周生賢部長發(fā)表署名文章
《深入推進環(huán)保體制改革創(chuàng)新 積極探索中國環(huán)保新道路》
“十一五”時期，黨中央、國務(wù)院把環(huán)境保護擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，提出建設(shè)生態(tài)文明、推進環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變、讓江河湖泊休養(yǎng)生息、環(huán)境保護是重大民生問題、探索中國環(huán)保新道路等一系列新理念，把主要污染物減排作為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的約束性指標(biāo)，有力推動我國環(huán)境保護工作取得突破性進展。面向未來，環(huán)境保護的一項緊迫任務(wù)，就是要著力突破制約我國環(huán)境保護進一步發(fā)展的體制機制障礙，為探索走出一條代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的中國環(huán)保新道路提供體制保障。
一、我國環(huán)保體制改革創(chuàng)新取得重要進展
過去五年，我國環(huán)境保護之所以力度最大、發(fā)展最快、成效最好，與積極探索中國環(huán)保新道路的引領(lǐng)作用是分不開的。伴隨著探索中國環(huán)保新道路進程，環(huán)保體制改革創(chuàng)新不斷推進。
一是管理體制進一步理順。2008年國家組建環(huán)境保護部，成為國務(wù)院組成部門，環(huán)境保護參與宏觀決策的能力不斷增強，真正進入國家經(jīng)濟社會生活的主干線、主戰(zhàn)場和大舞臺?！笆晃濉睍r期，我國主要污染物減排超額完成任務(wù)，最重要的管理機制創(chuàng)新，就是將減排任務(wù)完成情況納入地方各級干部考核指標(biāo)。環(huán)境應(yīng)急處置體制日益完善，環(huán)境保護部組建應(yīng)急中心，建立環(huán)境應(yīng)急專家?guī)臁Ｈ珖s有1/3以上的省級環(huán)保部門成立了專門環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)。初步形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合”的環(huán)境保護管理體制。
二是機構(gòu)編制能力進一步加強。在組建環(huán)境保護部基礎(chǔ)上，我部增加了內(nèi)設(shè)機構(gòu)，增設(shè)了事業(yè)單位，人員力量得到較大加強。特別是核與輻射安全監(jiān)督和技術(shù)支持能力大幅度提高。地方環(huán)保部門的地位不斷得到提升，陸續(xù)成為所在地區(qū)政府的組成部門，機構(gòu)和人員力量不斷得到加強。與2005年相比，地方環(huán)保機構(gòu)增加了10％，人員增加了14％。
三是監(jiān)管體制進一步完善。按照胡錦濤總書記提出的“建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制”要求，在中央編辦的大力支持下，環(huán)境保護部建立華東、華南、西北、西南、東北、華北等6個區(qū)域環(huán)境督查派出機構(gòu)和6個核與輻射安全監(jiān)督派出機構(gòu)。部分省(區(qū))積極探索環(huán)境監(jiān)管體制改革，江蘇省、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等環(huán)保廳分別建立了省(區(qū))內(nèi)派出機構(gòu)；陜西省在全省范圍實行市以下環(huán)保部門垂直管理體制，2009年成立陜北環(huán)境保護督查中心，在解決省(區(qū))內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境糾紛和突發(fā)環(huán)境事件中發(fā)揮了重要作用。
四是協(xié)作機制進一步健全。環(huán)境保護部與國家發(fā)展和改革委員會等八部委聯(lián)合探索建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，與國家海洋局以及多個省(區(qū)、市)簽署合作協(xié)議，與中央統(tǒng)戰(zhàn)部合作建立國家環(huán)境特約監(jiān)察員制度，并聘任10位民主黨派、全國工商聯(lián)和無黨派人士為第一屆國家環(huán)境特約監(jiān)察員。先后建立由環(huán)境保護部牽頭的松花江、淮河、三峽庫區(qū)及其上游、海河等水污染防治部際聯(lián)席會議，國務(wù)院九部委聯(lián)合開展環(huán)保專項行動，進一步豐富了部際協(xié)作機制。
二、環(huán)保體制改革創(chuàng)新面臨的新形勢新挑戰(zhàn)
2011年3月，十一屆全國人大第四次會議審議通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，為我國經(jīng)濟社會環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展描繪出一幅美好藍圖。落實規(guī)劃綱要要求，“十二五”時期我國環(huán)境保護工作的總體考慮是：緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展的主題、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主線和提高生態(tài)文明水平的新要求，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護新道路，以解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題為重點，全面統(tǒng)籌排污總量削減、環(huán)境質(zhì)量改善、環(huán)境風(fēng)險防范和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展關(guān)系，進一步優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展和保障改善民生。到2015年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低16％、17％，化學(xué)需氧量和二氧化硫分別減少8％，氨氮和氮氧化物分別減少10％。
實現(xiàn)“十二五”時期環(huán)境保護主要目標(biāo)，破解我國日益強化的資源環(huán)境約束難題，根本要求和主要途徑，是推進生態(tài)文明建設(shè)，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的中國環(huán)境保護新道路。所謂“代價小”，就是堅持環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，以盡可能小的環(huán)境代價支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟活動。所謂“效益好”，就是堅持環(huán)境保護與經(jīng)濟社會建設(shè)相統(tǒng)籌，尋求最佳的環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益。所謂“排放低”，就是堅持污染預(yù)防與環(huán)境治理相結(jié)合，用適當(dāng)?shù)沫h(huán)境治理成本，把經(jīng)濟社會活動對環(huán)境損害降低到最小程度。所謂“可持續(xù)”，就是堅持環(huán)境保護與長遠發(fā)展相融合，通過建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，不斷推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。要將代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的要求全面體現(xiàn)到國民經(jīng)濟體系的各個領(lǐng)域和社會組織體系的各個方面，抓緊建立與我國基本國情相適應(yīng)的環(huán)境保護宏觀戰(zhàn)略體系、全防全控的防治體系、健全的環(huán)境質(zhì)量評價體系、完善的環(huán)境法規(guī)政策科技標(biāo)準(zhǔn)體系、完備的環(huán)境管理體系、全民參與的社會行動體系。
改革創(chuàng)新環(huán)保體制是繼續(xù)探索中國環(huán)保新道路的迫切需要。體制機制更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性和有效性。探索中國環(huán)保新道路，既要抓緊解決影響環(huán)保事業(yè)發(fā)展的突出現(xiàn)實問題，又要鍥而不舍地解決深層次矛盾，創(chuàng)新體制、機制和制度，充分發(fā)揮地區(qū)、部門、單位、企業(yè)、家庭和個人的積極性主動性創(chuàng)造性，匯聚成全社會保護環(huán)境的強大合力。構(gòu)建科學(xué)完善的體制機制，探索中國環(huán)保新道路必將充滿無限生機和不竭動力。
當(dāng)前，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合”的環(huán)境保護管理體制尚不完善，全社會共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問題，環(huán)保監(jiān)管力量薄弱的狀況尚未扭轉(zhuǎn)，基層環(huán)保部門普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。主要體現(xiàn)為：一是職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進一步加強；二是缺乏有效的監(jiān)督制約機制，國家環(huán)境保護的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅決有效執(zhí)行，一些地方保護主義尚未得到有效根治；三是環(huán)保監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不適應(yīng)；四是農(nóng)村基層環(huán)保監(jiān)管力量薄弱。
三、進一步推進環(huán)保體制改革創(chuàng)新
“十二五”是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，也是我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展充滿希望的五年。環(huán)保行政體制改革作為國家行政管理體制改革的重要組成部分，必須始終把握深化行政管理體制改革的原則和總體目標(biāo)，緊緊圍繞服務(wù)探索中國環(huán)保新道路這個工作大局，進一步加快改革創(chuàng)新步伐。
第一，完善環(huán)境保護管理體制。在國家層面，建立健全環(huán)境保護綜合決策和議事協(xié)調(diào)機制，進一步加大環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，解決環(huán)境與發(fā)展的重大問題。在地方層面，地方各級政府應(yīng)對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)，切實把環(huán)境保護放在突出位置，加大對環(huán)境保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。環(huán)境保護部門應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用，做好重大環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境信息。各有關(guān)部門按照國家統(tǒng)一的環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)要求，進一步理順部門職責(zé)分工，增強環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性，做好職責(zé)范圍內(nèi)的環(huán)保工作。建立健全上級對下級環(huán)保監(jiān)督制約機制，強化和完善干部雙重管理體制。
第二，推進環(huán)保行政體制改革。進一步理順職能，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。借鑒國外經(jīng)驗，健全核安全監(jiān)管體系，建立和強化與我國核電發(fā)展形勢相適應(yīng)的核安全監(jiān)管能力。加強農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管力量，推動環(huán)境監(jiān)管體制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。
第三，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制。繼續(xù)加強“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制建設(shè)，加強環(huán)保區(qū)域派出機構(gòu)能力建設(shè)。探索區(qū)域流域環(huán)境綜合管理模式，增強區(qū)域流域環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理能力。建立健全監(jiān)督地方政府履行環(huán)保責(zé)任的機制，實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價、責(zé)任追究制度。
第四，建立健全全方位多層次環(huán)保協(xié)作機制。加強與水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門溝通協(xié)商，不斷深化部門協(xié)作，進一步發(fā)揮環(huán)境保護部際聯(lián)席會議制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。持續(xù)推進區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制，加大省部合作力度，通過環(huán)境保護合作協(xié)議等多種形式，強化跨部門跨區(qū)域合作。建立環(huán)境科技創(chuàng)新體系，加強環(huán)?？蒲性核c高校及其他科研院所的緊密協(xié)作，加強針對區(qū)域性、流域性重大環(huán)境問題的國家級科研工作。完善社會監(jiān)督機制，建立有效的環(huán)境信息公開制度，為公眾參與和監(jiān)督提供條件，促進環(huán)境保護領(lǐng)域社會組織的培育、發(fā)展和壯大，構(gòu)建全民參與的社會行動體系。
第五，加強環(huán)境管理技術(shù)支撐體系與人才隊伍建設(shè)。推進機構(gòu)編制管理和事業(yè)單位改革，建立與環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)相協(xié)調(diào)的支撐體系。加大競爭性選拔力度，加快培養(yǎng)選拔優(yōu)秀干部，推動干部交流輪崗。加強干部培訓(xùn)輪訓(xùn)，提高干部隊伍綜合素質(zhì)。全面落實國家人才發(fā)展中長期規(guī)劃和生態(tài)環(huán)保人才發(fā)展中長期規(guī)劃，建設(shè)一支規(guī)模相當(dāng)、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的環(huán)保人才隊伍。
