2013年9月27日，財政部、中國人民銀行召開了國庫集中支付電子化管理全國推廣電視電話會議，財政部副部長劉昆、中國人民銀行副行長潘功勝講話，對國庫集中支付電子化管理（以下簡稱“支付電子化管理”）全國推廣工作提出了明確要求。近日，財政部國庫司有關(guān)負(fù)責(zé)人就落實會議精神，做好支付電子化管理的有關(guān)工作，接受了中國財政記者的采訪。
問：實行支付電子化管理的現(xiàn)實出發(fā)點是什么？
答：我們認(rèn)為，一項事業(yè)的發(fā)展，往往有兩種動力：一種是需求牽引，另一種是技術(shù)推動。支付電子化管理也是這兩種力量共同作用的結(jié)果。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，財政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大、管理內(nèi)容不斷細(xì)化，國庫收付業(yè)務(wù)大量增加，依靠現(xiàn)在半手工的操作手段，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)業(yè)務(wù)管理的需要。具體到國庫集中支付工作，積極推進(jìn)支付電子化管理主要基于四個方面的現(xiàn)實考慮。
一是財政資金安全管理的需要。傳統(tǒng)管理模式下，整個國庫集中支付管理的信任體系以紙質(zhì)憑證為基礎(chǔ)。由于偽造手段越來越高，技術(shù)門檻越來越低，“大紅印章”已真?zhèn)坞y辨，反而成為現(xiàn)有信任體系的短板，安全隱患日趨突出。近年來發(fā)生的財政資金安全案件，大都與偽造紙質(zhì)憑證和公章有關(guān)，亟需采取有效措施加強(qiáng)資金安全管理。
二是提高效率、厲行節(jié)約的需要。近年來，財政收支規(guī)模加速擴(kuò)大，收支管理日趨細(xì)化。從總量上看，中央財政每年的支付數(shù)據(jù)超過７００萬筆，省本級以河北為例，每年也超過了８０萬筆。同時，在具體業(yè)務(wù)操作上，每一筆資金支付都要打印大量憑證單據(jù)，每一個審核崗位都要“簽字畫押”，財政、單位、銀行的同志每天都要往返取單送單。這樣既耗費(fèi)了大量人力、物力，又導(dǎo)致了工作效率低下，還容易出錯，迫切需要取消紙質(zhì)憑證流轉(zhuǎn)。
三是深化國庫管理制度改革的需要。我們常說，財政國庫改革是一項以信息系統(tǒng)為支撐的事業(yè)，無論是大的管理機(jī)制，還是對操作細(xì)節(jié)的要求，都要通過技術(shù)予以固化、支撐。要繼續(xù)推進(jìn)財政國庫改革，我們還面臨著工作效率不高，財政部門、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行間信息不對稱，以及基層銀行網(wǎng)點不足、清算時間過早等問題。這些問題的解決，都有賴于技術(shù)手段的加強(qiáng)和突破。
四是提升財政信息化管理水平的需要。劉昆副部長在２７日全國電視電話會上，指出了財政信息化建設(shè)步伐偏慢等問題，強(qiáng)調(diào)了樓繼偉部長“以國庫集中收付系統(tǒng)為主體，構(gòu)建覆蓋全流程的完整業(yè)務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)”的要求。我們認(rèn)為，作為財政部門的主體業(yè)務(wù)系統(tǒng)，支付系統(tǒng)的全面電子化必將對財政信息化全局起到推動和帶動作用。
問：支付電子化管理是如何具體滿足上述四個方面管理需要的？
答：首先，關(guān)于財政資金安全管理。支付電子化管理，實質(zhì)上是用新的信任體系替代延續(xù)千年的“紙單”管理，在安全功能上有質(zhì)的提升。具體來說主要有兩方面：一是在業(yè)務(wù)上實現(xiàn)鏈條式管理，把傳統(tǒng)模式下分散的控制環(huán)節(jié)，整合成完整的管理鏈條，通過“環(huán)環(huán)相扣、互相牽制、有始有終”的內(nèi)控機(jī)制，讓每一筆業(yè)務(wù)都在“聚光燈”下運(yùn)行，使違規(guī)操作無所遁形；二是在技術(shù)上引入安全支撐控件，給原本脆弱的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建立防護(hù)網(wǎng)，保證未授權(quán)的用戶“進(jìn)不來、看不到、改不了”，經(jīng)過授權(quán)的用戶“丟不了、拿不錯、賴不掉”。
其次，關(guān)于提高效率、厲行節(jié)約。實行支付電子化管理后，在財政部門、人民銀行、預(yù)算單位和代理銀行之間，取消紙質(zhì)憑證和單據(jù)流轉(zhuǎn)，依據(jù)電子指令辦理資金支付及清算，按照規(guī)章制度和系統(tǒng)固化流程進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，縮小了時間與空間的距離。國庫集中支付工作從“簽字畫押”到“電子簽章”，從“跑銀行”到“點鼠標(biāo)”，減少了紙張與打印耗材的使用、提高了工作效率、節(jié)省了交通費(fèi)用和時間，除提現(xiàn)業(yè)務(wù)外，預(yù)算單位財務(wù)人員可以足不出戶辦理業(yè)務(wù)。有些預(yù)算單位的同志甚至半認(rèn)真半開玩笑地說：“支付電子化以后，用車少了，還為環(huán)保做了貢獻(xiàn)”。
第三，關(guān)于深化國庫管理制度改革。今年初召開的國務(wù)院第一次廉政工作會議，要求繼續(xù)推進(jìn)國庫集中收付制度改革，實現(xiàn)國庫集中收付制度的全覆蓋。繼續(xù)深化推進(jìn)國庫管理制度改革也是財政“十二五”規(guī)劃的重要任務(wù)之一。國庫集中支付改革推行十余年來，總體進(jìn)展很快，但也存在工作效率不高，各方信息不對稱，基層銀行服務(wù)能力弱等不足。通過支付電子化，在保證安全、提高效率的基礎(chǔ)上，將制度機(jī)制固化在信息系統(tǒng)中，壓縮了違規(guī)操作的空間，利用網(wǎng)絡(luò)突破時間和空間限制，從而可以有效提升基層銀行的服務(wù)能力。更為重要的是，支付電子化管理以較低的成本擴(kuò)展了財政支付的內(nèi)涵和外延，為下一步工資統(tǒng)發(fā)、農(nóng)民補(bǔ)貼、社保補(bǔ)助等財政對個人直接支付工作的全面落實創(chuàng)造了條件。
第四，關(guān)于提升財政信息化水平。我們認(rèn)為，財政信息化屬于管理信息化的范疇。通常來說，管理信息化的核心任務(wù)是標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)。支付電子化推進(jìn)過程中，財政部會同人民銀行總行及相關(guān)部門，在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，根據(jù)信息交換和信息安全的要求，共同研究制定了支付電子化相關(guān)業(yè)務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為“硬要求”。目的就是為了在上下級財政之間，在同級財政部門、人民銀行、預(yù)算單位和代理銀行之間，建立“通用語言”，使彼此系統(tǒng)“互通互認(rèn)”，其意義相當(dāng)于國庫集中支付業(yè)務(wù)的“車同軌、書同文”。我們認(rèn)為，這項工作既是財政信息化歷程中的一次有益嘗試，也對其他財政信息化工作提供了一定借鑒。劉昆副部長在９月２７日的講話中提到，其他各項財政改革都可以借用支付電子化的體系，將來整個財政管理信息化都要以此為基礎(chǔ)向外拓展，支付電子化肩負(fù)著帶動財政信息化工作全局的使命。
問：支付電子化管理經(jīng)歷了怎樣的前期工作歷程？
答：支付電子化管理，從２００７年中央本級試點開始，到現(xiàn)在大約經(jīng)歷了６年時間，用劉昆副部長的話說是“六年磨一劍”。以往的工作歷程大致可分為三個階段：
一是起步探索階段。２００７年開始，按照部領(lǐng)導(dǎo)“法律能允許，安全有保障，技術(shù)可支持”的要求，財政部、人民銀行開始進(jìn)行支付電子化管理探索。２００９年８月１日，財政部與人民銀行總行徹底終結(jié)了沿襲幾十年相互交換紙質(zhì)單據(jù)的歷史，實現(xiàn)了財庫業(yè)務(wù)的電子化管理。但是，由于制度標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)應(yīng)用等方面的空白，當(dāng)時只能做到點對點連接，也就是只能簡單解決財政部門和人民銀行的電子化管理，而無法繼續(xù)拓展。
二是規(guī)劃攻關(guān)階段。為解決探索階段發(fā)現(xiàn)的問題，財政部會同人民銀行、公安部、商業(yè)銀行、安全設(shè)備廠商等單位，以安全支撐為首要目標(biāo)，經(jīng)過艱苦努力，最終形成了一整套較完備的解決方案，主要包括一個詳細(xì)的設(shè)計方案、一系列技術(shù)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、一個電子憑證安全支撐控件和一個代理銀行自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。
三是綜合驗證階段。為了驗證整體方案的可行性、安全性以及支撐控件與現(xiàn)有支付系統(tǒng)的兼容性，我們選擇河北、重慶兩省市試點，并于２０１３年１月４日正式上線運(yùn)行。試點成功后部領(lǐng)導(dǎo)批示：“國庫支付電子化創(chuàng)新有回報，試點效果好。當(dāng)下要抓緊總結(jié)經(jīng)驗，完善技術(shù)手段，確保萬無一失。目標(biāo)順序是：資金安全、效率提升、成本降低”。２０１３年４月，全國財政國庫工作會議對支付電子化管理做了進(jìn)一步明確和部署。隨后，財政部、人民銀行總行陸續(xù)出臺了《關(guān)于做好國庫集中支付電子化管理第二批試點有關(guān)工作的通知》、《國庫集中支付電子化管理接口報文規(guī)范（暫行）》、《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》以及《關(guān)于規(guī)范國庫集中支付代理銀行電子化管理相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)的通知》等辦法文件，第二批十個省市的試點工作順利推進(jìn)。２０１３年９月１２日，劉昆副部長到河北實地調(diào)研支付電子化管理有關(guān)情況，對河北省的試點工作給予了充分肯定，并對推進(jìn)全國的支付電子化管理工作提出了具體要求。
２０１３年９月２７日，國庫集中支付電子化管理全國推廣電視電話會議順利召開，明確了２０１４年上半年以前完成省級實施的工作目標(biāo)，標(biāo)志著支付電子化管理的推廣工作全面啟動。
問：按照工作目標(biāo)，各地實施省級支付電子化管理需要做哪些準(zhǔn)備工作？
答：劉昆副部長在９月２７日的講話中，對支付電子化管理的主要內(nèi)容有一段形象的描述：利用一套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、“支撐控件”和“自助柜面”兩個軟件，打通財政、人行、代理銀行三個系統(tǒng)，實現(xiàn)財政、人行、預(yù)算單位、代理銀行四方電子化管理。實行支付電子化管理的準(zhǔn)備工作，剛好與此相對應(yīng)。簡單說，就是根據(jù)財政部、人民銀行總行研究制定的支付電子化相關(guān)業(yè)務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一向財政部和人民銀行總行申領(lǐng)、部署“電子憑證安全支撐控件”，組織本地預(yù)算單位使用經(jīng)財政部門和人民銀行驗收的“代理銀行自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)”，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、“支撐控件”及“自助柜面”的有關(guān)要求對財政部門、人民銀行、代理銀行的現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)作適應(yīng)性調(diào)整，并建立完善的支付電子化管理制度。此外，就是采購支付電子化必備的一些安全基礎(chǔ)設(shè)施，如電子簽名、印章服務(wù)器等。
為了幫助地方把實施準(zhǔn)備工作做實、做細(xì)，少走彎路，財政部、人民銀行總行要求地方財政部門會同當(dāng)?shù)厝嗣胥y行制定詳細(xì)的實施方案，對組織領(lǐng)導(dǎo)、部門職責(zé)分工、配套管理制度、安全基礎(chǔ)環(huán)境、工作實施步驟、業(yè)務(wù)操作規(guī)范、差錯處理機(jī)制、業(yè)務(wù)應(yīng)急預(yù)案、系統(tǒng)改造方案、運(yùn)行維護(hù)管理等各方面內(nèi)容予以明確，并分別報經(jīng)財政部和人民銀行總行確認(rèn)后再開始具體實施工作。
問：市、縣一級如何應(yīng)用支付電子化管理？
答：支付電子化管理的前兩批試點都是省一級部門，市、縣一級主要是進(jìn)行有關(guān)學(xué)習(xí)和準(zhǔn)備，根據(jù)省里的統(tǒng)一安排有序推進(jìn)。關(guān)于市、縣一級支付電子化管理的具體方式上，我們提倡“兩級建設(shè)、五級應(yīng)用”?！皟杉壗ㄔO(shè)”是指中央和各省共同完成支付電子化管理的建設(shè)工作，對于全局性、規(guī)范性的工作，由中央統(tǒng)一來做；對局部、個性的工作，如業(yè)務(wù)系統(tǒng)改造、安全設(shè)備選型、實施方案制定等，由省級統(tǒng)一來做，并負(fù)責(zé)向地（市）、縣、鄉(xiāng)縱深推進(jìn)?！拔寮墤?yīng)用”是指中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一應(yīng)用支付電子化管理手段，具體使用方式，各地根據(jù)實際情況靈活掌握，可以采取省級集中部署的方式，也可采取地市集中部署、縣鄉(xiāng)作為終端接入的方式。需要強(qiáng)調(diào)的是，目前我們的工作重點仍然要放在省本級。按照規(guī)劃，人民銀行和代理銀行都是省級集中部署，財政部門將省本級的支付電子化工作做扎實，地市級的推廣就會水到渠成，事半功倍。
問：實行支付電子化管理如何分步推進(jìn)？
答：支付電子化管理千頭萬緒，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。但是，各地在具體實施中不能眉毛胡子一把抓，而要統(tǒng)籌規(guī)劃、分步推進(jìn)，先從技術(shù)層面將現(xiàn)行業(yè)務(wù)管理電子化，再考慮業(yè)務(wù)管理的未來優(yōu)化與擴(kuò)展。具體來說，就是要牢牢把握住支付電子化管理的四項核心任務(wù)：制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、支撐控件和自助柜面。制度建設(shè)主要包括業(yè)務(wù)調(diào)整和電子化保障兩部分內(nèi)容，業(yè)務(wù)調(diào)整相關(guān)制度建設(shè)的時間彈性較大，可以視業(yè)務(wù)改革的進(jìn)展有序推進(jìn)；電子化保障相關(guān)制度建設(shè)，各地差異較小，財政部國庫司已經(jīng)整理了相關(guān)范例供地方參考。實施支付電子化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，地方的主要工作是按照財政部、人民銀行出臺的相關(guān)文件要求，對現(xiàn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)編碼、口徑等進(jìn)行調(diào)整。電子憑證安全支撐控件部署工作并不復(fù)雜，主要是各地現(xiàn)行支付系統(tǒng)要做適應(yīng)性改造，但這個改造“可大可小”，如按最小目標(biāo)改造，只要保證支付系統(tǒng)和支撐控件有效銜接即可，不必對現(xiàn)行業(yè)務(wù)流程做大的調(diào)整。規(guī)范自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)，主要開發(fā)工作由各家代理銀行承擔(dān)，財政部門的主要任務(wù)是組織預(yù)算單位統(tǒng)一使用。將上述任務(wù)細(xì)化分解，分步驟、分主體來看：
第一步，地方財政部門可以不調(diào)整現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程及管理方式，集中力量抓好支撐控件實施和支付系統(tǒng)改造，選取少量預(yù)算單位和代理銀行配合進(jìn)行支付電子化的業(yè)務(wù)與系統(tǒng)驗證；地方人民銀行主要是完善網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、部署支撐控件，并根據(jù)總行安排統(tǒng)一升級核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)。這一步工作的重點是設(shè)備保障和技術(shù)實施，所需時間較短。業(yè)務(wù)部門可以充分利用這段時間，為第二步的業(yè)務(wù)改造做好準(zhǔn)備。
第二步，地方財政部門要抓好支付電子化擴(kuò)面增量，向縱深推進(jìn)，進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)保障，創(chuàng)新管理模式，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，精簡業(yè)務(wù)單據(jù)，逐步實現(xiàn)工資統(tǒng)發(fā)、農(nóng)民補(bǔ)貼等財政對個人的直接支付等“重頭戲”。這一步工作的核心是在“電子化”技術(shù)手段部署到位的基礎(chǔ)上，審視現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，深化改革，充分發(fā)揮新型生產(chǎn)力的作用，預(yù)計需要一到兩年的時間。
總之，地方實施支付電子化管理只要找準(zhǔn)工作的著力點和落腳點，就可以起到“四兩撥千斤”的作用，盡快取得成效，按時完成任務(wù)。只要相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和硬件設(shè)備及時到位，基本上能夠爭取在２０１４年初初步完成第一步工作。實際上，第二批試點的河南、遼寧等省就是按照這個思路，利用較短時間取得了較好成果。
問：實行支付電子化管理還有哪些需要注意的問題？
答：一是不要把現(xiàn)行系統(tǒng)推到重來。財政國庫工作面向人民銀行、廣大基層預(yù)算單位和眾多代理銀行，服務(wù)千家萬戶，牽一發(fā)動全身。財政部門、人民銀行、代理銀行已經(jīng)建立了比較完善的信息系統(tǒng)，自成體系，很難做大的改動。而且，人民銀行和代理銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是“上下一條線”全國集中部署，改造難度更大。在這種情況下，支付電子化采取了創(chuàng)新的思路和做法，既沒有把各方的系統(tǒng)推倒重來，也沒有做大的改造，而是從“結(jié)合部”入手，對管理的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行嵌入式優(yōu)化，對數(shù)字簽名、電子印章、安全傳輸?shù)冗M(jìn)行封裝，供各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)調(diào)用，降低了業(yè)務(wù)系統(tǒng)的改造成本，力爭通過一次“微創(chuàng)手術(shù)”達(dá)到 “１＋１＞２”的效果。
二是既算“小賬”，也算“大賬”。支付電子化管理需要配套的安全基礎(chǔ)設(shè)施和一定的軟硬件環(huán)境，必然需要資金投入。我們要厲行節(jié)約、精打細(xì)算，能重復(fù)利用現(xiàn)有的系統(tǒng)資源，就盡量不采購新的設(shè)備；系統(tǒng)改造及運(yùn)維工作盡量實行本地化，能自己做的就自己做，降低實施成本。對于新采購的設(shè)備，要嚴(yán)格落實部領(lǐng)導(dǎo)指示，落實政府采購相關(guān)規(guī)定，不得指定品牌、廠商，人為設(shè)置技術(shù)壁壘。同時，財政部門也要抱著“計利當(dāng)計天下利”的胸懷，充分認(rèn)識到我們現(xiàn)在的投入，是為了夯實財政資金安全管理的基礎(chǔ)，是為了提高政府工作效率和公共服務(wù)水平，是為了獲得更廣泛的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
三是總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新管理。支付電子化管理是一次以國庫集中支付制度為基礎(chǔ)的財政管理手段創(chuàng)新，牽涉部門比較多，其實施效果取決于具體的應(yīng)用方式。目前已進(jìn)行試點的十二個省市，對支付電子化的具體應(yīng)用各有側(cè)重，分別收到了不同的實際效果。各地在具體實施時，應(yīng)當(dāng)在堅持國庫集中支付制度框架不變、保證資金安全的基礎(chǔ)上，借鑒兄弟省市經(jīng)驗，勇于探索，大膽創(chuàng)新，推動我國財政國庫事業(yè)不斷發(fā)展。
問：關(guān)于支付電子化管理的全面推廣，國庫司近期還有哪些工作安排？
答：支付電子化管理勢在必行。為了幫助地方財政部門的同志盡快理解掌握支付電子化有關(guān)知識，準(zhǔn)確把握實施工作的重點和突破口，國庫司將從四個方面具體推動：一是在年底以前分別召開兩個片會，分批對沒有參加試點的２４個地區(qū)進(jìn)行培訓(xùn)。二是地方實施工作啟動以后，國庫司將指定專人，對各地進(jìn)行一對一指導(dǎo)和督促。三是進(jìn)一步完善支付電子化管理網(wǎng)絡(luò)論壇，提供一個答疑解惑、交流共享的平臺。國庫司會通過這個平臺及時發(fā)布工作動態(tài)、共性問題解答等內(nèi)容，地方同志也可以就自己感興趣的問題提出疑問或見解，交流工作經(jīng)驗，分享心得體會。四是繼續(xù)加強(qiáng)支付電子化管理的有關(guān)宣傳工作。會同有關(guān)媒體，在《中國財政》雜志開設(shè)“支付電子化管理”專欄，集中刊載有關(guān)文章，在《中國財經(jīng)報》不定期發(fā)布工作最新進(jìn)展等。進(jìn)一步加快支付電子化管理理念的更新，擴(kuò)大社會影響力，為支付電子化管理的全面推行營造良好氛圍。另外，針對支付電子化管理的實施細(xì)節(jié)，相關(guān)開發(fā)公司也會盡快為財政部門、人民銀行、代理銀行的技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。
