新華社北京９月７日電
認(rèn)真學(xué)習(xí)堅(jiān)決貫徹《通知》精神 努力做好土地管理和調(diào)控工作
國(guó)土資源部部長(zhǎng) 孫文盛
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視土地管理工作。最近專門印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，這是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局、加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控取得的重大成果，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的堅(jiān)定決心。我們國(guó)土資源管理系統(tǒng)一定認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、堅(jiān)決貫徹落實(shí)。
一、加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重大決策
在完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系過(guò)程中，中央根據(jù)我國(guó)特有的土地制度、特殊的國(guó)情和特定的發(fā)展階段，作出了運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的重大決策。這就要求土地管理不僅要嚴(yán)格保護(hù)耕地，而且要把好土地供應(yīng)“閘門”。為此，２００３年以來(lái)，國(guó)務(wù)院部署了土地市場(chǎng)治理整頓，２００４年下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。通過(guò)清理開發(fā)區(qū)，遏制了以擅自設(shè)立開發(fā)區(qū)圈占土地的勢(shì)頭；在全面完成征地補(bǔ)償款清欠的基礎(chǔ)上，控制征地規(guī)模、提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)聽證程序、推行補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)裁決制度；推進(jìn)節(jié)約集約用地和強(qiáng)化土地執(zhí)法，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理，土地市場(chǎng)秩序和土地利用情況有了明顯好轉(zhuǎn)。但是，建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張的動(dòng)因依然存在，違法違規(guī)用地、濫占耕地的現(xiàn)象凸現(xiàn)。一些地方“以租代征”或以“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”為名，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在規(guī)劃計(jì)劃之外擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，影響了調(diào)控的實(shí)際效果；不少地方競(jìng)相壓低地價(jià)甚至以零地價(jià)出讓工業(yè)用地，造成工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)，影響了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；國(guó)務(wù)院確定的保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，在有些地方未能有效落實(shí)，加上土地出讓收支不夠透明，使用不盡合理，影響了社會(huì)穩(wěn)定。
土地管理和調(diào)控中出現(xiàn)的上述問(wèn)題，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的突出問(wèn)題，特別是固定投資增長(zhǎng)過(guò)快密切相關(guān)。大量的固定資產(chǎn)投資是建立在土地、能源消耗過(guò)多，環(huán)境損害嚴(yán)重的基礎(chǔ)上的。土地的不合理消耗，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變滯后、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中突出問(wèn)題的根本解決，確實(shí)需要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，但當(dāng)前來(lái)說(shuō)，從土地上采取措施是最直接和最容易見效的，國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，要求迅即采取有力措施從根本上解決存在的問(wèn)題。７月２４日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會(huì)議研究當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，明確了加強(qiáng)土地調(diào)控的原則和措施。７月２５日，溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院第１４５次常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過(guò)了《通知》?？梢哉f(shuō)，《通知》規(guī)定的八條土地調(diào)控政策，是黨中央、國(guó)務(wù)院站在民族生存和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的高度，在充分發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的基礎(chǔ)上采取的果斷措施，也是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的必然選擇，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
二、經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段的綜合運(yùn)用
從國(guó)家宏觀調(diào)控的實(shí)際需要出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前土地管理中存在的問(wèn)題，《通知》綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，重點(diǎn)從三個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定：
（一）調(diào)整利益機(jī)制。土地問(wèn)題涉及的利益關(guān)系既廣泛又復(fù)雜，當(dāng)前土地調(diào)控中存在問(wèn)題的深層次原因，就是存在建設(shè)用地盲目擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。為此，《通知》從五個(gè)方面對(duì)利益關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整：一是提高被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；二是國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，完善土地出讓收入支出方向，規(guī)范土地出讓收支管理；三是提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整收繳依據(jù)，改進(jìn)分配使用管理；四是建立工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度，積極推進(jìn)工業(yè)用地市場(chǎng)化配置；五是加大建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。這些措施綜合運(yùn)用并嚴(yán)格執(zhí)行，不僅有利于理順各級(jí)政府與用地者以及被征地農(nóng)民等多方面利益關(guān)系，而且可以從經(jīng)濟(jì)上抑制建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張，有利于促進(jìn)各地招商引資質(zhì)量的提高，有利于以工補(bǔ)農(nóng)、以城促鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)社會(huì)和諧。
同時(shí)，這些措施的實(shí)施，將在一定程度上影響地價(jià)的構(gòu)成和水平。從當(dāng)前地價(jià)構(gòu)成看，取得成本（征地補(bǔ)償安置和拆遷費(fèi)用）、開發(fā)成本（幾通一平費(fèi)用）和政府收益（相關(guān)稅費(fèi)和土地純收益），大體各占三分之一，其中的被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)明顯偏低。從一些試點(diǎn)城市的測(cè)算看，政策調(diào)整后，被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用提高，地方政府獲取的土地出讓純收益在地價(jià)中的比重將有所下降。房地產(chǎn)用地出讓價(jià)格將基本持平，工業(yè)用地的出讓價(jià)格將恢復(fù)到基準(zhǔn)地價(jià)的水平。從試點(diǎn)城市的實(shí)際情況看，地價(jià)的變動(dòng)幅度是可以承受的。
（二）健全法律機(jī)制。我國(guó)已經(jīng)建立了比較嚴(yán)格的土地管理法律制度，但從當(dāng)前土地調(diào)控與管理情況看，還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等突出問(wèn)題，法律懲處機(jī)制的作用尚未完全體現(xiàn)出來(lái)?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)：要充分發(fā)揮國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查作用；國(guó)土資源部門及其工作人員必須嚴(yán)格依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法；嚴(yán)肅懲處土地違法行為，對(duì)非法批地、非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，觸犯刑律的，要追究刑事責(zé)任；完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機(jī)制，近期集中開展一次以懲處非法批地、未批先用、批少用多、非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)等行為為重點(diǎn)的專項(xiàng)行動(dòng)。
（三）完善責(zé)任制度。農(nóng)業(yè)比較效益低的狀況，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還難以改變，建立保護(hù)耕地的利益機(jī)制，需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，必須正視我國(guó)人多地少、財(cái)力有限的事實(shí)。當(dāng)前，有效保護(hù)耕地和加強(qiáng)土地調(diào)控，正確運(yùn)用行政手段十分必要。國(guó)務(wù)院２８號(hào)文件明確規(guī)定，保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級(jí)人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任?！锻ㄖ吩凇秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任：完善責(zé)任內(nèi)容，地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，不僅要對(duì)審批的用地負(fù)責(zé)，而且要對(duì)所有實(shí)際發(fā)生的用地負(fù)責(zé)；嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果等情形的，要追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；明確考核依據(jù)，將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)（包括占用農(nóng)用地和未利用地）納入土地利用年度計(jì)劃。土地利用年度計(jì)劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，以實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積為依據(jù)；同時(shí)，在強(qiáng)化地方政府責(zé)任的同時(shí)，調(diào)整審批方式，簡(jiǎn)化審批程序，賦予省級(jí)政府在省域范圍內(nèi)特定的調(diào)劑、統(tǒng)籌土地利用的權(quán)力。
通過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，我們深感，《通知》提出的八條措施充分體現(xiàn)了以下特點(diǎn)：一是具有很強(qiáng)的操作性。《通知》從當(dāng)前宏觀調(diào)控的實(shí)際需要出發(fā)，既體現(xiàn)了未來(lái)改革的方向，更突出了措施的迅即有效。二是具有很強(qiáng)的針對(duì)性。針對(duì)土地調(diào)控中的突出問(wèn)題，特別是針對(duì)建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因、責(zé)任制度落實(shí)和懲處土地違法行為等，《通知》進(jìn)一步明確了深化改革嚴(yán)格土地管理和調(diào)控的具體措施。
三、認(rèn)真落實(shí)加強(qiáng)土地管理和調(diào)控的新要求 學(xué)習(xí)貫徹《通知》，首先必須深刻理解這些措施的精神實(shí)質(zhì)，特別要領(lǐng)會(huì)這些重大決策給土地管理職能、手段和方式等方面帶來(lái)的影響，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的新要求，努力抓好各項(xiàng)措施的落實(shí)。
（一）土地管理要更加主動(dòng)地參與宏觀調(diào)控。一是必須準(zhǔn)確把握宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，依照土地利用規(guī)劃和計(jì)劃，切實(shí)控制建設(shè)用地供應(yīng)的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，真正管住建設(shè)用地總量，落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控要求。二是土地政策必須與區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策的協(xié)調(diào)配合。在調(diào)整土地出讓收益使用范圍、明確工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面，不僅要考慮耕地保護(hù)，而且要考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是在具體的土地管理工作中，不僅要把握土地利用狀況，還要及時(shí)分析準(zhǔn)確判斷宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)；不僅要熟悉土地管理的法律法規(guī)，還要掌握國(guó)家產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展等宏觀經(jīng)濟(jì)政策。土地審批既要依法按程序辦事，又要符合國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。
（二）土地管理和調(diào)控要更加注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段。要切實(shí)管住管好土地，行政手段包括審批是必要的，但僅靠審批是不夠的，還必須綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段。我們將認(rèn)真落實(shí)好《通知》提出的措施，通過(guò)征地安置補(bǔ)償機(jī)制的完善、土地出讓收支管理的規(guī)范、土地稅費(fèi)的調(diào)整和工業(yè)用地出讓的規(guī)范管理等手段，有效切斷建設(shè)用地低成本盲目擴(kuò)張的利益驅(qū)動(dòng)，把管理的重點(diǎn)更多地放在調(diào)整利益關(guān)系和完善土地市場(chǎng)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)手段上。按照《通知》的要求，以各地實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用計(jì)劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、新增建設(shè)用地使用費(fèi)征繳的依據(jù)，充分采用遙感和信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，加強(qiáng)土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)和變更調(diào)查工作，及時(shí)準(zhǔn)確掌握土地利用變化情況，改變基礎(chǔ)工作與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)的狀況，發(fā)揮調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)等手段在管理中的作用。
（三）土地管理和調(diào)控要更加注重依法監(jiān)督管理?！锻ㄖ窂拿鞔_土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任、完善土地審批制度、強(qiáng)化土地管理行為的監(jiān)管等方面，對(duì)土地管理方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)一步作出具體明確的規(guī)定。我們要切實(shí)按照國(guó)務(wù)院的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變方式，特別是要從注重事前審批向強(qiáng)化事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在推進(jìn)落實(shí)政府耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任目標(biāo)的同時(shí)，及時(shí)調(diào)整城市分批次用地的審批方式，擴(kuò)大省級(jí)政府在省域范圍內(nèi)調(diào)劑、統(tǒng)籌土地利用的權(quán)力，簡(jiǎn)化中央政府土地審批的環(huán)節(jié)，以進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)提高行政效率。要充分發(fā)揮國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的作用，進(jìn)一步強(qiáng)化土地管理的監(jiān)督檢查，從嚴(yán)懲處土地違法行為，更加嚴(yán)格地依法行政。
（四）土地管理和調(diào)控要更加注重部門協(xié)調(diào)配合。從我國(guó)宏觀調(diào)控的實(shí)踐看，土地政策必須與產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、財(cái)政政策等綜合運(yùn)用，才能真正取得實(shí)效。在新的形勢(shì)下，國(guó)土資源管理部門將更加注重與各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，堅(jiān)持探索并積極參與宏觀調(diào)控，及時(shí)完善相關(guān)的管理政策，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段，全面落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)宏觀調(diào)控措施。
加強(qiáng)土地管理和調(diào)控，事關(guān)全局，影響深遠(yuǎn)。我們一定以貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院土地調(diào)控的政策措施為契機(jī)，與各級(jí)政府和各有關(guān)部門一道，深化土地管理改革，嚴(yán)把土地“閘門”，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地為全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)。（完）
