推動(dòng)資源管理和利用秩序持續(xù)向好
——黨的十六大以來(lái)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管工作綜述
約談、“問(wèn)責(zé)”，公開(kāi)通報(bào)、掛牌督辦，清理整治“小產(chǎn)權(quán)房”、查處違建高爾夫球場(chǎng)……黨的十六大以來(lái)，歷經(jīng)十年探索，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管工作敢于碰硬，勇于探索，亮點(diǎn)紛呈。
十年來(lái)，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管工作逐步確立公正、效能、科學(xué)的三大工作思路，不斷完善“全國(guó)覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會(huì)監(jiān)督”五大工作體系，向立體化執(zhí)法、科技化執(zhí)法迅速邁進(jìn)，并逐步構(gòu)建較為完善的執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，推動(dòng)資源利用管理整體形勢(shì)持續(xù)好轉(zhuǎn)。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2002年至2011年上半年，僅執(zhí)法巡查一項(xiàng)，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)共發(fā)現(xiàn)和制止違法用地行為72.8萬(wàn)件，挽回經(jīng)濟(jì)損失129億多元；“十一五”期間，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)違法用地行為49萬(wàn)多件，比“十五”期末年均下降10%，違法用地宗數(shù)、面積以及占用耕地面積都呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)；立案查處礦產(chǎn)資源違法案件5.4萬(wàn)件，與“十五”期末相比，年均下降16.7%。
敢于碰硬，違法必究，既處理事又處理人
黨的十六大以來(lái)的十年，我國(guó)GDP從10萬(wàn)億元增長(zhǎng)到接近50萬(wàn)億元。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模大、速度快，離不開(kāi)土地資源、礦產(chǎn)資源的支撐?！笆终湎c合理利用每一寸土地”基本國(guó)策逐漸深入人心，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度、堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度等土地管理理念，贏得社會(huì)廣泛認(rèn)同，依法依規(guī)管地用地、管礦用礦的社會(huì)氛圍日漸形成。
在用地用礦供需矛盾突出的同時(shí)，國(guó)土資源領(lǐng)域的違法違規(guī)現(xiàn)象仍然高發(fā)、頻發(fā)。違法違規(guī)批地占地、“以租代征”以及“小產(chǎn)權(quán)房”、違建高爾夫球場(chǎng)等土地違法違規(guī)新形式層出不窮，礦產(chǎn)資源亂采濫挖，沖擊著國(guó)土資源管理秩序和宏觀調(diào)控，侵犯廣大人民群眾合法權(quán)益，違背了科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧的治國(guó)理念。維護(hù)良好的管理和利用秩序，早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處，及時(shí)遏制違法違規(guī)行為，任重道遠(yuǎn)。
十年來(lái)，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管始終保持高壓態(tài)勢(shì)。中央對(duì)嚴(yán)肅查處非法批地、占地等違法案件，以及建立部門(mén)聯(lián)合辦案和案件移送制度、公開(kāi)處理典型案件等提出了明確要求；從提出設(shè)想到制度落地，土地管理責(zé)任追究制度逐步建立健全，政績(jī)考核與國(guó)土資源管理掛鉤，使地方黨委政府更加注重依法依規(guī)；組建國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)，對(duì)地方政府土地管理情況實(shí)時(shí)監(jiān)督檢查。同時(shí)，國(guó)務(wù)院部署開(kāi)展了土地市場(chǎng)治理整頓、開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓以及長(zhǎng)達(dá)3年的全國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序整頓規(guī)范等重大行動(dòng)，國(guó)土資源部在全國(guó)組織開(kāi)展了為期120天的“土地執(zhí)法百日行動(dòng)”，查處了一批重大典型案件。
敢于碰硬，違法必究，更加注重既查事又查人，是近十年來(lái)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管工作的重大積極變化。從國(guó)務(wù)院部署的土地市場(chǎng)治理整頓到土地執(zhí)法百日行動(dòng)，再到土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查首次“問(wèn)責(zé)”，大量國(guó)土資源違法違規(guī)案件得以查處，一批違法、違規(guī)、違紀(jì)人員被追究責(zé)任。嚴(yán)重的違法違規(guī)用地背后，往往是地方黨委、政府為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資而選擇的支持與默許。一系列專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)顯示了國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管工作的強(qiáng)大威力，震懾了違法違規(guī)行為，尤其有效遏制了政府主導(dǎo)的違法違規(guī)勢(shì)頭。
緊扣時(shí)代熱點(diǎn)難點(diǎn)，加大重大負(fù)面典型案件查處，并加強(qiáng)案件公開(kāi)力度，發(fā)揮“查處一案，威懾一方，教育一片”的示范、警示作用，是又一大特點(diǎn)。在土地市場(chǎng)治理整頓期間，全國(guó)清理20萬(wàn)件長(zhǎng)期久拖不決的土地違法遺留問(wèn)題，國(guó)土資源部與監(jiān)察部聯(lián)合公開(kāi)查處10多起重大典型案件。從2009年起，國(guó)土資源部建立公開(kāi)通報(bào)和掛牌督辦重大典型案件制度，幾年來(lái)累計(jì)發(fā)布11次，涉及案件108起，涉及28個(gè)?。▍^(qū)、市），共有459名責(zé)任人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，63名責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，其中不乏涉及地方政府違法批地、占地以及“小產(chǎn)權(quán)房”違法占地、高爾夫球場(chǎng)違法違規(guī)建設(shè)等最新熱點(diǎn)問(wèn)題。
約談、問(wèn)責(zé)，公開(kāi)通報(bào)、掛牌督辦，巡查與舉報(bào)并舉，直查與督辦并舉。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管工作，有力推動(dòng)了依法依規(guī)管地用地、管礦用礦，促進(jìn)了國(guó)土資源宏觀調(diào)控有關(guān)政策、法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，尤其在特定階段還為防止經(jīng)濟(jì)大起大落發(fā)揮了重要作用。
確立思路，完善體系，拓展工作方式和手段
從平面走向立體，從僅僅依靠群眾舉報(bào)、媒體曝光、腳跑眼看等傳統(tǒng)執(zhí)法手段走向先進(jìn)高科技，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管工作不斷筑牢違法違規(guī)懲防體系。
十年來(lái)，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)按照理清思路、設(shè)計(jì)抓手、搭建平臺(tái)、完善制度、打造隊(duì)伍的指導(dǎo)思想，經(jīng)過(guò)不斷探索，執(zhí)法監(jiān)管特別是執(zhí)法監(jiān)察工作逐漸形成較為明確的工作思路、較為完整的工作體系和工作手段。
從工作思路看，可以稱(chēng)為“3221”，即樹(shù)立科學(xué)執(zhí)法、公正執(zhí)法、效能執(zhí)法三種執(zhí)法理念，打造監(jiān)管平臺(tái)、信息平臺(tái)兩個(gè)平臺(tái)，推進(jìn)關(guān)口前移、重心下移兩個(gè)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建以共同責(zé)任機(jī)制為核心的一個(gè)執(zhí)法監(jiān)察工作新機(jī)制。
工作體系和工作手段體現(xiàn)了一以貫之的工作思路，使執(zhí)法監(jiān)管的工作布局日趨合理，“全國(guó)覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會(huì)監(jiān)督”等五大執(zhí)法監(jiān)管體系初步形成，天上看、地上查、網(wǎng)上管、群眾報(bào)、視頻探等執(zhí)法手段日益豐富，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管工作不斷實(shí)現(xiàn)重大創(chuàng)新。
全國(guó)覆蓋。一年一度的衛(wèi)片執(zhí)法檢查，檢查范圍逐步擴(kuò)大，由只檢查一些重點(diǎn)城市，擴(kuò)大到2010年度覆蓋全國(guó)2859個(gè)縣（區(qū)、市）；檢查對(duì)象迅速拓展，從2010年度開(kāi)始，組織礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，土地、礦產(chǎn)兩大領(lǐng)域一并檢查；檢查方式不斷創(chuàng)新，從最初單一的發(fā)現(xiàn)、查處、通報(bào)，逐步發(fā)展到督促整改、集體約談、委托約談、登門(mén)或書(shū)面通報(bào)、走訪介紹情況，直至實(shí)施行政責(zé)任追究等，地方各級(jí)黨委政府愈加重視這項(xiàng)工作。土地違法責(zé)任追究制度的落地，體現(xiàn)了嚴(yán)格執(zhí)法、敢于碰硬、不怕得罪人的堅(jiān)定決心，從面上有效遏制了違法用地高發(fā)勢(shì)頭。
全程監(jiān)管。執(zhí)法監(jiān)管工作不僅僅加大違法事后查處，而且建立與規(guī)劃、審批、開(kāi)發(fā)、利用、土地督察等國(guó)土資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)的全程防范機(jī)制，對(duì)土地審批、征轉(zhuǎn)、出讓以及抵押融資等進(jìn)行全程監(jiān)管。
科技支撐。充分運(yùn)用現(xiàn)代科技創(chuàng)新執(zhí)法手段和執(zhí)法方式，逐步與衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)、全國(guó)“一張圖”和綜合信息監(jiān)管平臺(tái)相結(jié)合，并在全國(guó)部署開(kāi)展違法易發(fā)區(qū)視頻監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)試點(diǎn)，用視頻監(jiān)控手段對(duì)違法違規(guī)進(jìn)行24小時(shí)不間斷檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止并有效震懾違法行為。目前，國(guó)土資源部已在全國(guó)15個(gè)市（區(qū)）、縣（市、區(qū)）和10個(gè)重點(diǎn)礦區(qū)開(kāi)展視頻監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)試點(diǎn)。
執(zhí)法督察。在案件查處、約談問(wèn)責(zé)等方面，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察與國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同推動(dòng)國(guó)土資源管理法律法規(guī)政策落到實(shí)處。
社會(huì)監(jiān)督。充分運(yùn)用社會(huì)各方面力量做好執(zhí)法監(jiān)管工作。部、省、市、縣四級(jí)開(kāi)通12336國(guó)土資源違法舉報(bào)電話(huà)；組織國(guó)家特邀國(guó)土資源監(jiān)察專(zhuān)員考察調(diào)研，發(fā)揮決策咨詢(xún)和監(jiān)督作用；推動(dòng)青年志愿者和村官擔(dān)任執(zhí)法協(xié)管員、信息員等。
五大執(zhí)法體系，使國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管效能不斷提高。每一年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查啟動(dòng)或總結(jié)會(huì)、每季度公開(kāi)通報(bào)和掛牌督辦新聞發(fā)布會(huì)以及12336違法舉報(bào)熱線(xiàn)，成為社會(huì)熱議的焦點(diǎn)話(huà)題，為國(guó)土資源管理利用營(yíng)造了良好輿論氛圍。
健全機(jī)制，善治善為，推動(dòng)構(gòu)建工作新格局
無(wú)論約談還是問(wèn)責(zé)，無(wú)論掛牌督辦還是清理整治，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管都不是亂作為、不作為，而是依法行政、主動(dòng)作為、善治善為，目的是推動(dòng)構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與、上下聯(lián)動(dòng)”的國(guó)土資源工作新格局，尤其積極推進(jìn)構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制。
十年間，以衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作為推動(dòng)力量，地方各級(jí)黨委、政府對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管日益重視，相關(guān)部門(mén)協(xié)作配合更加緊密順暢。衛(wèi)片執(zhí)法檢查上升為地方黨委、政府主導(dǎo)的重要工作。每一年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查，各省份都成立專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)人牽頭，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一整改查處。其中，北京、河北、江蘇、安徽等10個(gè)省（市）以?。ㄊ校┱x下發(fā)了推進(jìn)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制的文件，一些省份明確了地方黨委、政府的責(zé)任，對(duì)違反土地管理規(guī)定行為實(shí)施黨政一體化問(wèn)責(zé)。
國(guó)土資源特殊的管理體制，決定了執(zhí)法監(jiān)管很難單打獨(dú)斗。近些年，在爭(zhēng)取地方各級(jí)黨委、政府支持的同時(shí)，國(guó)土資源主管部門(mén)積極與相關(guān)部門(mén)協(xié)作配合，贏得了執(zhí)法監(jiān)管主動(dòng)權(quán)。最高人民法院、最高人民檢察院分別就刑事案件審理、立案?jìng)刹槭芾淼劝l(fā)布規(guī)定，尤其是監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土資源部修訂發(fā)布《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，進(jìn)一步明確了“15%”這一行政問(wèn)責(zé)比例，使查處違法違規(guī)的操作性、威懾性進(jìn)一步增強(qiáng)。
在違法違規(guī)查處制度體系不斷健全的同時(shí)，相關(guān)部門(mén)協(xié)作配合也逐漸制度化、規(guī)范化。國(guó)土資源部與監(jiān)察部、最高人民檢察院、公安部、最高人民法院等先后聯(lián)合發(fā)布制度，就查處違法違紀(jì)案件、移送涉嫌犯罪案件等工作中加強(qiáng)協(xié)作配合作出明確規(guī)定，相關(guān)部門(mén)建立了聯(lián)席會(huì)議制度、信息通報(bào)制度、案件移送制度、案件查處協(xié)作配合機(jī)制等。一些地方出臺(tái)相關(guān)文件制度，由公安部門(mén)與國(guó)土資源部門(mén)組建聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并與法院等部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，使國(guó)土資源管理的執(zhí)法權(quán)威、執(zhí)法效能迅速提升。
針對(duì)“老大難”問(wèn)題，國(guó)土資源主管部門(mén)下足力氣，迎難而上。以重點(diǎn)工程違法用地為例，2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，為保障重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，各地普遍加大供地速度，但違法用地宗數(shù)、占用耕地比例居高不下。為此，在2011、2012年，國(guó)土資源部聯(lián)合交通運(yùn)輸部、鐵道部、水利部出臺(tái)一系列文件，專(zhuān)門(mén)解決重點(diǎn)工程違法用地難題。為了推動(dòng)相關(guān)執(zhí)法工作，國(guó)土資源部等六部委開(kāi)展聯(lián)創(chuàng)齊爭(zhēng)活動(dòng)，在推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管工作的同時(shí)，進(jìn)一步創(chuàng)新了黨建工作形式。
為推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管“關(guān)口前移、重心下移”，全國(guó)各地普遍建立協(xié)管員、信息員制度，發(fā)揮基層作用，對(duì)違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。國(guó)土資源部還聘請(qǐng)民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)和無(wú)黨派的專(zhuān)家、學(xué)者擔(dān)任國(guó)家特邀國(guó)土資源監(jiān)察專(zhuān)員，為國(guó)土資源決策積極建言獻(xiàn)策，充分調(diào)動(dòng)了各方面關(guān)心、參與執(zhí)法監(jiān)管的積極性。
走過(guò)十年，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化征途上，堅(jiān)強(qiáng)有力的執(zhí)法監(jiān)管工作，敢于碰硬、不怕得罪人，推動(dòng)全國(guó)國(guó)土資源管理和利用秩序持續(xù)向好，為堅(jiān)守18億畝耕地紅線(xiàn)、維護(hù)良好的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序、維護(hù)民生和資源權(quán)益、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。
