周小川：我國金融改革中自下而上的組成部分
——在2012年國際金融論壇上的講話
感謝國際金融論壇（IFF）邀請我參加討論。我今天講的題目是“我國金融改革中自下而上的組成部分”。在中國的金融改革中，既有自上而下的改革，同時也有自下而上的組成部分，今天我討論一下這個組成部分。
一、自上而下和自下而上兩種改革方式并存、互補
這次全球金融危機后，全球經(jīng)濟要實現(xiàn)強勁、平衡、可持續(xù)的增長，面臨著一系列的挑戰(zhàn)。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，很大程度上取決于相關(guān)各項改革的進(jìn)程，以及推進(jìn)改革的決心。
需要在哪些領(lǐng)域推進(jìn)改革呢？很多人都比較注意觀察那些由中央作出強勁決策并推行的改革決策，比如近年來我們所看到的一些金融改革，如大型商業(yè)銀行改革、匯率、利率改革，以及為應(yīng)對危機而采取的相關(guān)改革。這些改革是由黨中央、國務(wù)院決策，自上而下地部署和推動的。但就中國整個改革的策略來講，應(yīng)該看到，改革既有自上而下的，也有自下而上的，也就是通過試點，取得經(jīng)驗，完善方案并加以推廣的方式。兩年前，我曾提到這個題目，建議大家關(guān)注一些領(lǐng)域自下而上的改革，從而對整個改革有一個更具全局性的看法（注1）。其中，也包括金融改革。
多數(shù)人都認(rèn)為，一般情況下金融改革只能采取自上而下的方式進(jìn)行，因為金融市場是一個流動性很強、非?；钴S的市場，如果在某一個局部——不管是局部的地方或者局部的產(chǎn)品進(jìn)行改革，改革的外溢性（Spillover）會很強。改革的初衷可能是想限定在一定范圍內(nèi)進(jìn)行試點，但實際效果是往往管不住，從而會對鄰居產(chǎn)生正的或負(fù)的影響。限于局部范圍的試點改革可能還會導(dǎo)致不公平競爭。也就是說，金融本來是垂直管理、“全國一盤棋”的，但如果有的地方享受某種改革政策，有的地方不享受，或者享受另外一種改革政策，這樣就會在金融資源配置上產(chǎn)生不公平問題?？傊庖缧钥赡茌^大，不易控制，也影響對改革效果的觀察和評估。
從我國改革的實際進(jìn)程看，金融領(lǐng)域自上而下和自下而上的改革確實都存在。除了大家比較熟悉的自上而下的改革，應(yīng)該說，自下而上的改革也比較多，地方和基層的改革積極性很高，很多地方政府、城市政府，以及一些機構(gòu)都積極要求進(jìn)行改革試點。其中一個原因，就是他們普遍認(rèn)識到，只有通過改革，才能鞏固地方的經(jīng)濟社會發(fā)展，推動本地的各種創(chuàng)新，維護(hù)本地的社會穩(wěn)定。這一點跟有些東歐國家不太一樣，在一些東歐國家，出現(xiàn)一個詞匯，叫做“改革疲勞癥”，人們對改革失去了熱心和動力。而在中國，各個方面普遍呈現(xiàn)出比較強的改革熱情，不斷有基層提出來，希望上級政府或有關(guān)部門能批準(zhǔn)他們進(jìn)行改革試點；而且在用詞上，經(jīng)常強調(diào)“綜合試點改革”，希望得到較全面的政策支持。
為什么在中國這種現(xiàn)象比較多，在其他一些國家、特別是小一點的國家則較少見？我個人分析，主要原因是中國這么大且不平衡、各地情況比較復(fù)雜，在推進(jìn)改革的過程中，一方面，國際上很難提供成熟的經(jīng)驗；另一方面，國家內(nèi)部很不平衡，城市和農(nóng)村、東部和西部、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展非常不平衡。另外，有些改革可能造成的影響很大，決策層不容易下決心。因此，改革往往從小范圍開始，而且要強調(diào)改革是一種允許“試錯”的過程，可以先試點，如果發(fā)現(xiàn)有問題，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，有些措施可以取消，有些措施可予修正，體現(xiàn)為一個不斷探索的過程。
現(xiàn)在回顧起來，中國改革其實就是這么逐步推進(jìn)的。例如，早期改革時批準(zhǔn)了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟特區(qū)，應(yīng)該說外溢效應(yīng)、不平等競爭等問題也都存在，與關(guān)貿(mào)總協(xié)定的原則也有沖突。但對于一個大國而言，為了推進(jìn)改革，當(dāng)統(tǒng)一部署、全面推進(jìn)有困難的情況下，充分考慮并權(quán)衡上述正、反兩個方面的優(yōu)缺點，有選擇地允許一部分地方開展試點，允許創(chuàng)新并積累經(jīng)驗，以此再調(diào)動各方對改革給予支持，不失為一種可行的選擇。
這么做還有一個好處，就是保護(hù)和支持了基層改革的積極性。不管是地方還是企業(yè)，他們有改革創(chuàng)新的動力，應(yīng)該允許他們?nèi)タ紤]如何進(jìn)行改革，讓他們嘗試，這也是有一個“試錯”的過程，如果錯了，就予以糾正或者取消。
此外，改革也是個學(xué)習(xí)的過程。一開始即便是自認(rèn)為設(shè)計周密的改革，在具體實施時也會發(fā)現(xiàn)，設(shè)計方案總會有一些缺陷。在試點過程中，就得到了學(xué)習(xí)和認(rèn)知的積累。這樣，以后就能知道如何更好地去設(shè)計、推動下一步以及其他領(lǐng)域的改革。
還有爭議認(rèn)為，改革先要立法，只有先立規(guī)矩，才能按照新的規(guī)則更好地推進(jìn)改革。但問題是，還沒有開始做，怎么知道該如何去立規(guī)則呢？有人提出可以借鑒國際經(jīng)驗。的確，在某些領(lǐng)域，我們可以從國際上借鑒相關(guān)的規(guī)則經(jīng)驗，甚至可以“抄”一部類似的法律。但在另一些領(lǐng)域，也許就不可行，中國這么大，內(nèi)部發(fā)展這么不平衡，而且還是一個轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟體，很難確保從國外借鑒的法律真正適用。這就存在一個改革立法與改革實踐的關(guān)系問題，也存在自上而下還是自下而上的路徑選擇問題。
二、幾個典型的地方金融改革
自上而下的金融改革，大家了解的相對更多一些，近年來，也有若干很重要的領(lǐng)域在推動自下而上的改革，我在這里簡要介紹一下。
一是上海建設(shè)國際金融中心的試點，以國際化和完善金融市場體系為重點?，F(xiàn)階段，中國不大可能同時建成多個國際金融中心，能集中精力把上海國際金融中心建設(shè)好就不錯了。因此，我們率先允許在上海建設(shè)各種類型的金融市場，從股票、期貨市場，到金融衍生品市場、黃金市場、外匯市場、債券市場等，銀行間拆借市場及其清算所也設(shè)在上海，還有一個可算作也可不算作金融市場的鉆石市場，等等?？梢哉f，上海集中了國內(nèi)主要的各類金融市場。尤其是在2009年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè) 建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》后，應(yīng)該說上海的改革發(fā)展進(jìn)一步加快了，上海在國際化方面的發(fā)展?fàn)顩r、在開放政策上的寬容度等方面步子邁得更大了。在金融改革發(fā)展方面，上海也進(jìn)行了大膽創(chuàng)新和有益的探索。近年來，大家討論比較多的人民幣跨境使用試點也是首先選擇從上海等四個城市開始的。總體看，目前在金融產(chǎn)品的創(chuàng)新、交易、定價、清算等若干領(lǐng)域，上海正在積極邁向國際金融中心的角色。
二是在珠三角、深圳前海地區(qū)開展的以金融對外開放和粵港澳金融合作為重點的改革試點。2012年6月，改革試點已經(jīng)國務(wù)院同意并發(fā)布。在改革試驗區(qū)，對外開放方面的政策會走得更快一些。珠三角地區(qū)的改革開始得一直比較早，如很早就允許人民幣、港幣可更加靈活地存取，當(dāng)?shù)匾恍〢TM機都有兩個抽屜，客戶可以取人民幣，也可以取港幣。當(dāng)前的改革試點則將在金融發(fā)展方面給予更多的試點政策，主要內(nèi)容包括：推進(jìn)城市金融改革創(chuàng)新綜合試驗，實現(xiàn)金融一體化發(fā)展，推動粵港澳金融更緊密合作；深圳前海以我國金融業(yè)對外開放試驗示范窗口建設(shè)為核心加快金融改革，重點探索在前海開展人民幣雙向貸款等試點。
三是在天津濱海新區(qū)開發(fā)開放中推出的以完善現(xiàn)代金融服務(wù)體系和金融改革創(chuàng)新為要點的試點。這是一個在北方城市開展的試點，于2008年3月由國務(wù)院批準(zhǔn)實施，主要目標(biāo)是支持天津濱海新區(qū)創(chuàng)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的現(xiàn)代金融服務(wù)體系。主要內(nèi)容包括：開展金融業(yè)綜合經(jīng)營試點，增強金融企業(yè)服務(wù)功能；創(chuàng)新和完善金融機構(gòu)體系；改革外匯管理制度；積極支持在天津濱海新區(qū)設(shè)立全國性非上市公眾公司股權(quán)交易市場；優(yōu)化金融環(huán)境等。
四是在重慶推出的為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展而擴大金融服務(wù)的試點，推動建設(shè)長江上游區(qū)域性金融中心。這項改革由國務(wù)院于2009年1月發(fā)文實施，其內(nèi)容包括：推進(jìn)金融體制改革，健全金融市場體系，改善城鄉(xiāng)金融服務(wù)；加快發(fā)展多層次的資本市場；探索發(fā)行用于市政基礎(chǔ)建設(shè)的項目收益?zhèn)辉O(shè)立保險業(yè)創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)；開展外匯管理體制改革試點；建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，大力推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。這項改革的一個特點是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，或者叫統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，也就是重慶作為一個直轄市，不僅要推動轄內(nèi)城區(qū)的發(fā)展，還要帶動周邊農(nóng)村地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是金融業(yè)與比較快的城市化進(jìn)程相配合的一項改革。
五是海峽西岸和平潭地區(qū)兩岸金融合作的試點，建設(shè)兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心。這項改革也是由國務(wù)院于2009年批準(zhǔn)實施，金融改革試點的主要考慮是，大陸和臺灣兩地經(jīng)濟金融聯(lián)系日益緊密，人員和業(yè)務(wù)往來非常活躍，而且還有很大的發(fā)展空間，也需要積累經(jīng)驗。因此，在福建平潭這個兩岸距離最近的地區(qū)開展一些特殊政策試點，主要是著眼于推動對臺離岸金融業(yè)務(wù)，拓展臺灣金融資本進(jìn)入海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的渠道和形式，建立兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心；進(jìn)一步擴大兩岸貨幣雙向兌換范圍，逐步建立兩岸貨幣清算機制。同時，還考慮在平潭設(shè)立兩岸合作的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，探索在金融機構(gòu)、貨幣兌換、證券業(yè)務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易等方面對臺開放。
六是湖南著力于支持長株潭城市群的金融服務(wù)創(chuàng)新綜合試點，包括征信和支付結(jié)算等金融創(chuàng)新。這一改革試點已由湖南省政府上報國務(wù)院，媒體上稱為“長株潭城市群金融改革”，主要是在湖南長沙、株洲和湘潭三個距離很近的城市，在節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級、智力支持和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)等領(lǐng)域，積極探索建立服務(wù)綠色發(fā)展模式、服務(wù)生態(tài)社會和經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、服務(wù)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、服務(wù)科技創(chuàng)新和人才管理、服務(wù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的五大金融支撐體系。
七是在新疆開展的以提升邊疆和民族地區(qū)金融服務(wù)水平為重點、支持跨越式發(fā)展的金融改革試點。這項改革要體現(xiàn)對中亞地區(qū)、特別是上合組織國家的開放政策，形成帶有西部特色的開放型發(fā)展戰(zhàn)略。中國在沿海對外開放方面取得了不少成績，但是在西部內(nèi)陸地區(qū)，對外開放和發(fā)展還有很大的潛力，需要研究探索如何在西部邊疆地區(qū)促進(jìn)對外開放。為此，我國還設(shè)立了兩個新的特區(qū)，即霍爾果斯特區(qū)和喀什特區(qū)，借助早期沿海經(jīng)濟四個特區(qū)的經(jīng)驗，推動新疆地區(qū)在對外開放上取得進(jìn)展。金融方面，2009年全國第一個開展跨境直接投資的人民幣結(jié)算試點是從新疆開始的。按照試點政策，當(dāng)?shù)夭粌H可以在人民幣跨境使用方面比其他地區(qū)走在前頭，在開展跨境直接投資、境外項目人民幣貸款、結(jié)算上清除了政策障礙。此外，還為新疆地區(qū)的企業(yè)在銀行間市場開通優(yōu)先發(fā)債等開辟了“綠色通道”；對新疆邊貿(mào)企業(yè)旅購代理出口采取不收匯核銷的特殊政策，等等，以更好地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。
八是浙江溫州推進(jìn)的金融綜合改革試點，以發(fā)展民營金融、改進(jìn)中小企業(yè)金融服務(wù)等為要點建設(shè)金融綜合改革試驗區(qū)。這一改革試點在前一段時期報道比較多，有正面的，也有負(fù)面的。這項改革試點是在2012年3月由國務(wù)院決定，2012年7月，人民銀行牽頭相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》。改革的主要內(nèi)容是，引導(dǎo)民間融資陽光化和規(guī)范化，改進(jìn)中小企業(yè)金融服務(wù)水平，促進(jìn)民營金融機構(gòu)的發(fā)展，積極探索完善金融市場結(jié)構(gòu)和優(yōu)化金融競爭格局。目前媒體關(guān)注的焦點是，如何放寬民營資本發(fā)起設(shè)立金融服務(wù)類機構(gòu)和開展個人境外直接投資等問題。溫州金融改革試點的一個特殊性在于，改革正好是溫州對歐出口遇到困難的時候起步的，因此改革不僅是為了改變現(xiàn)有體制機制，而且還被寄希望于幫助地方解決一些困難。溫州對歐洲的出口數(shù)量很大，在歐洲主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)后，出口受到重創(chuàng)，導(dǎo)致經(jīng)濟不景氣，加上其他一些因素，溫州經(jīng)濟出了一些問題。金融改革試點能不能幫助溫州克服這些困難呢？恐怕不會這么立竿見影。一方面，金融改革作用于經(jīng)濟增長有個過程；另一方面，經(jīng)濟調(diào)整和復(fù)蘇也有個過程，要觸底后再逐步反彈。2012年3月底啟動溫州金融改革時特別強調(diào)，要適度放寬金融業(yè)存在的管制，鼓勵進(jìn)一步健全金融組織形式，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和發(fā)展金融市場，支持民營經(jīng)濟，支持中小微企業(yè)，特別要注重服務(wù)實體經(jīng)濟，希望通過溫州試點為全國創(chuàng)造經(jīng)驗。
第九項試點是福建泉州建設(shè)綜合改革試驗區(qū)，探索金融服務(wù)實體經(jīng)濟的新途徑、新模式。這項改革是國務(wù)院新批準(zhǔn)的，近期將公布具體的改革試點方案。近年來，我國特別強調(diào)金融業(yè)要為實體經(jīng)濟服務(wù)，但當(dāng)前條件下金融如何更好地服務(wù)好實體經(jīng)濟，需要有一些創(chuàng)新。在這方面，福建泉州走在了前面，有一些設(shè)想，先開展局部試點，并觀察效果，希望它搞好。改革試點的主要內(nèi)容是，建立健全服務(wù)實體經(jīng)濟的多元化金融組織體系、加大對中小微企業(yè)的金融支持力度、提升農(nóng)村金融服務(wù)能力、加強泉臺港澳僑金融合作、規(guī)范發(fā)展民間融資和完善金融風(fēng)險防范機制。在泉州開展試點還有一個優(yōu)勢，就是泉州與香港、澳門和臺灣地區(qū)距離均比較近。
第十項是在浙江麗水推進(jìn)的以農(nóng)村信用體系建設(shè)為核心的農(nóng)村金融改革試點。人民銀行與浙江省人民政府于2012年4月聯(lián)合在麗水開展以農(nóng)村信用體系建設(shè)和林權(quán)抵押貸款為要點的農(nóng)村金融改革試點，這方面已經(jīng)取得了不少好的成績，特別是在林權(quán)抵押貸款、農(nóng)村信用體系建設(shè)和銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)等方面取得了進(jìn)展。
三、其他領(lǐng)域自下而上的金融改革
除了上述地方性局部改革為代表的自下而上改革試點，還有一些是從局部的金融產(chǎn)品或組織形式開始推行的試點改革，比如前面提到的人民幣跨境使用的改革試點，外匯管理服務(wù)于貿(mào)易投資便利化方面的改革試點，金融支持“三農(nóng)”方面的改革試點，以及比較具體的農(nóng)業(yè)銀行推行“三農(nóng)”事業(yè)部改革試點，等等。
從上面的介紹可以看出，自下而上的改革的一個特點是，種類、名目繁多，各式各樣，精彩紛呈。應(yīng)該說，這也正是自下而上改革的一個優(yōu)點。世界銀行和國際貨幣基金組織有個詞，叫“包容性發(fā)展”，我想這個詞也可以用于我們自下而上的改革試點。對此，也有人抱怨，認(rèn)為這樣的改革無非就是看地方、部門誰先向中央要政策，要到了就名之為“改革試點”，實際上只不過先行一步罷了，這些政策遲早也會推廣、運用到全國。我不這么看，實際上改革試點并不是單純的政策優(yōu)惠，也不是多數(shù)能最終得以推廣實施。只不過大家容易記住的，是那些成功的改革例子，也有不少改革試點在實踐中發(fā)現(xiàn)有問題，或者得到了糾正，或者就被放棄了，而這些改革試點容易被人們忽略和遺忘。
一個典型的例子是農(nóng)村信用社改革。農(nóng)村信用社改革早在2000年8月就開始在江蘇省試點，2003年重新設(shè)計方案在8個省試點，2006年10月進(jìn)一步擴大到29個省，到2007年8月，海南省最后一個實施，至此實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的這一輪農(nóng)村信用社改革。但現(xiàn)在人們已經(jīng)遺忘的是，在江蘇最早進(jìn)行改革試點的時候，最初設(shè)計的財務(wù)方案不太成功，那個方案當(dāng)然也解決了一些問題，但無法在根本上取得成效，農(nóng)信社的財務(wù)仍不可持續(xù)，其推廣能獲得成功的可能性甚小。為此，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上又花了很大的工夫修正方案，再按新方案開始試點。可見，改革試點總有不斷試錯、自我學(xué)習(xí)、取得經(jīng)驗并不斷修正的過程。
可以預(yù)見，在今后我國各領(lǐng)域的改革中，自下而上的改革仍然會比較常見。在金融領(lǐng)域，目前還有一些地方在向國務(wù)院提出試點改革的要求，比如海南省希望在金融支持國際旅游島發(fā)展方面有一些試點政策，云南省希望在建設(shè)面向西南和大湄公河區(qū)域開放的橋頭堡方面進(jìn)行試點改革。從金融產(chǎn)品的角度看也是如此，從早期的網(wǎng)上銀行試點，到近期的金融IC卡推廣、第三方支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新，以及現(xiàn)在致力于發(fā)展手機支付等，新的改革試點要求也層出不窮。
黨的十八大已勝利閉幕，明年初新一屆政府也將成立。無疑，換屆之后，黨中央、國務(wù)院仍將一如既往地重視改革的總體設(shè)計，推動某些自上而下的重大改革；同時也會充分認(rèn)識和強調(diào)中國是一個大國，有些領(lǐng)域需要繼續(xù)沿用我們過去所嘗試的做法，就是鼓勵地方發(fā)揮改革積極性、允許試點、鼓勵創(chuàng)新，由此積累經(jīng)驗，并把好的經(jīng)驗逐漸推廣。
今天我借國際金融論壇這個機會，介紹一下若干金融政策試點的情況，看起來似乎比較零碎，國際上可能不太引起重視。但我想說，這是中國改革的一個重要組成部分，希望大家給予重視，并予以討論，這有助于改革在各種評判的基礎(chǔ)上，得以更順利地推進(jìn)，并提供更多的經(jīng)驗。
注1：2010年11月20日，周小川行長在中國經(jīng)濟學(xué)家年度論壇暨中國經(jīng)濟理論創(chuàng)新獎頒獎典禮上就“整體改革論”作了演講，其中特別強調(diào)，“整體改革結(jié)合了自上而下和自下而上的兩種推動方式”。
