建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)
國(guó)土資源部部長(zhǎng)、黨組書記、國(guó)家土地總督察 姜大明
土地是最重要的生產(chǎn)要素之一。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求，對(duì)于全面建立土地有償使用制度、構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)體系、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；對(duì)于緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地格局、提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用水平、促進(jìn)政府職能和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；對(duì)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，都將產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。學(xué)習(xí)理解中央關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的精神，概括起來(lái)主要有三個(gè)方面。
一、擴(kuò)大權(quán)能是基礎(chǔ)
《決定》的一個(gè)亮點(diǎn)，就是進(jìn)一步擴(kuò)大了土地的權(quán)能，不僅允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，而且賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能?！稕Q定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。”這為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供了制度保障。
（一）完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能是治本之策
現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，要求各類要素平等交易，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為重要的生產(chǎn)要素也不例外。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)地位不對(duì)等、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實(shí)現(xiàn)方式單一等問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能單獨(dú)設(shè)立抵押。除農(nóng)村集體和村民用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)外，其他任何建設(shè)不能直接使用集體土地，都要通過(guò)征收程序?qū)⒓w土地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地。法律限制過(guò)多，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)渠道受阻，制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，農(nóng)民土地權(quán)益受到損害。多年來(lái)特別是黨的十七屆三中全會(huì)以來(lái)，一些地方積極開展集體建設(shè)用地和宅基地改革探索，取得了重要進(jìn)展，廣東、安徽、湖北等省先后出臺(tái)了全省性的規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，為完善農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。
（二）堅(jiān)持同等入市、同權(quán)同價(jià)
為解決上述突出問題，《決定》在深入總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)行同等入市、同權(quán)同價(jià)。同等入市意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以與國(guó)有建設(shè)用地以平等的地位進(jìn)入市場(chǎng)，可以在更多的市場(chǎng)主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進(jìn)行市場(chǎng)交易，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能指明了方向；同權(quán)同價(jià)意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有與國(guó)有建設(shè)用地相同的權(quán)能，在一級(jí)市場(chǎng)中可以出讓、租賃、入股，在二級(jí)市場(chǎng)中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能提供了具體明確的政策依據(jù)。這必將為深化農(nóng)村土地制度改革注入強(qiáng)大動(dòng)力，進(jìn)而開啟農(nóng)村土地制度改革的破冰之旅。
（三）嚴(yán)格用途管制和用地規(guī)劃管理
《決定》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。建設(shè)用地具有較強(qiáng)的不可逆性，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見的手的作用，也要發(fā)揮看得見的手的作用。要堅(jiān)持兩手抓，兩手都要硬。實(shí)行用途管制是世界大多數(shù)國(guó)家的通行做法，這是確保土地利用經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的根本途徑，是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的重要舉措。無(wú)論是國(guó)有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都要遵守用途管制和用地規(guī)劃。
二、征地改革是關(guān)鍵
征地制度既是國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的基本制度，也關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的空間，更關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。為了貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告提出的要求，切實(shí)解決征地中存在的突出問題，在總結(jié)征地制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《決定》指出了深化征地制度改革的方向和重點(diǎn)任務(wù)，就是縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。
（一）解決征地問題的根本出路在于深化改革
多年來(lái)，土地征收制度在保障我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的需求方面作出了歷史性貢獻(xiàn)。但在實(shí)踐中，現(xiàn)行征地制度暴露出一系列突出問題。隨著征地規(guī)模和被征地農(nóng)民數(shù)量的逐年增加，引發(fā)的社會(huì)矛盾也逐年增多，導(dǎo)致涉及征地的信訪居高不下，群體性事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇。這既與現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行不到位有關(guān)，也與征地范圍過(guò)寬、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置方式單一、社會(huì)保障不足、有效的糾紛調(diào)處和裁決機(jī)制缺乏有關(guān)。征地引發(fā)的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照黨的十七屆三中全會(huì)深化征地制度改革的要求，各省（區(qū)、市）制訂公布并實(shí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，較大幅度提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并建立定期調(diào)整機(jī)制；一些地方積極開展征地制度改革試點(diǎn)，探索縮小征地范圍和留地安置等讓被征地農(nóng)民分享增值收益的多種方式，為改革征地制度奠定了基礎(chǔ)。
（二）縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制
這與黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于深化征地制度改革的要求是一脈相承的?？s小征地范圍，就是按照《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的精神，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少?gòu)?qiáng)制征地?cái)?shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生，同時(shí)也為建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)留出充足空間。規(guī)范征地程序，就是通過(guò)改革完善征地審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、爭(zhēng)議調(diào)處裁決等程序，強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，就是從就業(yè)、住房、社會(huì)保障等多個(gè)方面采取綜合措施維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。
（三）建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益
這體現(xiàn)了黨的十八大報(bào)告關(guān)于提高被征地農(nóng)民在土地增值收益中所占比例的要求，意味著被征地農(nóng)民集體和個(gè)人除了得到土地合理補(bǔ)償外，還能通過(guò)一定方式分享一定比例的增值收益，并且所獲得的增值收益要向個(gè)人傾斜。這不僅是重大的理論創(chuàng)新，也是維護(hù)被征地農(nóng)民利益的強(qiáng)有力舉措，必將進(jìn)一步深化征地制度改革，為切實(shí)解決征地突出矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)。同時(shí)，建立土地增值收益分配機(jī)制，要求我們將深化征地制度改革與建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)籌考慮，同步研究、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，平衡好相關(guān)各方的利益關(guān)系，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向
改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)從無(wú)到有、從小到大、從無(wú)序到規(guī)范，取得了明顯成效，但農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展不平衡、不規(guī)范的問題十分突出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)呈現(xiàn)明顯的二元特點(diǎn)?！稕Q定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，為今后土地制度改革指明了方向。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，需要深入研究、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，區(qū)分輕重緩急，分步實(shí)施、配套推進(jìn)，不斷把改革引向深入?；疽笫墙y(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺(tái)，強(qiáng)化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的建設(shè)用地市場(chǎng)體系。
（一）規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地有了較大增值空間，自發(fā)隱形無(wú)序流轉(zhuǎn)十分普遍，城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為突出。由于這種流轉(zhuǎn)不符合法律規(guī)定，缺少有效監(jiān)管措施和辦法，存在巨大法律風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生糾紛，集體建設(shè)用地和宅基地所有者、使用者的權(quán)益都難以得到有效保護(hù)。要借鑒國(guó)有建設(shè)用地管理的經(jīng)驗(yàn)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，并將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易納入已有國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)等交易平臺(tái)，促進(jìn)公開公平公正和規(guī)范交易。大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)信息、交易代理、市場(chǎng)咨詢、地價(jià)評(píng)估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)。
（二）切實(shí)維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)
《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！碑?dāng)前農(nóng)村宅基地問題十分突出，一是農(nóng)村宅基地取得困難，違法點(diǎn)多面廣，治理難度大；二是退出機(jī)制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)民順利進(jìn)城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應(yīng)的問題。維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推動(dòng)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
（三）進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)配置國(guó)有土地的范圍
《決定》指出，“減少非公益性用地劃撥”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。就是要讓市場(chǎng)在國(guó)有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。雖然國(guó)有土地有償使用推行多年，但重點(diǎn)是在新增建設(shè)用地，大量存量建設(shè)用地屬于劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級(jí)市場(chǎng)的作用尚未充分發(fā)揮。同時(shí)，在新增建設(shè)用地中經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地等尚未納入有償使用范疇。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，新增建設(shè)用地增長(zhǎng)將受到嚴(yán)格制約，存量建設(shè)用地的盤活將成為建設(shè)用地供給主要來(lái)源。因此，在進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)配置新增建設(shè)用地范圍的同時(shí)，必須大力發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，鼓勵(lì)支持盤活存量建設(shè)用地，為建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作出積極貢獻(xiàn)。
（四）建立建設(shè)用地合理比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制
《決定》要求：“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格?！眱r(jià)格是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。多年來(lái)，居住用地價(jià)格過(guò)高、工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低，導(dǎo)致資源利用效率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，影響民生事業(yè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。對(duì)這個(gè)問題，各級(jí)政府要引起高度重視，切實(shí)加強(qiáng)土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)地價(jià)合理回歸和土地市場(chǎng)健康發(fā)展。
（五）系統(tǒng)安排建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的配套措施
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)涉及重大利益格局調(diào)整，事關(guān)全局、意義重大、政策性強(qiáng)，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。必須切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持培育扶持和嚴(yán)格管控相結(jié)合，從法制建設(shè)、用途管制、確權(quán)登記、市場(chǎng)管控、共同責(zé)任等方面整體設(shè)計(jì)、配套推進(jìn)。
1.加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的首要任務(wù)。要在深入研究重大問題和系統(tǒng)總結(jié)各地改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓緊修改《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)。同時(shí)，加快推進(jìn)建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的相關(guān)制度建設(shè)。抓緊研究出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置條例。改革完善土地稅制，合理調(diào)節(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)繁榮發(fā)展。
2.全面落實(shí)用途管制要求。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要前提。以第二次全國(guó)土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依托，綜合各類相關(guān)規(guī)劃，加快建立完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，充分考慮新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供用途管制和規(guī)劃安排。
3.扎實(shí)做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)。抓緊研究制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。
4.嚴(yán)格對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的管控。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要保障。深化農(nóng)地轉(zhuǎn)用計(jì)劃和審批管理制度改革。建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)和利用的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和形勢(shì)分析。切實(shí)發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的調(diào)控功能。對(duì)現(xiàn)有違法違規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地開展全面清查并研究制定處理政策。加強(qiáng)新形勢(shì)下對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法違規(guī)行為的執(zhí)法監(jiān)察。加強(qiáng)基層國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)。
5.協(xié)力構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制。這是建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的重要措施。充分發(fā)揮方方面面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，形成推進(jìn)合力。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府、政協(xié)等各負(fù)其責(zé)；必須加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、政策協(xié)調(diào)，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的工作機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革；必須充分相信群眾、依靠群眾，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用，增強(qiáng)其履行農(nóng)村集體土地所有者職責(zé)和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的能力。
