國家海洋局黨組書記、局長 劉賜貴
《全國海洋功能區(qū)劃（2011年~2020年）》已于2012年3月3日經(jīng)國務(wù)院批準正式實施，這是繼2002年8月國務(wù)院批準的《全國海洋功能區(qū)劃》實施期滿后，我國推出的新一輪全國海洋功能區(qū)劃。它的實施，對于當前和今后一段時期深入貫徹落實《海域使用管理法》和《海洋環(huán)境保護法》，推動海洋經(jīng)濟科學發(fā)展，促進海洋生態(tài)文明建設(shè)，必將發(fā)揮新的重大作用，產(chǎn)生積極而深遠的影響。
一、充分認識制定和實施海洋功能區(qū)劃的重大意義
海洋功能區(qū)劃制度是《海域使用管理法》和《海洋環(huán)境保護法》兩部法律共同確立的一項基本制度。根據(jù)體現(xiàn)國家主權(quán)和維護國家利益的需要，《海域使用管理法》在第四條中明確規(guī)定“國家實行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》明確規(guī)定，海洋功能區(qū)劃是制定海洋環(huán)境保護規(guī)劃、選擇入海排污口、設(shè)置陸源污染物深海離岸排放排污口、興建海洋工程建設(shè)項目的科學依據(jù)。由此可以看出，海洋功能區(qū)劃具有規(guī)范性、約束性的法律特征，無論是用海者還是管理者，都必須充分尊重它的法律地位與作用，自覺增強法律意識，按照海洋功能區(qū)劃提出的指導思想、基本原則、目標要求和劃定的海洋功能區(qū)來組織實施海洋開發(fā)利用活動，使海洋開發(fā)活動與海域區(qū)位、自然資源、環(huán)境條件和開發(fā)利用的要求相符合，使海域使用綜合效益與區(qū)劃設(shè)定的功能目標相一致，從而有效實現(xiàn)用海需求與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)、人與海洋相和諧的目的，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
海洋功能區(qū)劃制度的實踐，不僅帶來了人們用海管海思想觀念的轉(zhuǎn)變，而且促成了人們用海管海行為方式的進步，它與海域權(quán)屬管理、海域有償使用基本制度共同作用，有力地扭轉(zhuǎn)了我國海域使用 “無序、無度、無償”的局面?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā奉C布后，國家海洋局迅速啟動并完成了全國海洋功能區(qū)劃的編制工作。在報請國務(wù)院批準實施后，又加緊推進省級海洋功能區(qū)劃編制報批工作，很快形成了全國范圍內(nèi)區(qū)位清楚、功能清晰、目標明確的海洋功能區(qū)劃布局。2002年以來，各級海洋管理部門以貫徹落實《海域使用管理法》為契機，以海洋功能區(qū)劃作為開展海域管理、海洋環(huán)境保護等海洋管理工作的重要依據(jù)和有力抓手，完善制度，強化措施，積極推進海洋管理工作上臺階、出實效，基本實現(xiàn)了“建立符合海洋功能區(qū)劃的海洋開發(fā)利用秩序，實現(xiàn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對海洋需求”的區(qū)劃目標，有力發(fā)揮了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)用海、規(guī)范海洋開發(fā)秩序的重大作用，有效促進了海洋產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使第一產(chǎn)業(yè)用海得到了全面提升，二、三產(chǎn)業(yè)用海得到了大力支持，有力促進了海洋經(jīng)濟發(fā)展。2010年，海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重接近10%，海水產(chǎn)品產(chǎn)量比2002年增加26%，沿海港口年貨物吞吐量比2002年增加228%，海洋油氣年產(chǎn)量占全國油氣年產(chǎn)量的近20%，濱海旅游業(yè)增加值約占海洋產(chǎn)業(yè)增加值的22%，已經(jīng)成為海洋經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)。
當前，我國海洋事業(yè)在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位日益凸顯，國家“十二五”規(guī)劃對推進海洋經(jīng)濟發(fā)展作出了重大戰(zhàn)略部署，沿海地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快，海洋開發(fā)利用的范圍和強度不斷加大，涉海行業(yè)用海矛盾日益突出，陸源和海上污染物排?？偭坎粩嘣鲩L，海洋防災減災和處置海洋環(huán)境突發(fā)事件形勢嚴峻，海洋開發(fā)、控制和綜合管理依然面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。解決我國海洋開發(fā)利用與環(huán)境保護面臨的矛盾與問題，促進海洋經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，已經(jīng)成為擺在我們面前的一項緊迫任務(wù)。解決這些問題，其根本途徑，就是要進一步加強海洋綜合管理，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用和環(huán)境保護。這就要求我們必須繼續(xù)深化對海洋功能區(qū)劃法律地位與作用的認識，毫不動搖、毫不松懈地維護其作為合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護海洋生態(tài)環(huán)境法定依據(jù)的嚴肅性、權(quán)威性，在已有成果的基礎(chǔ)上，不懈努力，奮發(fā)有為，使海洋開發(fā)利用更加有序，海洋資源配置更加合理，海洋產(chǎn)業(yè)布局更加優(yōu)化，海洋生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美。
二、準確把握海洋功能區(qū)劃的指導思想和目標要求
《全國海洋功能區(qū)劃（2011年~2020年）》在指導思想中明確提出“實現(xiàn)規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海、依法用海，促進沿海地區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定”。實現(xiàn)“規(guī)劃用?！本褪且獓栏褚罁?jù)海洋功能區(qū)劃審批項目用海，充分發(fā)揮圍填海計劃的宏觀控制作用；實現(xiàn)“集約用海”就是要實行集中適度規(guī)模開發(fā)，遏制粗放用海方式，提高單位岸線和用海面積的投資強度；實現(xiàn)“生態(tài)用海”就是要以生態(tài)友好、環(huán)境友好的方式開發(fā)使用海域，盡可能把對海洋生態(tài)環(huán)境的影響減輕到最低程度；實現(xiàn)“科技用?！本褪且訌姾Ｑ罂萍贾魏捅O(jiān)視監(jiān)測，提高海域管理科學決策水平；實現(xiàn)“依法用海”就是切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，在維護海域使用秩序中樹立海洋管理的法治權(quán)威，在保障合法用海權(quán)益中樹立海洋執(zhí)法的良好形象。
按照“五個用?！钡闹笇枷耄秴^(qū)劃》明確提出，到2020年，要實現(xiàn)6個方面的目標：一是增強海域管理在宏觀調(diào)控中的作用，海域管理的法律、經(jīng)濟、行政和技術(shù)手段不斷完善；二是改善海洋生態(tài)環(huán)境，擴大海洋保護區(qū)面積；三是維持漁業(yè)用?；痉€(wěn)定，加強水生生物資源養(yǎng)護；四是合理控制圍填海規(guī)模，圍填海控制面積符合國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控總體要求和海洋生態(tài)環(huán)境承載能力；五是保留海域后備空間資源，嚴格控制占用海岸線的開發(fā)利用活動；六是開展海域海岸帶整治修復。6個目標相互關(guān)聯(lián)，有機統(tǒng)一，反映了經(jīng)濟社會發(fā)展對海洋空間資源的總體需求和海洋生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求，是科學發(fā)展觀在海洋管理和開發(fā)利用活動中的生動體現(xiàn)和實踐運用。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，堅持陸海統(tǒng)籌，推動陸海協(xié)調(diào)發(fā)展。《區(qū)劃》把陸海統(tǒng)籌作為編制的重要原則，提出根據(jù)陸地空間與海洋空間的關(guān)聯(lián)性，以及海洋系統(tǒng)的相對獨立性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸地與海洋的開發(fā)利用和保護；《區(qū)劃》要求實行陸源污染物排?？偭靠刂?，明確了圍填海及形成土地的管理措施，為陸海協(xié)調(diào)發(fā)展確立了政策和方向。同時，《區(qū)劃》在編制過程中與沿海區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及有關(guān)規(guī)劃進行了充分銜接。
第二，實施功能管控，優(yōu)化海域資源配置?！秴^(qū)劃》按照自然屬性為基礎(chǔ)、科學發(fā)展為導向、保護漁業(yè)為重點、保護環(huán)境為前提、陸海統(tǒng)籌為準則、國家安全為關(guān)鍵等6項基本原則，確定了四大海區(qū)及29個重點海域的主要功能和開發(fā)保護方向，為優(yōu)化配置海域資源提供了科學依據(jù)。
第三，保護生態(tài)環(huán)境，促進海洋可持續(xù)利用。《區(qū)劃》明確了各類功能區(qū)的海水水質(zhì)、海洋沉積物、海洋生物質(zhì)量標準，提出了控制陸源污染、加強海洋環(huán)境風險管理、全面開展海域海岸帶綜合整治、大力推進保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等措施。同時，《區(qū)劃》為海洋可持續(xù)發(fā)展儲備戰(zhàn)略資源，提出了保留區(qū)面積和大陸自然岸線保有率等控制指標。
第四，創(chuàng)新圍填海管理，實現(xiàn)集約節(jié)約用海?！秴^(qū)劃》提出實施差別化的海域供給政策，制定各類建設(shè)項目用?？刂茦藴剩m時調(diào)整海域使用金征收標準；加強區(qū)域用海整體規(guī)劃、整體論證、整體審批和整體圍填海管理；嚴格執(zhí)行圍填海計劃管理制度；加強對圍填海項目選址、平面設(shè)計的審查，引導圍填海向離岸、人工島式發(fā)展；推進海域使用權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓。
第五，保障和改善民生，促進社會和諧穩(wěn)定。《區(qū)劃》提出要保障漁民生產(chǎn)生活和現(xiàn)代化漁業(yè)發(fā)展用海需求，并針對農(nóng)漁業(yè)區(qū)制定了詳細的管理措施。在工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)中提出要保障社會公益項目用海，維護公眾親海需求；新建核電站、石化等危險化學品項目應(yīng)遠離人口密集的城鎮(zhèn)。
目標既是努力方向，也是工作要求。目標所蘊涵、反映的科學發(fā)展觀的基本要求，不僅應(yīng)成為我們履行海洋管理職責、謀求海洋開發(fā)利用活動現(xiàn)實利益與長遠利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的思想理念，更應(yīng)成為我們關(guān)注海洋、熱愛海洋、開發(fā)與建設(shè)海洋的自覺遵循。海洋行政管理部門、沿海各級人民政府和廣大涉海用海單位，一定要站在實施國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的高度，深刻理解、準確把握海洋功能區(qū)劃的目標要求，真正使其成為地方規(guī)劃海洋經(jīng)濟發(fā)展布局、調(diào)整海洋經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟發(fā)展方式的政策指導，成為海洋行政管理部門履行職責、依法行政的行為準則，成為廣大涉海用海單位開展海洋開發(fā)利用活動的制度規(guī)范，認真負責，扎實工作，為全面實現(xiàn)海洋功能區(qū)劃目標作出積極努力。
三、深入抓好海洋功能區(qū)劃的貫徹實施
貫徹好、實施好《全國海洋功能區(qū)劃（2011年~2020年）》是海洋行政管理部門、沿海地方人民政府和廣大涉海用海單位的共同責任。我們一定要從思想上高度重視，行動上高度自覺，統(tǒng)一思想認識，采取切實措施，認真抓好《區(qū)劃》的貫徹實施。當前，我們要重點做好以下幾項工作：
一是認真開展《區(qū)劃》學習宣傳工作。各級海洋行政主管部門要把認真貫徹國務(wù)院關(guān)于《區(qū)劃》的批復精神，把學習、宣傳和貫徹《區(qū)劃》作為海洋管理工作的一項重要任務(wù)，多層次、多渠道、有針對性地做好海洋功能區(qū)劃的宣傳和培訓工作，大力營造貫徹落實全國海洋功能區(qū)劃的良好社會環(huán)境。
二是全力推進省級海洋功能區(qū)劃報批工作。沿海各省（區(qū)、市）海洋管理部門要根據(jù)《區(qū)劃》要求，緊密結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會“十二五”發(fā)展規(guī)劃和海洋空間環(huán)境自然屬性，組織修改完善省級海洋功能區(qū)劃。沿海?。▍^(qū)、市）人民政府要加大與國務(wù)院有關(guān)部門的協(xié)調(diào)力度，形成合力，密切配合，盡快完成省級功能區(qū)劃的報批工作，盡早發(fā)揮海洋功能區(qū)劃在引領(lǐng)與支撐、服務(wù)與保障地方海洋經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。
三是認真落實《區(qū)劃》提出的實施保障措施。要采取保障海洋功能區(qū)劃實施的法律、經(jīng)濟、行政和技術(shù)等手段，對《區(qū)劃》執(zhí)行情況進行跟蹤評價和監(jiān)督檢查。建立全覆蓋、立體化、高精度的海洋綜合管控體系，不斷完善海洋管理體制機制，加大海洋執(zhí)法監(jiān)察力度，整頓和規(guī)范海洋開發(fā)利用秩序。
四是努力健全海洋功能區(qū)劃體系。要嚴格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃制度，不斷完善以海洋功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的功能管制和規(guī)?？刂浦贫龋{(diào)整完善現(xiàn)行相關(guān)政策及規(guī)劃，建立健全保障海洋功能區(qū)劃實施的法律法規(guī)、管理制度、體制機制、技術(shù)支撐和跟蹤評價制度，把貫徹落實《區(qū)劃》的各項技術(shù)工作和措施保障工作做實做細。
五是要及時研究解決新情況、新問題。結(jié)合《區(qū)劃》的全面貫徹實施，深入開展海域管理與海洋功能區(qū)劃的理論、方法和技術(shù)手段研究，并針對在貫徹實施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，加強調(diào)查研究，強化政策指導，跟蹤問責問效，著力研究解決，確?！秴^(qū)劃》實施的穩(wěn)定性和長效性。
《全國海洋功能區(qū)劃（2011年~2020年）》確立了“十二五”時期及未來一個時期我國海洋空間開發(fā)、控制和綜合管理的基調(diào)和目標?？梢灶A見，隨著《區(qū)劃》的深入貫徹實施，隨著海洋功能區(qū)劃制度的日臻完善，海域資源配置一定會越來越合理，海域資源利用一定會越來越集約，海洋空間布局一定會越來越規(guī)范，海洋工作服務(wù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局的空間也一定會越來越廣闊。
