2005年是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、保持經(jīng)濟(jì)社會良好健康發(fā)展態(tài)勢的關(guān)鍵一年，也是國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的重要一年?；仡欉@一年，國務(wù)院的法制工作同其他工作一樣，取得了可喜的成績。
一、全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求，認(rèn)真做好政府立法工作
2005年，國務(wù)院的立法工作緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，在繼續(xù)加強經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管方面的立法的同時，高度重視社會管理、公共服務(wù)方面的立法，特別是維護(hù)公眾身體健康和生命財產(chǎn)安全、完善勞動法律制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展等方面的立法。同時，按照《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出的制度建設(shè)的基本要求，在政府立法工作中遵循并反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，建立健全專家咨詢論證制度，拓寬公眾有序參與政府立法的渠道，不斷提高政府立法工作質(zhì)量。國務(wù)院全年共向全國人大常委會提交法律議案7件，制定行政法規(guī)22件。
———以人為本，高度重視生產(chǎn)安全、食品安全、藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量安全等保障廣大人民群眾身體健康和生命財產(chǎn)安全的制度建設(shè)。煤礦安全生產(chǎn)工作始終牽動著黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的心。為了把預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故進(jìn)一步納入法制化軌道，及時發(fā)現(xiàn)并排除煤礦安全生產(chǎn)隱患，落實煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任，保障職工生命安全和煤礦安全生產(chǎn)，9月3日，國務(wù)院及時制定了《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》。特別規(guī)定對預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故實行更加嚴(yán)格的制度和措施，明確列舉了“超能力、超強度或者超定員組織生產(chǎn)”等15項重大隱患，規(guī)定有其中一項隱患的煤礦都必須立即停產(chǎn)、排除隱患，從源頭上預(yù)防生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。特別規(guī)定的公布實施充分體現(xiàn)了國務(wù)院對人民群眾生命安全的高度負(fù)責(zé)和全力遏制煤礦生產(chǎn)安全事故的堅定決心。
高度重視依法防控高致病性禽流感工作。今年11月16日，溫家寶總理主持召開了國務(wù)院第113次常務(wù)會議，審議并原則通過了《重大動物疫情應(yīng)急條例》。兩天后，該條例公布施行。條例對重大動物疫情的應(yīng)急準(zhǔn)備，疫情監(jiān)測、報告和公布，應(yīng)急處理等作出明確規(guī)定。條例的公布施行，對于建立信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、控制有效的疫情快速反應(yīng)機制，依法保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全，保護(hù)公眾身體健康與生命安全，維護(hù)正常的社會秩序具有十分重要的意義。
為了加強對疫苗流通和預(yù)防接種的管理，預(yù)防、控制傳染病的發(fā)生、流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生，今年3月24日，國務(wù)院制定了《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》。8月3日，國務(wù)院制定了《麻醉藥品和精神藥品管理條例》，依法加強對麻醉藥品和精神藥品的管理，保證麻醉藥品和精神藥品的合法、安全、合理使用，防止流入非法渠道。
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全直接影響到廣大人民群眾的身體健康，也關(guān)系到實現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等重大問題。今年6月15日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（草案）》，并決定提請全國人大常委會審議。為了加強對重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，保障人體健康和公共安全，7月9日，國務(wù)院制定了《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》，明確規(guī)定對于生產(chǎn)直接關(guān)系人體健康的加工食品、可能危及人身財產(chǎn)安全的產(chǎn)品、關(guān)系金融安全和通訊質(zhì)量安全的產(chǎn)品、保障勞動安全的產(chǎn)品、影響生產(chǎn)安全和公共安全的產(chǎn)品等，實行生產(chǎn)許可證制度。
———認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀，高度重視促進(jìn)民族區(qū)域自治地區(qū)加快發(fā)展、保護(hù)勞動者合法權(quán)益、維護(hù)婦女權(quán)益、促進(jìn)教育文化等社會事業(yè)全面發(fā)展的制度建設(shè)。為了幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)各民族共同繁榮，今年5月19日，國務(wù)院制定了《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，對支持和幫助民族自治地方加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付力度，幫助民族自治地方發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)，積極培養(yǎng)使用民族自治地方各級各類人才等，作出了明確規(guī)定。若干規(guī)定的頒布實施是貫徹民族區(qū)域自治法的重大舉措，對于民族自治地方利用好政策優(yōu)勢，促進(jìn)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。
勞動合同是確定用人單位和勞動者之間勞動關(guān)系、保障勞動者合法權(quán)益的重要依據(jù)。為了進(jìn)一步健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的勞動用工制度，促進(jìn)勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定，保障勞動者的合法權(quán)益，10月28日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《中華人民共和國勞動合同法（草案）》，并決定提請全國人大常委會審議。
為了進(jìn)一步保障婦女的合法權(quán)益，實現(xiàn)男女平等，6月1日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法修正案（草案）》，并決定提請全國人大常委會審議。
為了促進(jìn)教育文化等各項社會事業(yè)全面發(fā)展，國務(wù)院于今年7月7日制定了《營業(yè)性演出管理條例》，針對演出市場管理不規(guī)范、存在安全隱患等諸多問題，對營業(yè)性演出經(jīng)營主體的設(shè)立、營業(yè)性演出規(guī)范以及各級政府管理部門的監(jiān)督管理職責(zé)等作了明確規(guī)定。
———高度重視構(gòu)建和諧社會、正確處理新形勢下的人民內(nèi)部矛盾的制度建設(shè)。為了既充分保障公民的建議權(quán)和申訴權(quán)等合法權(quán)益，又要建立良好信訪秩序、確保社會穩(wěn)定，國務(wù)院對《信訪條例》進(jìn)行了重要修改。1月10日，溫家寶總理簽署第431號國務(wù)院令公布了新修訂的《信訪條例》。社會各界對新修訂的《信訪條例》給予了高度評價，認(rèn)為該條例對暢通信訪渠道、維護(hù)信訪秩序提供了有力保障，對于及時化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建社會主義和諧社會意義重大。
———適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，高度重視加強和改善宏觀調(diào)控、規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序方面的制度建設(shè)。今年7月26日，國務(wù)院召開第100次常務(wù)會議討論通過了《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》，決定將草案提請全國人大常委會審議。10月27日，第十屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，將工資、薪金所得的減除費用標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行的800元調(diào)整到1600元，同時對高收入者實行自行申報制度，強化稅收征管。根據(jù)新修訂的個人所得稅法，今年12月19日，國務(wù)院及時制定了《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國個人所得稅法實施條例〉的決定》。
為了進(jìn)一步規(guī)范電力監(jiān)管行為，完善電力監(jiān)管制度，在總結(jié)電力體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于今年2月15日制定了《電力監(jiān)管條例》，標(biāo)志著電力監(jiān)管步入了依法監(jiān)管的新階段。
8月23日，國務(wù)院同時發(fā)布了兩個涉及直銷業(yè)的行政法規(guī)：《禁止傳銷條例》和《直銷管理條例》。這兩部規(guī)范直銷業(yè)的重要行政法規(guī)，對傳銷和直銷作出了明確界定，“直銷”方式得到進(jìn)一步規(guī)范，帶有欺詐性質(zhì)的“傳銷”被依法禁止。這一破一立的兩個條例已分別于今年的11月1日和12月1日起施行。
二、高度重視法律、行政法規(guī)貫徹實施的宣傳和組織推動工作
法的生命在于實施。國務(wù)院在認(rèn)真做好政府立法工作的同時，高度重視法律、行政法規(guī)貫徹實施的宣傳和組織推動工作。
———帶頭學(xué)習(xí)公務(wù)員法，加強政府自身建設(shè)。國務(wù)院在總結(jié)《國家公務(wù)員暫行條例》實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提請全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》。公務(wù)員法發(fā)布之后，國務(wù)院舉辦了有各部門主要負(fù)責(zé)同志參加的學(xué)習(xí)講座，帶頭學(xué)習(xí)公務(wù)員法，溫家寶總理親自主持講座并作了重要講話，對各級政府特別是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹實施公務(wù)員法，加強政府自身建設(shè)，提高依法行政能力和水平，提出了明確具體的要求。
———扎扎實實貫徹行政許可法，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新。行政許可法實施一年多來，在國務(wù)院統(tǒng)一部署下，國務(wù)院各部門、各級地方政府對行政許可項目、依據(jù)、實施主體進(jìn)行了全面清理：共清理行政許可項目25797項，取消8666項，調(diào)整1841項；清理行政許可依據(jù)25554件，廢止3981件，修改2493件；清理行政許可實施主體2389個，保留1932個，取消302個，調(diào)整71個。通過行政許可法的貫徹實施工作，不僅減少了一大批行政許可和非許可審批項目，簡化了辦事程序，同時進(jìn)一步完善了行政許可法的配套措施。許多部門和地方全面推行了行政許可集中辦理制度，制定了行政許可聽證辦法，明確了聽證程序，建立了通過招標(biāo)、拍賣、考試考核等公平競爭方式作出行政許可決定的制度。
———認(rèn)真安排部署新修訂的公司法、證券法的貫徹實施工作。全國人大常委會根據(jù)形勢發(fā)展的需要，于今年10月27日對公司法、證券法作了重大修改。貫徹實施好這兩部新修訂的法律，對進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度和保障資本市場的健康發(fā)展具有重大意義。國務(wù)院高度重視這兩部法律的貫徹實施。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳專門下發(fā)了《關(guān)于做好貫徹實施〈中華人民共和國公司法〉和〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)工作的通知》，要求各地區(qū)、各部門高度重視，切實抓好有關(guān)實施準(zhǔn)備工作，并要求國務(wù)院有關(guān)部門迅速研究起草公司法和證券法的相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章。12月18日，國務(wù)院制定了《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國公司登記管理條例〉的決定》，與新修訂的公司法同步實施。
———進(jìn)一步加強對行政法規(guī)的宣傳力度。為了使全社會和信訪群眾準(zhǔn)確理解新修訂的《信訪條例》的立法精神，國務(wù)院要求加強對條例的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹工作。1月17日，國務(wù)院法制辦公室、國家信訪局負(fù)責(zé)人就《信訪條例》的有關(guān)問題回答了新華社記者的提問，并迅速組織編寫了條例的釋義、輔導(dǎo)讀本、問答等通俗易懂的宣傳手冊。2月26日至3月1日，中組部、國務(wù)院法制辦公室、國家行政學(xué)院和國家信訪局聯(lián)合舉辦了省部級干部參加的“《信訪條例》專題研討班”。各級行政機關(guān)隨即迅速掀起了學(xué)習(xí)宣傳《信訪條例》的高潮。5月1日，《信訪條例》正式施行后，各級行政機關(guān)按照構(gòu)建和諧社會的要求，認(rèn)真貫徹《信訪條例》，暢通信訪群眾反映問題的渠道，積極處理信訪問題，如全國公安系統(tǒng)開展了公安機關(guān)負(fù)責(zé)人大接訪活動。為了貫徹落實胡錦濤總書記關(guān)于檢查總結(jié)《信訪條例》貫徹實施情況的重要批示精神，11月中旬開始，國家信訪局會同有關(guān)部門進(jìn)行了“《信訪條例》貫徹落實情況大檢查”?！缎旁L條例》實施7個月以來，有不少群眾來信贊揚各地各部門轉(zhuǎn)變作風(fēng)，對人民群眾反映的問題及時處理，為群眾排憂解難。
《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》公布施行后，國務(wù)院要求國務(wù)院法制辦公室、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等有關(guān)部門立即組織編寫條文釋義和煤礦職工安全手冊范本，組織小規(guī)模宣講團(tuán)到各地進(jìn)行宣講，以推動特別規(guī)定得到切實有效的實施。
《重大動物疫情應(yīng)急條例》公布后，根據(jù)國務(wù)院的要求，國務(wù)院法制辦公室、農(nóng)業(yè)部于11月21日聯(lián)合召開了《重大動物疫情應(yīng)急條例》新聞發(fā)布會，就條例制定的背景、主要制度設(shè)計等回答了中外記者的提問。11月22日，國務(wù)院專門召開了“學(xué)習(xí)貫徹《重大動物疫情應(yīng)急條例》座談會”，回良玉副總理等國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志參加會議并作了重要講話，要求各地區(qū)、各部門認(rèn)真學(xué)習(xí)、廣泛宣傳、全面貫徹《重大動物疫情應(yīng)急條例》，依法加強高致病性禽流感等重大動物疫情的防控工作。
三、以貫徹《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》為重點，加強政府自身建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政
國務(wù)院在2005年的工作要點中強調(diào)指出，“全面實施《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，加快建設(shè)法治政府”，并對2005年貫徹《綱要》應(yīng)取得的進(jìn)展和責(zé)任部門提出了明確要求。
按照國務(wù)院的要求，中宣部、國務(wù)院法制辦公室于3月29日召開了“貫徹落實《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》座談會”，對一年來國務(wù)院部門和地方政府貫徹實施《綱要》的情況進(jìn)行了座談交流。7月9日，作為貫徹落實《綱要》的一項重要舉措，國務(wù)院辦公廳就推行行政執(zhí)法責(zé)任制，印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，要求各地區(qū)、各部門依法界定執(zhí)法職責(zé)，包括梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任，建立健全行政執(zhí)法評議考核機制，對有違法或者不當(dāng)行為的行政執(zhí)法部門或執(zhí)法人員依法追究法律責(zé)任。8月11日至12日，經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，國務(wù)院法制辦公室召開全國法制辦主任法規(guī)司司長會議，總結(jié)交流了各地方、各部門貫徹實施《綱要》的情況和初步經(jīng)驗，分析了存在的主要問題，研究部署了下一步的工作。國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志親自到會并作了重要講話，對進(jìn)一步貫徹實施《綱要》提出了明確要求。
各地方、各部門高度重視、認(rèn)真部署《綱要》的貫徹實施工作。截至目前，全國已有24個省、自治區(qū)、直轄市和40個國務(wù)院部門成立了全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組，25個省、自治區(qū)、直轄市和36個國務(wù)院部門制定了貫徹《綱要》的實施意見，29個省、自治區(qū)、直轄市和28個國務(wù)院部門對本地區(qū)、本部門落實《綱要》情況進(jìn)行了專項檢查，并逐步建立了定期報告推進(jìn)依法行政工作情況的制度。各地各部門共組織舉辦各類培訓(xùn)班1267期，培訓(xùn)人員252542人?！毒V要》貫徹實施一年多來，依法行政工作取得重要進(jìn)展。
———建立健全科學(xué)民主決策機制，促進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、制度化。改革和完善行政決策機制，是社會主義政治建設(shè)的重要任務(wù)，也是全面提高政府行政管理能力和水平的重要環(huán)節(jié)。今年2月，國務(wù)院首次將修訂后的《國務(wù)院工作規(guī)則》主要內(nèi)容向社會公布，社會各界高度關(guān)注。其中，最引人注目的就是“實行科學(xué)民主決策”部分?！秶鴦?wù)院工作規(guī)則》強調(diào)，國務(wù)院及各部門要完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機制，健全重大決策的規(guī)則和程序，實行依法決策、科學(xué)決策和民主決策。隨后，各省級政府、國務(wù)院各部門都修改了工作規(guī)則，其中25個省級政府、40個國務(wù)院部門還制定了提高行政決策科學(xué)化、民主化的具體規(guī)定。各地還積極探索建立行政首長問責(zé)制，完善行政決策機制。
———大力推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理方式創(chuàng)新。各級政府、各部門認(rèn)真落實《綱要》精神，大力推進(jìn)政務(wù)公開，建立新聞發(fā)言人制度，建立和完善政府網(wǎng)站，及時向社會公布各種信息，保障公民知情權(quán)，不斷增強政府工作的透明度。以貫徹實施行政許可法為契機，推動政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理方式創(chuàng)新。行政許可法貫徹實施一年來，全國縣級以上地方政府已建立了3300多個“行政許可服務(wù)中心”或“行政辦事大廳”。人民群眾的評價是，審批事項少了、一個窗口對外的行政許可服務(wù)中心多了，跑腿少了、行政機關(guān)的辦事效率提高了。
———政府立法工作機制不斷創(chuàng)新，制度建設(shè)質(zhì)量進(jìn)一步提高。今年，國務(wù)院、國務(wù)院各部門和依法享有規(guī)章制定權(quán)的地方政府普遍采取深入調(diào)查研究，召開論證會、聽證會，向社會公布法規(guī)、規(guī)章草案等方式，廣泛征求社會各方面對政府立法工作的意見，增加政府立法工作的透明度和公眾參與程度，制度建設(shè)質(zhì)量進(jìn)一步提高。據(jù)初步統(tǒng)計，《綱要》公布后，省級政府和國務(wù)院部門共組織立法聽證會74次、論證會827次，對496件規(guī)章草案向社會公開征求意見；11個省級政府、10個國務(wù)院部門開展了立法成本效益分析工作；10個省級政府和11個國務(wù)院部門開展了法規(guī)規(guī)章實施情況的后期評估工作。
———大力推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法行為，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法水平?！毒V要》頒布以來，全國已有29個省、自治區(qū)、直轄市開展了行政執(zhí)法大檢查，一些社會反映突出的執(zhí)法問題得到初步解決；17個省、自治區(qū)、直轄市開展了行政執(zhí)法案卷評查工作，共檢查案卷157040件，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行了糾正。繼續(xù)開展了相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法試點工作，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的82個相對集中行政處罰權(quán)試點城市外，24個省級政府又根據(jù)國務(wù)院授權(quán)批準(zhǔn)了226個市、縣、區(qū)開展相對集中行政處罰權(quán)工作。
———積極探索預(yù)防和化解社會矛盾的新路子，促進(jìn)了社會矛盾和爭議處理的制度化、規(guī)范化。各地各部門積極研究建立預(yù)防和化解社會矛盾的新路子，制定有關(guān)規(guī)定114件，建立了案件處理情況周報、辦理結(jié)果反饋等制度，規(guī)范了化解社會矛盾的機制，推進(jìn)了矛盾糾紛調(diào)處工作的制度化和規(guī)范化。
———進(jìn)一步完善了行政監(jiān)督制度，強化了對行政行為的監(jiān)督。國務(wù)院嚴(yán)格履行行政復(fù)議職責(zé)，全年共收到各類行政復(fù)議申請567件，目前已辦結(jié)351件。各地方、各部門不斷探索提高行政復(fù)議質(zhì)量的新方法，如探索建立行政復(fù)議工作人員資格制度、行政復(fù)議聽證制度、案卷公開查閱制度和行政復(fù)議簡易程序制度，開發(fā)行政復(fù)議網(wǎng)上申請系統(tǒng)等。國務(wù)院加大法規(guī)、規(guī)章備案審查力度，全年共對1561件向國務(wù)院報送備案的地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行了審查，對符合《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定的1542件法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行了備案登記。國務(wù)院法制辦公室、商務(wù)部組織清理了涉及地區(qū)封鎖的有關(guān)規(guī)定，共審核文件432841件，對含有地區(qū)封鎖內(nèi)容的文件306件依法進(jìn)行了修改或廢止。各地方普遍加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督力度，初步建立了地方四級政府、三級監(jiān)督的備案監(jiān)督體制，有效地維護(hù)了社會主義法制的統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)的貫徹實施。
