擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍
建立支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制
財政部部長 金人慶
公共財政是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與體制保障，是國家和各級政府履行職能的政策工具、管理手段，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大實踐中肩負著重大的歷史責任。
近年來，各級財政部門認真貫徹中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的各項重大決策部署，緊緊圍繞“多予、少取、放活”的方針，大幅度增加財政支農(nóng)資金，有效促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。
深化農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民負擔。一是取消面向“三農(nóng)”的各種收費。財政部門先后會同有關(guān)部門公布取消、免收或降低標準的全國性及中央部門涉農(nóng)收費項目１５０多項，累計減輕農(nóng)民負擔約２００億元。先后取消了農(nóng)村“三提五統(tǒng)”、農(nóng)村教育集資等收費項目，累計減輕農(nóng)民負擔７００多億元。二是取消農(nóng)業(yè)稅。２００６年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，與農(nóng)村稅費改革前的１９９９年相比，全國農(nóng)民每年減輕負擔約１２５０億元，人均減負１４０元，８億農(nóng)民得到實惠。三是加大財力保障力度。截至２００５年，中央財政累計已安排農(nóng)村稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付資金１８３０億元。從２００６年起財政每年將安排１０３０億元資金用于支持農(nóng)村稅費改革的鞏固、完善，其中中央財政每年將通過轉(zhuǎn)移支付補助地方財政７８０億元。
加大投入力度，促進農(nóng)民增收。一是大幅度增加“三農(nóng)”投入。近三年中央財政和國債建設(shè)資金用于“三農(nóng)”的投入達７７４６億元，其中２００５年達到２９７５億元，比２００４年實際執(zhí)行數(shù)增加３４９億元，增長了１３．３％。二是推進“三補貼”等惠農(nóng)政策。２００５年，全國３０個省份安排糧食直補資金１３２億元，其中１３個糧食主產(chǎn)省安排直補資金１１５億元，６．４２億農(nóng)民直接受益。近兩年來，中央財政累計投入良種補貼資金６７．２億元，農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金３．７億元。三是在支持生態(tài)建設(shè)中實施直補農(nóng)民政策。近三年中央財政安排資金８２８．９億元，支持完成退耕還林１．３５億畝，荒山荒地造林１．８４億畝；安排２３１．９億元，支持保護了１４億畝天然林，營造林木０．６２億畝；安排森林生態(tài)效益補償補助資金５０億元，支持保護重點公益林４億畝。上述政策，既改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，又使農(nóng)民從財政補貼中直接受益達６８７．０６億元。
調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，著力解決農(nóng)村社會發(fā)展中的瓶頸制約問題。一是促進農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展。初步統(tǒng)計，２００３—２００５年全國財政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育投入３１０８億元，用于實施全國中小學危房改造工程、國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃、農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程、農(nóng)村中小學布局調(diào)整等項目。２００５年，中央和地方財政安排專項資金７０億元，對５９２個國家扶貧開發(fā)工作重點縣１７００萬名農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學生免除學雜費、書本費，部分學生補助寄宿生生活費；對中西部地區(qū)非貧困縣的１７００萬名農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學生提供免費教科書。東部地區(qū)也安排了１６億元專項資金，使４８０萬名農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學生直接受益。二是加強農(nóng)村基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生工作。近三年，中央財政安排合作醫(yī)療補助資金，給予中西部地區(qū)除市轄區(qū)以外的參加合作醫(yī)療的農(nóng)民每人每年１０元補助，地方財政也按不低于１０元的標準給予補助。每年安排３億元支持農(nóng)村醫(yī)療救助工作，累計救助貧困農(nóng)民１７５２萬人次；中央財政安排補助地方公共衛(wèi)生專項資金９２億元，用于建立健全公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)、疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系，以及加強艾滋病等重大疾病防治和農(nóng)村衛(wèi)生工作。２００５年中央財政又設(shè)立了２０億元禽流感防控基金，及時實施了階段性減免稅費政策。
積極支持農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)和縣鄉(xiāng)執(zhí)政能力建設(shè)。一是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的使用方式。探索采用投資參股、專項貼息等形式，發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金的示范帶動作用。２００５年安排資金８．３２億元，吸引信貸資金和其他社會資金４５．３６億元。近三年中央財政共投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金２７０．２億元，其中安排資金１６９．４７億元支持改造中低產(chǎn)田６９５１．６萬畝。二是開展形式多樣的支農(nóng)資金整合試點，取得了一定成效。三是創(chuàng)立緩解縣鄉(xiāng)財政困難的激勵約束機制，加強縣鄉(xiāng)執(zhí)政能力建設(shè)。近三年來，中央財政安排各類轉(zhuǎn)移支付１７８７０億元。２００５年除稅收返還和體制補助４１４４億元外，中央財政安排各類轉(zhuǎn)移支付資金達到７３３０億元，比２００２年增長８２．２％。其中，地方可統(tǒng)籌安排使用的財力性轉(zhuǎn)移支付達到３８１３億元，比２００２年增長１．３倍，９０％以上用于中西部地區(qū)。中央財政安排獎勵補助資金１５０億元，從２００５年開始實施“三獎一補”政策，對財政困難縣鄉(xiāng)政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)政府精簡機構(gòu)和人員、產(chǎn)糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補助。地方通過自籌新增安排獎勵補助資金１０８億元，縣鄉(xiāng)財政困難加劇的勢頭得以遏制并開始向好的方向轉(zhuǎn)變。
支持推進相關(guān)改革，搞活農(nóng)村市場。一是支持深化糧食流通體制改革。２００４年和２００５年國有糧食購銷企業(yè)共分流富余人員５０多萬人，用糧食風險基金對安置“老人”給予了適當補助；“老賬”已初步清理完畢，１９９８年以來新發(fā)生的政策性糧食財務(wù)掛賬已從國有糧食購銷企業(yè)剝離，并用糧食風險基金給予貼息；２００５年絕大部分省份“老糧”已經(jīng)基本處理完畢。二是推進棉花流通體制改革。２００５年中央財政一次性安排競賣棉花虧損補貼２７２億元，卸掉了棉花企業(yè)的歷史包袱；對到期的供銷社中央政策性財務(wù)掛賬２２４億元也研究了消化方案。三是支持推進農(nóng)村金融體制改革。運用稅收和財政補貼等政策，支持推動２９個省份深化農(nóng)村信用社改革。２００４年和２００５年已安排３９．１億元解決農(nóng)村信用社開辦保值儲蓄業(yè)務(wù)利息支付缺口。
總體看來，在近幾年的時間里，財政與相關(guān)部門密切配合，加大支農(nóng)工作力度，為加強和改善宏觀調(diào)控奠定了基礎(chǔ)，也為支持建設(shè)社會主義新農(nóng)村摸索了一些辦法。
根據(jù)中央關(guān)于加強“三農(nóng)”工作的大政方針，財政部黨組擬訂了“十一五”時期財政支持建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總體思路：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以貫徹落實黨的十六屆五中全會、中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議精神和《農(nóng)業(yè)法》為主線，以推動實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”為目標，以“增加投入、引導放活，統(tǒng)籌兼顧、突出重點，規(guī)范管理、提高效益”為原則，隨著國家財力的增強，著力支持轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，提升農(nóng)民生活水平，改善農(nóng)村落后面貌，讓廣大農(nóng)民群眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。
建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。“十一五”時期全國財政支出和預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資安排，將不斷增加財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。新增財政支出向“三農(nóng)”傾斜，重點保障教育、文化、衛(wèi)生和社會保障朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一制度建設(shè)方向發(fā)展；在確保國債資金用于“三農(nóng)”的比例不降低的同時，新增預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資主要用于“三農(nóng)”；逐步提高土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比重，并集中使用。通過上述措施，逐步形成建設(shè)社會主義新農(nóng)村穩(wěn)定的資金來源。
完善提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的財稅政策。一是完善和強化“三補貼”等財稅政策措施。２００６年，安排１３個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）的糧食直補資金１２５億元，全部達到本?。▍^(qū)）糧食風險基金總規(guī)模的５０％，全國直補資金總額預(yù)計達到１４２億元；中央財政將增加良種補貼資金和農(nóng)機具購置補貼資金，擴大補貼范圍，調(diào)整補貼重點；同時積極探索建立對農(nóng)民種糧收益綜合補貼制度。二是扎實推進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，重點支持農(nóng)業(yè)科技進步、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。中央財政將專門安排扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)產(chǎn)品加工的補助資金，通過財政貼息、投資參股等方式，支持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)做大做強，培育一批競爭力強的龍頭企業(yè)和企業(yè)集群示范基地。開展農(nóng)產(chǎn)品精深加工增值稅改革試點，探索建立有利于農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展的財稅制度。中央財政還將安排資金和制定財稅政策，以推動環(huán)保型農(nóng)業(yè)、生態(tài)型農(nóng)業(yè)和節(jié)約型農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
建立提高農(nóng)民整體素質(zhì)的長效保障機制。一是建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費長效保障機制?！笆晃濉睍r期，將按照“兩年實現(xiàn)、三年鞏固”的目標，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，逐步建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學生２００６年率先全部免除學雜費；中央財政同時對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學安排公用經(jīng)費補助資金，提高公用經(jīng)費保障水平；啟動全國農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學校舍維修改造資金保障新機制。２００７年，全國農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學生全部免除學雜費；中央財政同時對中部地區(qū)和東部部分地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學安排公用經(jīng)費補助資金，提高公用經(jīng)費保障水平。２００８年，各地農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學生均公用經(jīng)費，全部達到該地區(qū)２００５年秋季學期開學前頒布的生均公用經(jīng)費基本標準；中央財政安排資金擴大免費教科書覆蓋范圍。２００９年，中央出臺農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學公用經(jīng)費基準定額。各地制定的生均公用經(jīng)費基本標準低于基準定額的差額部分，當年安排５０％，所需資金由中央財政和地方財政按照免學雜費的分擔比例共同承擔。到２０１０年，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學公用經(jīng)費基準定額全部落實到位。不包括教師調(diào)資的因素，２００６—２０１０年全國財政將新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費２１８２億元。二是把農(nóng)村勞動力培訓經(jīng)費納入財政預(yù)算，建立支持農(nóng)村勞動力培訓的長效機制。同時加強農(nóng)村文化建設(shè)，從２００６年起，中央財政將設(shè)立農(nóng)村文化建設(shè)專項補助資金，著重加強農(nóng)村公共文化建設(shè)，支持繼續(xù)實施廣播電視“村村通”和農(nóng)村電影放映工程。
支持探索建立農(nóng)村社會保障制度。一是加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。２００６年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點范圍擴大到全國４０％的縣，中央財政對中西部地區(qū)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的補助標準提高到每人每年２０元，地方財政也將相應(yīng)增加投入，農(nóng)民繳費暫不增加；爭?。玻埃埃改暝谌珖就菩校玻埃保澳昊靖采w全國農(nóng)村。二是建立規(guī)范有效的農(nóng)村社會救助和醫(yī)療救助制度。貫徹落實修訂后的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，健全完善農(nóng)村特困群眾定期定量救助制度，探索建立符合農(nóng)村實際的最低生活保障制度。逐步解決進城農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障問題，依法將進城農(nóng)民工納入工傷保險范圍，探索適合進城農(nóng)民工特點的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障辦法。
支持扶貧制度建設(shè)和政策創(chuàng)新。一是加大財政扶貧力度，完善財政扶貧機制。中央財政將加大扶貧開發(fā)投入力度，重點支持整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧等扶貧重點工作，同時改革資金分配方式，完善扶貧開發(fā)機制，建立健全財政扶貧資金管理監(jiān)測信息系統(tǒng)，提高扶貧資金管理水平。二是全面推行農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度，繼續(xù)實施農(nóng)村計劃生育“少生快富”工程。三是完善支持農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)機制，適當提高災(zāi)民生活救助補助標準，探索建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助和動物防疫有效支持機制，建立健全符合我國國情、適應(yīng)救災(zāi)特點、反應(yīng)快速高效、滿足救災(zāi)需要的財政支持機制。四是調(diào)整土地出讓金使用政策，防止被征地農(nóng)民因失地致貧。調(diào)整國有土地出讓金收入分配政策，適當提高支付給被征地農(nóng)民的土地補償費標準和安置補助費標準，在土地出讓金中劃出一定比例的資金用于保障被征地農(nóng)民的基本生活。
建立建設(shè)美好家園的政策引導機制。支持搞好村莊建設(shè)規(guī)劃工作和改善村莊公共環(huán)境，開展村莊整治試點，重點支持解決村內(nèi)道路、給排水設(shè)施、人畜混居等突出問題。加強林業(yè)生態(tài)建設(shè)，推進“天保工程”，重點解決林業(yè)職工安置和森工企業(yè)轉(zhuǎn)換機制問題。通過直接補助或“以獎代補”等方式，引導農(nóng)民對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投工投勞，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。
提高基層政府提供公共服務(wù)的財政保障能力。２００６年中央財政對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付資金安排１３５９億元，對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金將安排２００億元；中央財政安排“三獎一補”２１０億元，比上年增加６０億元，力爭在三年之內(nèi)使縣鄉(xiāng)財政困難狀況有明顯改觀。積極推進省以下財政管理體制改革，明確省以下各級政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責任和管理權(quán)限，規(guī)范省以下各級政府間收入劃分，同時積極支持“省直管縣”的管理體制改革和“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”改革。妥善解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，積極采取措施制止鄉(xiāng)村發(fā)生新債，同時加強審計，摸清底數(shù)，有計劃有步驟地化解債務(wù)存量。
完善財政支農(nóng)資金的監(jiān)督管理制度。積極推進支農(nóng)資金整合，開展以縣為主的支農(nóng)資金整合試點，制訂切實可行的支農(nóng)資金整合方案。建立以結(jié)果為導向的財政支農(nóng)資金使用機制，制定財政支農(nóng)資金使用績效評價的指標體系，根據(jù)評估結(jié)果實施激勵約束并重的考核機制。建立健全財政支農(nóng)資金管理制度，促進包括項目立項、選擇、實施、竣工驗收、后續(xù)管理在內(nèi)的整個資金運行全過程管理的規(guī)范化。加強財政支農(nóng)資金的監(jiān)督檢查，嚴厲查處支農(nóng)資金使用管理中的違法違規(guī)行為，防止損失浪費，提高支農(nóng)資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，確保把黨和政府的溫暖直接送給農(nóng)民。
建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)，也是財政工作的重中之重。各級財政部門要認真貫徹落實中央關(guān)于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的統(tǒng)一部署和要求，積極主動地發(fā)揮財政的職能作用，與各地區(qū)、各部門密切配合，因地制宜，搞好規(guī)劃，抓住重點，著力推進，避免一哄而上，為加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村做出新貢獻。
