多年前，美國世界觀察所所長萊斯特·布朗關于“未來，誰來養(yǎng)活中國”的發(fā)問，我們迄今記憶猶新。為了讓自己的論點更有說服力，萊斯特·布朗甚至從“農田在消失”等方面預測21世紀中國在耕地和糧食保障方面將不可避免出現危機。而后來的事實證明，他錯了。
在邁入21世紀后的10多年里，中國國土資源系統(tǒng)廣大干部職工把保護耕地看成捍衛(wèi)“生命線”的偉大工程：堅守18億畝耕地紅線，實行最嚴格的耕地保護制度，建立數量、質量與生態(tài)全面管護的制度體系和 “大家管大家用”的共同責任機制，同時轉變土地利用方式，構建面向未來的耕地保護長效機制……
事實勝于雄辯。這10年，中國人用耕地保護的事實向世人證明：中國不僅用占全世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，而且在這片土地上創(chuàng)造了糧食“八連增”和數十年經濟持續(xù)快速增長的偉大奇跡。與此同時，中國人也在高效利用有限的土地資源，支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化進程的快速邁進。
“只能勝不能敗的耕地保護戰(zhàn) ”
對于我們這個有著13億人口的發(fā)展中大國來說，糧食安全和耕地保護始終是第一位的大問題。只有牢牢把握這一生存和發(fā)展的根本，中國才有張開臂膀擁抱明天的底氣。
這些年來，黨中央、國務院在全面分析我國人口、資源、環(huán)境等基本國情和長遠發(fā)展目標后，作出了確保18億畝耕地重大決策，并將“堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度”作為一項基本國策。
即便如此，耕地保護的形勢仍不容樂觀，“既要吃飯，又要發(fā)展”的現實，致使保護與占用耕地的矛盾一直存在。
黨的十六大以來，中國在崛起中展示出驚人的發(fā)展速度，投資、消費和出口的三駕馬車勁頭十足，城鎮(zhèn)化率從2002年末的39.1%攀升過半，數以億計的農村人口轉移到城市。在城市用地需求劇增的同時，農村建設用地總量不減反增;不少地區(qū)盲目投資、低水平重復建設、圈占土地、亂占耕地的勢頭時強時弱……強勁經濟增長帶來的旺盛用地需求，加上城市邊界的擴張和災難的損毀等等，均嚴重沖擊著土地“閘門”。例如“十五”期間，我國耕地面積共減少9240萬畝，年均凈減少耕地1848萬畝。
無聲的數字，發(fā)出沉重的警告，也督促人們盡快轉變耕地保護思路，不斷完善耕地保護體系。
“堅持最嚴格的耕地保護制度，關系我國糧食安全，關系十幾億人口的吃飯問題，任何時候都不能出現閃失;是確保我國經濟安全，推動我國經濟增長方式轉變的重要力量;是維護廣大農民土地權益，促進農村經濟社會發(fā)展的重要保障?！睂τ谶@樣的形勢，國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史說，“這是一場只能勝不容敗的耕地保護戰(zhàn)。”
2011年8月，胡錦濤總書記在中共中央政治局第三十一次集體學習時指出，“我們的發(fā)展，既要考慮滿足當代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間”。他強調，當前和今后一個時期，要切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度等。
高層的聲音，源于對歷史的清醒認識和對未來的責任擔當。
在改革探索中釋放活力
從單純依靠行政手段、法律手段，到綜合運用經濟、行政、法律、科技等手段;從“一家管大家用”的單打獨斗，到引導農民自發(fā)保護耕地，到建立健全“大家管大家用”的共同責任機制;從單純的保護耕地數量，到數量、質量、生態(tài)全面管護;從單純地保護耕地，到土地參與宏觀調控……耕地保護的內涵和外延在不斷深化、擴展。
10年間，耕地保護工作在改革探索中釋放活力——
重拳出擊，從一場場規(guī)范管理的“風暴”開始。
2003年起，國土資源部力圖堅決遏制當時因為開發(fā)區(qū)熱導致的各類非農業(yè)建設占用基本農田現象。在嚴格執(zhí)法上，國土資源部采取“天上查，地下管”、土地執(zhí)法百日行動、專項整治、專項檢查等多種手段、措施，加大土地違法違規(guī)的打擊力度。在科學技術的武裝下，衛(wèi)星遙感圖讓那些侵占耕地的行為，無處藏身。
規(guī)范化的基礎工作不斷加強，推進以建設促保護。
2005年10月，全國基本農田保護工作會議提出 “基本農田標準化、基礎工作規(guī)范化、保護責任社會化、監(jiān)督管理信息化”的要求。2006年，全國116個國家級基本農田保護示范區(qū)正式確立。
此時，“大家管大家用”的共同責任機制也逐步建立。
國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》對地方政府保護耕地的責任作出了明確規(guī)定，讓耕地保護成為各級政府擔當的“硬任務”。2005年，省級政府耕地保護責任目標考核機制正式建立，從2006年起，每五年一個規(guī)劃期，國務院對各省區(qū)市進行考核。同年，國家土地督察制度正式實施，任務是督察省級和計劃單列市人民政府耕地保護責任目標落實的情況，嚴把土地閘門、嚴控建設用地總量等。
與此同時，黨中央、國務院采取的一系列土地調控政策措施，為耕地保護事業(yè)注入新的動力和活力。
2006年8月31日下發(fā)的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，立足于調整利益機制、明確保護責任、強化依法懲戒，從根本上抑制盲目占用耕地的沖動。增加土地取得和保有成本，提高新增建設用地土地有償使用費繳納標準，規(guī)范土地出讓收支管理，幾項措施意在遏制建設用地盲目擴張的經濟動因。
2008年，為應對國際金融危機，黨中央、國務院作出擴內需、穩(wěn)增長的重大戰(zhàn)略部署后，國土資源部及時調整用地政策，簡化用地報批程序，適時調整建設用地的規(guī)模和節(jié)奏。通過放緩或加快建設項目落地，促進了國家經濟調控政策落實到位。
……
通過寬嚴結合、有保有壓的差別化管理政策，使有限的土地資源更好地支撐和服務經濟社會發(fā)展，實現了“既要吃飯，又要發(fā)展”的目的。
在經濟社會發(fā)展中擔當大任
在人們驚嘆我國創(chuàng)造了糧食總產量連續(xù)八連增奇跡的時候，記者收集了這樣一組數據：
——2001年以來，全國共建設高標準基本農田2億多畝，新增耕地4200多萬畝;
——“十一五”期間，全國農村土地整治惠及9100萬農民，項目區(qū)農民人均收入增加700余元，僅農民參加土地整治工程的勞務所得合計超過150億元。通過土地整治，耕地平均提升1~2個等級，糧食產能普遍提高10~20%;僅“十一五”期間，土地整治新增糧食產能160多億斤。
——直至目前，全國共劃定基本農田1.25億塊，面積達15.8億畝，基本農田保護率超過80%。
數字有力地證明，“以建設促保護”是落實保護資源基本國策、實行最嚴格耕地保護制度、確保國家糧食安全的一項重要工作，是提高農業(yè)競爭力、增加農民收入、促進農業(yè)和農村發(fā)展的重要手段，是促進生態(tài)環(huán)境保護和建設以及資源可持續(xù)利用的有力措施。
成規(guī)模、規(guī)范化的土地整治，是最近幾年開始的。新修訂的《土地管理法》明確，開征新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費，專項用于耕地開發(fā)和土地整理，從法律上解決了資金來源問題。
作為土地管理事業(yè)的一個重要組成部分，農村土地整治的內涵和外延也在進一步拓展，不僅促進現代農業(yè)發(fā)展，而且與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及社會主義新農村建設相結合，一攬子解決工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺地”、新農村建設“缺錢”、耕地保護“缺動力”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”等問題。
2007年，成都、重慶被批準設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。經過多年探索，兩地以農村土地整治為平臺，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素，推動了土地資源的集約利用，釋放了發(fā)展的空間與活力，帶動了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
黨的十七大以來，國土資源部與20多個省份簽訂了合作協議或合作備忘錄，以農村土地整治等為平臺，推進了管理制度創(chuàng)新，為破解“兩難”發(fā)揮了重要作用。
“問渠那得清如許，為有源頭活水來。”在一些基本農田保護和土地整治項目區(qū)，農民田塊擴大后的喜悅、澆地“得勁”后的省錢賬本、開著私家車去務農的灑脫、塌陷地治理后的村莊新貌及“搬家”后的礦工新區(qū)……這些過去想都不敢想而在今天已隨處可見的場景，彰顯出保護耕地、開展農村土地整治的生命力。
2012年3月，國務院正式頒布實施《全國土地整治規(guī)劃(2011～2015年)》，明確以保障國家糧食安全為首要目標，到2015年新建4億畝旱澇保收高標準基本農田，經整治后耕地質量平均提高1個等級，糧食畝產增加100公斤以上。
耕地保護“得民心，惠民利”
我們將把什么樣的農田留給子孫后代?這個問題，不單國土資源管理決策者們在想，第一線的農民們也在想。
2009年6月，一個農民自發(fā)成立的耕地保護協會在江蘇金壇誕生，此后，同類協會在湖南、湖北等地相繼涌現，成為守護耕地紅線、維護土地權益的新生力量。這些相繼涌現的農民耕保協會，彰顯著公民力量的成長，也凸顯農民對耕地的珍惜。
這些相繼出現的新生事物，讓人們發(fā)現，要守護好耕地，必然要發(fā)動一線最廣大的農民。而要發(fā)動他們的力量，最直接有效的是讓他們獲得“好處”，看到實惠。
為調動農民保護耕地積極性，一些地方開展激勵性保護，對耕地保護義務主體進行補償。四川成都、廣東佛山設立耕地保護專項資金，對農民給予每年每畝200到500元貨幣補償。湖北、廣東、浙江等地給予耕地保護工作經費補助，對基層政府和農村集體經濟組織進行補貼。
而“得民心、惠民利”最看得見摸得著的要數土地整治。通過土地整治，提高了耕地質量，改善了農業(yè)生產條件，降低了農民生產成本;而通過村莊整治，改變農村散亂差的面貌，改造了農村基礎設施、公共服務設施，極大地改善了農民居住條件和生活條件，提升了農民生活水平。
一份調查顯示，土地整治得到了群眾的歡迎，98%的農民對土地整治項目表示滿意，83%以上受訪農戶收入有所增加，93%的受訪者表示，土地整治治理了村內的臟亂差，村容村貌得到了較大改善。
此外，為有效調動地方政府保護耕地的積極性，從2007年開始，中央分成的新增費分配綜合考慮了基本農田面積、灌溉水田面積和實際補充耕地等因素，資金向中西部保護耕地任務重的地區(qū)和糧食主產區(qū)傾斜，體現了對基本農田保護任務重地區(qū)的政策傾斜和經濟補償。
構建面向未來的耕地保護長效機制
我國的耕地保護工作，依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)，依然任重道遠。
首先，糧食供需長期處于緊平衡的狀態(tài)，未來糧食消費大于供給的趨勢明顯;其次，糧食產區(qū)重心逐步北移，主要糧食產區(qū)的持續(xù)保障能力堪憂;再次，糧食生產“靠天吃飯”的局面沒有得到根本扭轉，耕地資源持續(xù)減少且質量不高，加上全球氣候極端變化及災毀土地等，都要求我們堅守好18億畝耕地紅線。
在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，新農村加快建設，對耕地保護形成“雙擠”格局的嚴峻形勢面前，耕地保護壓力持續(xù)加大，耕地保護的意識決不能有絲毫松懈，堅持最嚴格的耕地保護制度絲毫不能動搖。
如何才能構建面向未來的耕地保護長效機制，走得更長遠?
徐紹史部長表示，保障發(fā)展和保護資源是辯證的統(tǒng)一，只有管理和利用觀念轉變了，發(fā)展方式轉變了，發(fā)展才會有保障，資源也才會得到保護。關鍵在于要有變革的勇氣，要有創(chuàng)新的思路，要探索走出一條新路子，使有限的國土資源更好地承載中華民族的偉大復興和繁榮。
近年來，國土資源部提出，要繼著眼長遠、超前部署，深化改革創(chuàng)新，著力政策儲備，力爭加快制度供給。
10多年來，在取得重大制度成果、堅守住耕地紅線的同時，為今后全面構建耕地保護長效機制積累了有益的經驗——堅持有保有壓，發(fā)揮土地宏觀調控作用;堅持維護農民合法權益，維護社會和諧安定;堅持強化并落實政府責任，健全完善耕地保護共同責任機制;堅持法律、行政、經濟、技術手段多管齊下，全方位加強耕地保護與建設;堅持以群眾的首創(chuàng)為動力，不斷改革創(chuàng)新，提高耕地保護的科學性和有效性。
