編者按：黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署。會議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，并明確了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點任務(wù)。這與林業(yè)密切相關(guān)。日前記者就如何全面深化林業(yè)改革、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)、更好地發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用采訪了國家林業(yè)局局長趙樹叢。
全面深化林業(yè)改革激發(fā)林業(yè)活力
記者：近些年來我國全面推行集體林權(quán)制度改革，取得了重要進(jìn)展，初步實現(xiàn)了“生態(tài)受保護，農(nóng)民得實惠”的目標(biāo)，成為新時期農(nóng)村改革的一大亮點。十八屆三中全會通過的《決定》提出，要完善集體林權(quán)制度改革。請您介紹一下集體林權(quán)制度改革最新進(jìn)展情況，下一步推進(jìn)這項改革的重點和舉措是什么？
趙樹叢：進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國實行新一輪集體林權(quán)制度改革，特別是2008年中共中央、國務(wù)院作出戰(zhàn)略部署，全面推進(jìn)這項改革，取得了重大進(jìn)展和明顯成效。目前，明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的任務(wù)基本完成，配套改革正在全面推進(jìn)。全國已確權(quán)集體林地27億畝，占集體林地總面積的97.7%；發(fā)證面積26億畝，占確權(quán)林地的96.4%，1億農(nóng)戶拿到林權(quán)證。近5億農(nóng)民擁有了真正意義上的財產(chǎn)權(quán)，戶均獲得森林資產(chǎn)約10萬元，使廣大農(nóng)民成為林木資產(chǎn)的法人，為他們訂立契約、積累資本創(chuàng)造了條件。可以說，集體林權(quán)制度改革在培育農(nóng)民市場主體方面，走在了前列，發(fā)揮了重要作用。
當(dāng)前，集體林權(quán)制度改革正處于攻堅克難的關(guān)鍵階段，任務(wù)十分繁重。各級林業(yè)部門必須緊緊抓住這次全面深化改革的大好機遇，加強改革頂層設(shè)計，鼓勵基層大膽創(chuàng)新。下一步，要從四個方面完善集體林權(quán)制度改革。一要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，賦予林權(quán)生產(chǎn)要素功能，包括可抵押、可擔(dān)保、可流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)換。集體林承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，按照建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的要求，林業(yè)部門的職責(zé)主要是監(jiān)管，確保森林資源總量不減少。二要繼續(xù)深化林業(yè)行政審批項目改革，把該管的事情管好，把不該管和管不好的事情交給市場。要改革森林資源采伐管理等監(jiān)督機制和辦法，加強林地管理，清理取消不符合市場在資源配置中起決定性作用的各項規(guī)章制度。三要穩(wěn)定和完善農(nóng)民的林地承包經(jīng)營權(quán)，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)。四要健全財政、金融、森林保險、林權(quán)交易等政策，引導(dǎo)農(nóng)民通過林權(quán)要素運用，積極發(fā)展林業(yè)混合所有制經(jīng)濟，培育專業(yè)大戶、家庭林場、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等多種市場經(jīng)營主體，推動林業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化和專業(yè)化，使農(nóng)民在經(jīng)營林業(yè)中獲得更多的收入，真正實現(xiàn)生態(tài)受保護、農(nóng)民得實惠。
記者：據(jù)了解，在全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的同時，我國積極探索國有林場改革和重點國有林區(qū)改革，已在7個省區(qū)啟動了國有林場改革試點，重點國有林區(qū)改革也正待破題?！稕Q定》明確要求，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制。您認(rèn)為應(yīng)該如何落實十八屆三中全會的這一要求？
趙樹叢：健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制是全面推進(jìn)國有林區(qū)改革的重大舉措，其核心是要理順三種體制。一是理順國有林所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)管理體制。我國國有林包括兩大塊：一塊是國有林場，有4855個，經(jīng)營面積11.5億畝，林地面積8.7億畝，約占全國林地面積的19%，所有權(quán)是全民所有，這部分要盡快厘清國務(wù)院林業(yè)主管部門與地方政府對國有林場的管理體制。另一塊是國有林區(qū)，有138個國有林業(yè)局，經(jīng)營面積11.2億畝，林地面積9.5億畝，約占全國林地的21%，所有權(quán)是全民所有，產(chǎn)權(quán)在中央政府，管理權(quán)和監(jiān)管權(quán)在國務(wù)院林業(yè)主管部門，使用權(quán)在地方政府，要盡快厘清三者的關(guān)系。二是理順政府管理林區(qū)社會的體制，理順職能和資金渠道。三是改革森林資源監(jiān)督管理體制，構(gòu)建有利于生態(tài)建設(shè)與保護的森林資源監(jiān)督管理體制。經(jīng)過改革，建立起有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)改善民生、有利于增強企業(yè)經(jīng)營活力、權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟體制的國有林區(qū)發(fā)展新體制。
健全制度和體制機制保護自然資源和生態(tài)環(huán)境
記者：森林和林地是重要的自然資源資產(chǎn)，也是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。發(fā)展保護森林、保護管理林地是林業(yè)的重要職責(zé)?！稕Q定》提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。您認(rèn)為實行這項制度改革的核心是什么？
趙樹叢：健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的首要任務(wù)和制度基礎(chǔ)。核心是健全三項制度。一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。過去，我國沒有把自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)確定清楚，沒有劃清國家所有國家直接行使所有權(quán)、國家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)、集體所有個人行使承包權(quán)等各種權(quán)益的邊界。《決定》要求，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。二是健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。主要解決我國目前全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和自然資源管理人權(quán)益不清、權(quán)責(zé)不清的突出問題?！稕Q定》要求，按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。三是完善自然資源監(jiān)管體制。使國有自然資源資產(chǎn)所有者和國有自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督，統(tǒng)一行使用途管制職責(zé)。這三項制度都是生態(tài)保護體制的重大變革。林業(yè)部門要深入研究系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，建立最嚴(yán)格的源頭保護制度。要認(rèn)真研究森林、濕地、荒漠和野生動植物的所有權(quán)、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和確權(quán)登記問題，盡快完善用途管制措施，強化監(jiān)管權(quán)。
記者：實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，是社會比較關(guān)注的話題。這些舉措對保護自然資源資產(chǎn)有何意義？林業(yè)部門將如何完善相關(guān)制度建設(shè)？
趙樹叢：實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，對于節(jié)約和保護自然資源，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展具有重大意義。一是可以更多地發(fā)揮市場在自然資源及其產(chǎn)品價格上的決定作用，改變自然資源及其產(chǎn)品廉價甚至無償使用的做法，有利于更加珍惜資源，節(jié)約集約利用資源，提高資源使用效率，減少資源破壞和浪費。二是可以大幅度增加生態(tài)保護和建設(shè)資金投入，解決生態(tài)建設(shè)資金缺乏和生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)低的問題，有利于充分調(diào)動社會各方面生態(tài)保護和建設(shè)的積極性。三是有利于支持限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等生態(tài)保護區(qū)域發(fā)展，形成多元化補償方式和動態(tài)化補償機制，推動全國主體功能區(qū)戰(zhàn)略順利實施，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。
實行這兩項制度，給林業(yè)發(fā)展帶來重要機遇，也提出了新的研究課題。一要研究森林、濕地、沙區(qū)植被、野生動植物等林業(yè)資源有償使用和資產(chǎn)化管理問題，特別是要針對目前占用林業(yè)資源的成本過低問題，研究應(yīng)對措施。二要研究開征資源稅給林業(yè)發(fā)展帶來的影響。三要加強森林資源生態(tài)服務(wù)價值和差別化補償政策研究，爭取不斷提高補償標(biāo)準(zhǔn)。四要研究國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，爭取擴大自然保護區(qū)、森林公園等禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付試點范圍，提高轉(zhuǎn)移支付用于林業(yè)生態(tài)保護與建設(shè)的資金比例。五要抓緊研究建立濕地和荒漠生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補償機制，探索森林碳匯交易等市場化生態(tài)補償機制。
記者：改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要，這項改革的目標(biāo)是建立系統(tǒng)完整的制度。林業(yè)部門將從哪方面入手完善生態(tài)保護管理體制機制？
趙樹叢：改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制對于理順生態(tài)與環(huán)境的保護管理體制、加強生態(tài)保護與建設(shè)具有重大意義。林業(yè)部門要深入研究，積極探索。一是深入研究適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的林業(yè)行政管理體制，加快構(gòu)建有利于保護發(fā)展自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物及生物多樣性的行政管理體制，充分發(fā)揮林業(yè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的正能量。二是研究建立破壞森林、濕地、沙區(qū)植被和野生動植物資源舉報制度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。三是研究建立生態(tài)損害賠償和責(zé)任追究制度。研究制定生態(tài)損害鑒定評估辦法，科學(xué)鑒定生態(tài)損害范圍、程度及價值。探索編制林地、濕地等自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。
劃定生態(tài)紅線保護自然生態(tài)
記者：《決定》提出劃定生態(tài)保護紅線。此前我們了解到，編制出臺的《國家林業(yè)局推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確劃定了四條生態(tài)保護紅線，工作走在了前面。今后將采取哪些措施守住這四條紅線？
趙樹叢：劃定生態(tài)保護紅線是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，是維護代際公平、留給子孫后代最大最珍貴遺產(chǎn)的基本保障，體現(xiàn)了我們黨加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護的堅定意志和決心。劃定生態(tài)保護紅線主要是為了保護我國生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，它是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的重要手段，是實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要組成部分。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，就是要明確維護國土生態(tài)安全、人居環(huán)境安全、生物多樣性安全的生態(tài)用地和物種數(shù)量的底線，是建立國土空間開發(fā)保護制度、構(gòu)建我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的核心。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的核心是嚴(yán)格落實優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的主體功能定位，明確國土空間開發(fā)的“高壓線”。
劃定生態(tài)保護紅線是林業(yè)部門最重要的任務(wù)之一。國家林業(yè)局根據(jù)法定職責(zé)已經(jīng)劃定了森林、濕地、沙區(qū)植被、物種四條生態(tài)保護紅線。這四條生態(tài)紅線為：林地和森林紅線，全國林地面積不低于46.8億畝，森林面積不低于37.4億畝，森林蓄積量不低于200億立方米；濕地紅線，全國濕地面積不少于8億畝；沙區(qū)植被紅線，全國治理和保護恢復(fù)植被的沙化土地面積不少于56萬平方公里；物種紅線，確保各級各類自然保護區(qū)嚴(yán)禁開發(fā)，現(xiàn)有瀕危野生動植物得到全面保護。下一步要牢牢守住這四條紅線。一要把劃定的紅線落實到地圖上、地塊上，盡快制定最嚴(yán)格的管制原則和管理辦法。二要對已經(jīng)有法律法規(guī)保障的生態(tài)紅線，必須依法保護管理。還沒有法律保障的生態(tài)紅線，要盡快推進(jìn)立法。三要推進(jìn)生態(tài)用地可持續(xù)增長。通過生態(tài)自我修復(fù)和加大對石漠化和沙化土地、工礦廢棄地、退化濕地治理等，有效補充生態(tài)用地數(shù)量。
記者：《決定》首次提出了建立國家公園體制。建立國家公園主要是為了保護自然、保護生態(tài)。林業(yè)在建設(shè)國家公園方面有哪些優(yōu)勢和作用？做了哪些工作？
趙樹叢：建立國家公園體制是我們黨借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗、加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護的重要舉措，是生態(tài)文明制度建設(shè)的創(chuàng)新和亮點。國家公園是當(dāng)今國際社會保護自然資源的主要模式之一。建立國家公園就是要保護好自然資源、自然和人文景觀，以及生物多樣性，更好地發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和社會服務(wù)功能。國際上的實踐證明，這是增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的重要制度和載體。
建立國家公園是林業(yè)的最大優(yōu)勢和潛力所在，也是林業(yè)部門的重要職責(zé)。我國具有國家公園性質(zhì)的主要有自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質(zhì)公園、礦山公園、風(fēng)景名勝區(qū)、考古遺址公園、海洋公園等。目前，林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)有2150處，總面積1.25億公頃，占國土面積的13%，還有2800多處森林公園、300多處國際重要濕地和濕地公園。這些資源無論從面積、還是從數(shù)量上看，都是第一位的，是建立國家公園的重要依托。2006年，云南省林業(yè)部門在迪慶州建立了全國第一個國家公園——普達(dá)措國家公園。2008年，國家林業(yè)局又將云南省列為國家公園建設(shè)試點省，開展了積極探索和有益的嘗試。林業(yè)部門要抓緊研究國家公園的體制機制問題，以及適合國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)類型和區(qū)域，全力推進(jìn)國家公園建設(shè)。
加強生態(tài)工程建設(shè)完善生態(tài)修復(fù)體系
記者：我國相繼實施一批林業(yè)重點工程，在生態(tài)修復(fù)方面發(fā)揮了重要作用?！稕Q定》提出要完善生態(tài)修復(fù)制度。對此您有何考慮？
趙樹叢：完善生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)。這對我國具有特殊意義。森林、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞，修復(fù)起來十分困難，有的需要上百年甚至幾個世紀(jì)的努力。我國是世界上生態(tài)最脆弱的國家之一，全球十大生態(tài)危機在我國都相應(yīng)存在，生態(tài)修復(fù)任務(wù)極其繁重。生態(tài)修復(fù)制度是生態(tài)修復(fù)的根本保障，完善生態(tài)修復(fù)制度有利于把生態(tài)修復(fù)制度化、規(guī)范化、長期化，為生態(tài)修復(fù)提供行動準(zhǔn)則和依據(jù)，使生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)、任務(wù)、措施更加合理、完善，可以發(fā)揮約束和監(jiān)督作用。
完善生態(tài)修復(fù)制度重點是加強生態(tài)修復(fù)工程的制度建設(shè)?！秶伊謽I(yè)局推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確提出了“實施十大生態(tài)修復(fù)工程，構(gòu)建十大生態(tài)安全屏障”的戰(zhàn)略格局。要研究健全實施重大生態(tài)修復(fù)工程的制度保障，從規(guī)劃制定、法律法規(guī)、績效評價和監(jiān)督考核等方面，健全各項制度和機制。
記者：退耕還林工程是一項重要的生態(tài)修復(fù)工程，實施十多年來取得了顯著成效，成為生態(tài)文明建設(shè)的成功實踐。中央決定，穩(wěn)定和擴大退耕還林范圍。林業(yè)部門將如何實施好新一輪退耕還林？
趙樹叢：1998年，黨中央、國務(wù)院作出了實施退耕還林工程的重大戰(zhàn)略決策。截至2012年，全國共完成退耕還林建設(shè)任務(wù)4.41億畝，其中，退耕地造林1.39億畝。經(jīng)過15年的建設(shè)，退耕還林工程已取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，創(chuàng)造了世界生態(tài)建設(shè)史上的奇跡，深得地方政府和廣大農(nóng)民的擁護和支持。
繼續(xù)實施退耕還林，是我國改善生態(tài)和改善民生、順應(yīng)廣大人民群眾期待的迫切需要?！稕Q定》提出，穩(wěn)定和擴大退耕還林范圍，這為實施新一輪退耕還林定下了基調(diào)。林業(yè)部門一定要抓住這一重大歷史機遇，組織實施好新一輪退耕還林。一要穩(wěn)定原有的退耕還林成果。退耕還林工程已實施了十幾年，取得了重大成果，必須不斷鞏固和發(fā)展，穩(wěn)定已退耕還林的面積，確?！巴说孟?、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”。二要擴大退耕還林實施范圍。新一輪退耕還林應(yīng)重點考慮25度以上陡坡耕地、重點地區(qū)的嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地坡耕地以及西部地區(qū)實施生態(tài)移民騰退出來的耕地等，做到穩(wěn)步有序推進(jìn)。三要完善退耕還林政策。對還生態(tài)林、經(jīng)濟林的比例不再作限制，對退耕農(nóng)戶喪失的機會成本和退耕還林的生態(tài)效益給予綜合補償，使農(nóng)民獲得較好的收益，既改善生態(tài)，又改善民生。（記者 李玉梅）
