和企事業(yè)單位的民主管理三個(gè)方面。黨的十七大第一次把基層群眾自治制度作為我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)四項(xiàng)重要制度之一，進(jìn)一步提出要把發(fā)展基層民主作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。
二、四個(gè)民主：億萬城鄉(xiāng)居民群眾的民主實(shí)踐
我們黨對(duì)人民群眾的民主實(shí)踐作了高度精辟的提煉和概括，即“四個(gè)民主”：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
民主選舉是基層群眾自治的前提。最早引起社會(huì)關(guān)注的是民主選舉村委會(huì)干部。農(nóng)民群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造了“海選”、“無候選人選舉”、“自薦海選”等方式，實(shí)現(xiàn)了村民委員會(huì)干部由過去的組織任命到由群眾民主選舉產(chǎn)生的過渡，并逐步走上規(guī)范化、制度化、程序化的軌道。受農(nóng)村村委會(huì)選舉的影響，各地對(duì)城市社區(qū)居委會(huì)選舉制度也進(jìn)行了大膽的探索和嘗試。
民主決策是基層群眾自治的關(guān)鍵。所謂民主決策，是指涉及全體村（居）民利益的事項(xiàng)，由村（居）民群眾遵照一定的程序集體討論，按照多數(shù)人的意見作出決定。而所作出的決定，全體人員必須共同遵守。在村民自治實(shí)踐中，農(nóng)民群眾創(chuàng)造了村民代表會(huì)議、村務(wù)大事村民公決、劃片召開村民會(huì)議等方式，以增強(qiáng)民主決策的效果。在城市居民自治實(shí)踐中，居民群眾創(chuàng)造了民主聽政、議事協(xié)商、網(wǎng)上投票等方式，廣泛參與社區(qū)事務(wù)的管理。
民主管理是基層群眾自治的根本。所謂民主管理，就是發(fā)動(dòng)和依靠村（居）民群眾，共同管理村（社區(qū)）內(nèi)事務(wù)。廣大村（居）民通過召開會(huì)議、制定規(guī)約章程、開展議事協(xié)商、網(wǎng)上論壇等方式，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束，從而達(dá)到自治的目的。
民主監(jiān)督是基層群眾自治的保證。所謂民主監(jiān)督，就是通過村（居）務(wù)公開、民主評(píng)議村（社區(qū)）干部和村（居）委會(huì)定期報(bào)告工作等形式，由村（居）民監(jiān)督村（社區(qū)）中重大事務(wù)，監(jiān)督村（居）委會(huì)工作和村（社區(qū)）干部行為。民主監(jiān)督的重點(diǎn)是村（居）務(wù)公開，凡是村（社區(qū)）里的重大事項(xiàng)和村（居）民普遍關(guān)心的問題，都應(yīng)向群眾公開。
三、我國(guó)城鄉(xiāng)基層群眾自治的偉大成就
目前，城鄉(xiāng)基層群眾自治已成為我國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)的一項(xiàng)基本政治制度，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)程中發(fā)揮著愈益重要的作用。
基層自治組織不斷健全，居民群眾參與管理、反映訴求的渠道逐步拓寬。在城鄉(xiāng)基層，社區(qū)自治組織基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。截至2007年底，全國(guó)設(shè)有村委會(huì)61萬多個(gè)，村委會(huì)成員265.7萬人，設(shè)有居委會(huì)8萬多個(gè)，居委會(huì)成員45.4萬人。全國(guó)絕大多數(shù)村（居）委會(huì)都設(shè)立了人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等下屬委員會(huì)。近年來，城鄉(xiāng)基層還出現(xiàn)了一些新型社會(huì)組織，在管理基層公共事務(wù)、服務(wù)居民群眾、維護(hù)居民合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。在農(nóng)村，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織大量涌現(xiàn)，全國(guó)約有15萬個(gè)，成員總數(shù)達(dá)到2363萬戶，約占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的9.8％。在城市，各種類型的社區(qū)民間組織得到培育和發(fā)展。目前，全國(guó)76%的社區(qū)建立了志愿者組織、68%的社區(qū)建立了殘疾人組織、72%的社區(qū)建立了老年人組織。
民主管理制度日趨完善，城鄉(xiāng)社區(qū)的自治功能逐步增強(qiáng)。城鄉(xiāng)村（居）民自治制度基本建立，較好地保障了村（居）民管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的民主權(quán)利。社區(qū)建設(shè)在城市全面鋪開，并逐步向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村延伸，城鄉(xiāng)社區(qū)的管理服務(wù)功能逐步增強(qiáng)。村委會(huì)直接選舉起步較早，最多的已進(jìn)行了9屆，最少的也進(jìn)行了3屆，已基本實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化，目前全國(guó)95％以上的村委會(huì)已全部依法實(shí)行了直接選舉。居委會(huì)直接選舉的范圍逐步擴(kuò)大，有22％的居委會(huì)實(shí)行了直接選舉。經(jīng)常性民主活動(dòng)普遍開展，民主決策程序逐步規(guī)范，涉及村（居）民利益的重大事項(xiàng)，基本上都能通過民主決策程序讓廣大村（居）民討論決定。全國(guó)35％的村每年都召開村民會(huì)議，57％的村每年都召開1次以上村民代表會(huì)議，50％的村莊或社區(qū)制定了自治章程或者居民公約。村務(wù)公開制度普遍推行，群眾可以通過民主評(píng)議、任期或離任審計(jì)、辭職罷免等制度監(jiān)督和約束村（居）委會(huì)干部，對(duì)干部實(shí)行有效監(jiān)督。
城鄉(xiāng)居民群眾經(jīng)受了民主鍛煉，參與民主管理的積極性逐步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各地村委會(huì)選舉的參選率都在80％以上，許多地方在90％以上，居委會(huì)選舉的參選率也逐步提高。在選舉中，“海選”方式被廣泛采用，并在實(shí)踐中創(chuàng)造了“候選人自薦海選”等方式。在民主決策中，一些地方創(chuàng)造了設(shè)立村民代表會(huì)議主席、強(qiáng)化村民代表會(huì)議職能的做法，一些地方創(chuàng)造了“村務(wù)大事村民公決”的辦法，有效保障了村民群眾的決策參與權(quán)。為加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督，一些地方設(shè)立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)督村干部的工作。為克服居民群眾聯(lián)系松散、參與積極性不高的問題，一些地方在城市社區(qū)創(chuàng)立了協(xié)商議事會(huì)、居民論壇、網(wǎng)上投票等方式，保障居民群眾的民主權(quán)利?；鶎用裰鳘q如一所民主的“大學(xué)?！?、“培訓(xùn)班”，廣大居民群眾在一次次民主實(shí)踐活動(dòng)中經(jīng)受了鍛煉，民主意識(shí)、法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與管理、依法維權(quán)的能力不斷提高。
基層黨組織建設(shè)得到鞏固和加強(qiáng)，黨對(duì)基層工作的領(lǐng)導(dǎo)逐步改善。黨在城鄉(xiāng)工作的覆蓋面不斷擴(kuò)大。農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了一村一黨組織，有的地方還根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整把支部建在協(xié)會(huì)和村民小組。城市把黨組織建在社區(qū)，組建率達(dá)到98.5%，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)離退休黨員、流動(dòng)黨員、下崗黨員的管理和服務(wù)。廣大黨員干部逐步適應(yīng)基層民主建設(shè)的需要，經(jīng)受了民主的考驗(yàn)和鍛煉，工作方式、工作方法逐步改變，“兩推一選”或“公推直選”普遍推行，基層黨組織的群眾基礎(chǔ)增強(qiáng)，威信提高。越來越多的村（居）委會(huì)干部，經(jīng)過黨組織的考察培養(yǎng)，被吸收進(jìn)黨組織中來。
四、健全和完善基層群眾自治制度的基本經(jīng)驗(yàn)
改革開放30年來，我國(guó)城鄉(xiāng)基層群眾自治積累了許多經(jīng)驗(yàn)。概括起來，主要有四條基本經(jīng)驗(yàn)：
一是始終堅(jiān)持黨和政府主導(dǎo)。在推進(jìn)基層民主過程中，黨和政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。無論是制度設(shè)計(jì)、法律制定，還是組織實(shí)施、規(guī)范要求，都是在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與有力推動(dòng)下進(jìn)行的。沒有黨和政府的高度重視與堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展基層民主就不可能寫進(jìn)憲法，相關(guān)法律法規(guī)和政策就不可能出臺(tái)，城鄉(xiāng)基層民主就不可能健康有序發(fā)展。堅(jiān)持黨和政府在推進(jìn)基層民主中的主導(dǎo)，是基層民主健康發(fā)展的政治保證，也是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式的客觀需要。
二是始終堅(jiān)持法律法規(guī)政策先行。把發(fā)展城鄉(xiāng)基層民主與推進(jìn)依法治國(guó)基本方略、健全法制緊密結(jié)合，納入法制軌道，是黨和政府推進(jìn)基層民主始終如一的方針。改革開放后，我們黨首先確立了代表制民主與基層直接民主相結(jié)合的民主政治建設(shè)方針。1982年，發(fā)展基層民主被寫進(jìn)了新修訂的憲法。之后，又相繼制定了《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》，各地也相繼制定和完善了村民自治的配套法規(guī)，把城鄉(xiāng)居民群眾管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的民主權(quán)利通過法律和制度固定下來，使之法律化、制度化、規(guī)范化，不受任何組織和個(gè)人侵犯與剝奪。在發(fā)展基層民主實(shí)踐中，堅(jiān)持以制度建設(shè)為根本，保障廣大城鄉(xiāng)居民群眾依照法律規(guī)定的程序和步驟行使民主權(quán)利，開展自治活動(dòng)，有力保障了基層民主的健康發(fā)展。
三是始終堅(jiān)持居民群眾的主體地位。堅(jiān)持和維護(hù)廣大居民群眾的主體地位，是推進(jìn)基層民主建設(shè)的一項(xiàng)重要原則。在民主實(shí)踐中，各地始終把維護(hù)廣大居民群眾的合法權(quán)益作為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；尊重群眾的首創(chuàng)精神，尊重基層的創(chuàng)造，并不斷把群眾的創(chuàng)造上升為政策和法律；把居民群眾的需求作為第一信號(hào)，把居民群眾的參與作為第一動(dòng)力，把居民群眾滿意與否作為檢驗(yàn)工作的第一標(biāo)準(zhǔn)，從而保持了我國(guó)城鄉(xiāng)基層民主的巨大活力和持久動(dòng)力。
四是始終堅(jiān)持與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。各地在發(fā)展基層民主過程中，始終以推動(dòng)和保障黨的中心工作以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，以人民群眾公共生活需要為動(dòng)力，與整體的政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，始終在社會(huì)主義民主政治建設(shè)的總體框架內(nèi)，有秩序、有步驟、循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。農(nóng)村村民自治制度是與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相適應(yīng)的，城市社區(qū)居民自治制度是與城市經(jīng)濟(jì)體制和管理體制改革、推進(jìn)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的，企業(yè)民主管理制度是與企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的。改革開放以來的實(shí)踐證明，我國(guó)民主政治建設(shè)始終與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，是完全符合我國(guó)國(guó)情的，是正確的。
