關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告
——2011年6月27日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議上
審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng) 劉家義
委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：
我受?chē)?guó)務(wù)院委托，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，請(qǐng)予審議。
2010年，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)、各部門(mén)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真執(zhí)行十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議的有關(guān)決議，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，進(jìn)一步鞏固了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良好勢(shì)頭。中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況總體較好，中央財(cái)政收入42 488.47億元，完成預(yù)算的111.6%，加上從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入100億元，中央財(cái)政使用的收入42 588.47億元；支出48 330.82億元，完成預(yù)算的103.6%，加上補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2257.65億元，支出總量為50 588.47億元；赤字8000億元，比預(yù)算減少500億元；年末國(guó)債余額67 548.11億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算限額內(nèi)。
——實(shí)施積極的財(cái)政政策，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益。中央政府公共投資支出1.07萬(wàn)億元，繼續(xù)落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅、家電汽車(chē)下鄉(xiāng)等鼓勵(lì)消費(fèi)政策，促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)；中央財(cái)政用于科技、節(jié)能減排和交通運(yùn)輸?shù)确矫娴闹С龇謩e比上年增長(zhǎng)14.3%、94.3%和19.3%，切實(shí)提高自主創(chuàng)新和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)保障能力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展。
——著力保障和改善民生，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。中央財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等與民生直接相關(guān)的支出和“三農(nóng)”的支出，分別比上年增長(zhǎng)20.2%和18.3%；實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，投入6822億元用于西部大開(kāi)發(fā)23項(xiàng)重點(diǎn)工程建設(shè)，進(jìn)一步提高區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。
——推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。深化部門(mén)預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付等預(yù)算管理制度改革，27個(gè)省份970個(gè)縣實(shí)行了省直管縣財(cái)政管理方式改革，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個(gè)人城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加制度；開(kāi)展資源稅和資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，穩(wěn)步推進(jìn)金融和企業(yè)改革，積極落實(shí)義務(wù)教育學(xué)校和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績(jī)效工資政策。
——切實(shí)加強(qiáng)整改，健全完善相關(guān)制度。各部門(mén)各單位按照國(guó)務(wù)院的部署和要求，依法認(rèn)真整改上年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，擠占挪用的資金已全部追回或歸還，并完善制度規(guī)定1773項(xiàng)；審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題和104起案件移送有關(guān)部門(mén)查處后，有95人被追究刑事責(zé)任，1103人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。具體整改情況，國(guó)務(wù)院已向全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)題報(bào)告，審計(jì)署已向社會(huì)公告。
第一部分 審計(jì)情況
2010年，按照黨的十七屆五中全會(huì)精神和中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的部署，審計(jì)工作緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展這個(gè)中心，加強(qiáng)對(duì)宏觀政策執(zhí)行情況、重大投資項(xiàng)目和重點(diǎn)民生資金的跟蹤審計(jì)，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違規(guī)問(wèn)題，更加注重從體制、制度和政策層面反映問(wèn)題，在保障中央政策措施貫徹落實(shí)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)反腐倡廉和民主法治建設(shè)等方面積極發(fā)揮作用。
一、中央財(cái)政管理審計(jì)情況
重點(diǎn)審計(jì)了公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和國(guó)債管理等情況，還對(duì)2010年度中央決算草案進(jìn)行了審計(jì)。從審計(jì)情況看，2010年，財(cái)政部、發(fā)展改革委等部門(mén)繼續(xù)深化體制改革和健全公共財(cái)政體系，按照突出民生領(lǐng)域、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、從嚴(yán)控制新開(kāi)工項(xiàng)目等原則合理安排財(cái)政支出的規(guī)模和節(jié)奏，財(cái)政的宏觀調(diào)控和保障作用進(jìn)一步加強(qiáng)；堅(jiān)持依法理財(cái)，嚴(yán)格預(yù)算管理，加強(qiáng)基本支出定員定額管理和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，開(kāi)展重大項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審和節(jié)能評(píng)估，75個(gè)中央部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)了部門(mén)預(yù)算，預(yù)算約束和財(cái)務(wù)管理水平進(jìn)一步提高。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，中央預(yù)算管理中還存在一些需要改進(jìn)的問(wèn)題。
（一）部分中央支出預(yù)算編制不夠細(xì)化和準(zhǔn)確、執(zhí)行率偏低，有些預(yù)算的級(jí)次和項(xiàng)目在執(zhí)行中自行作了調(diào)整。
1．部分中央本級(jí)支出預(yù)算未落實(shí)到部門(mén)。在2010年中央本級(jí)支出預(yù)算16 049億元中，有1485.75億元是財(cái)政部代編的，需要在執(zhí)行中落實(shí)到具體部門(mén)和單位；至年底，上述代編預(yù)算中有148.67億元未執(zhí)行，占10%。抽查的“物資收儲(chǔ)支出”、“中國(guó)疾病預(yù)防控制中心公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制專(zhuān)家津貼”和“駐艱苦及污染地區(qū)人員回國(guó)工作醫(yī)藥費(fèi)”等3個(gè)項(xiàng)目在2007年至2009年代編預(yù)算均未執(zhí)行的情況下，財(cái)政部2010年繼續(xù)代編38.16億元，當(dāng)年又未執(zhí)行。
2．中央部門(mén)歸口管理的部分本級(jí)支出預(yù)算年初到位率低。2010年，發(fā)展改革委負(fù)責(zé)分配的中央本級(jí)基建支出和科技支出預(yù)算的年初到位率，按規(guī)定應(yīng)達(dá)到75%和97%，實(shí)際僅為7.8%和47.5%。
3．中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算未及時(shí)細(xì)化落實(shí)到省區(qū)市。在2010年轉(zhuǎn)移支付預(yù)算25 606.64億元中，扣除據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目后，有6536.58億元未按規(guī)定在全國(guó)人大批準(zhǔn)后的90日內(nèi)下達(dá)到地方，占25%。在執(zhí)行中，財(cái)政部又將215.67億元專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算上劃調(diào)整為中央本級(jí)支出；少數(shù)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率較低，如養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算42.95億元中，當(dāng)年僅執(zhí)行10.56億元，占25%。
（二）部分投資計(jì)劃下達(dá)不符合規(guī)定。
1．?dāng)U大投資專(zhuān)項(xiàng)范圍安排支出。2010年，發(fā)展改革委將松花江流域水污染防治規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)投資4700萬(wàn)元、國(guó)家天然橡膠基地建設(shè)規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)投資2100萬(wàn)元，安排給了規(guī)劃外的項(xiàng)目。
2．少數(shù)投資計(jì)劃下達(dá)程序不規(guī)范。2010年，發(fā)展改革委向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃未編制或未得到批復(fù)的3個(gè)專(zhuān)項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)未得到批復(fù)的5個(gè)項(xiàng)目，下達(dá)投資計(jì)劃29.96億元；未按規(guī)定批復(fù)資金申請(qǐng)報(bào)告，直接下達(dá)城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及污水管網(wǎng)工程投資計(jì)劃，造成實(shí)際補(bǔ)助比例不一、個(gè)別項(xiàng)目投資多次調(diào)整等問(wèn)題。
3．未按建設(shè)進(jìn)度下達(dá)貼息補(bǔ)助。中央預(yù)算內(nèi)投資貼息補(bǔ)助原則上應(yīng)按項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和貸款的實(shí)際發(fā)生額分期安排，但國(guó)家能源局2010年安排煤炭產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造項(xiàng)目貼息補(bǔ)助時(shí)，直接一次性下達(dá)24個(gè)項(xiàng)目貼息補(bǔ)助1.66億元。審計(jì)抽查其中5個(gè)項(xiàng)目，有3個(gè)在計(jì)劃下達(dá)前已基本完工，2個(gè)至審計(jì)時(shí)未開(kāi)工，導(dǎo)致貼息補(bǔ)助4600萬(wàn)元全部閑置。
4．少量投資計(jì)劃下達(dá)滯后。在2010年中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃3926億元中，有32.59億元未按規(guī)定于10月31日前下達(dá)，影響資金及時(shí)使用。
5．部分投資資金閑置。由于規(guī)劃編制和項(xiàng)目啟動(dòng)晚、前期準(zhǔn)備不充分、計(jì)劃下達(dá)滯后等，至2011年3月底，發(fā)展改革委2010年下達(dá)的農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)工程等6個(gè)項(xiàng)目的中央預(yù)算內(nèi)投資117.79億元中，有92.11億元（占78%）閑置未用。
（三）有些收支事項(xiàng)處理不夠規(guī)范，部分資金未及時(shí)清理安排使用。
1．中德財(cái)政合作伙伴基金收支未納入總預(yù)算會(huì)計(jì)，而是委托中國(guó)進(jìn)出口銀行核算。至2010年底，累計(jì)收入3.05億元、支出1199.75萬(wàn)元。
2．以前年度結(jié)轉(zhuǎn)的出口退稅資金未及時(shí)清理。至2010年底，財(cái)政部采用權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)的2006年和2007年出口退稅收入指標(biāo)584.74億元已閑置3年，尚未安排使用。
3．年初批復(fù)部門(mén)預(yù)算時(shí)未全面反映上年度國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余。2009年底，中央國(guó)庫(kù)集中支付財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余合計(jì)771.85億元，財(cái)政部2010年3月批復(fù)部門(mén)預(yù)算時(shí)僅列入248.65億元，其余直到4月份才下達(dá)給部門(mén)。
4．無(wú)線電頻率占用費(fèi)納入公共財(cái)政預(yù)算后未統(tǒng)籌安排使用。2010年，財(cái)政部對(duì)這項(xiàng)資源性收費(fèi)繼續(xù)采用以收定支、專(zhuān)款專(zhuān)用的辦法，導(dǎo)致資金大量結(jié)余。至2010年底，無(wú)線電頻率占用費(fèi)補(bǔ)助在地方累計(jì)結(jié)余20.4億元，其中當(dāng)年結(jié)余6.67億元，占當(dāng)年下達(dá)補(bǔ)助的34%。
5．部分商業(yè)銀行賬戶應(yīng)予規(guī)范和清理。至2010年底，中央財(cái)政在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)各類(lèi)銀行賬戶31個(gè)，當(dāng)年累計(jì)收到資金5290.4億元，年末余額906.32億元。其中，有些是預(yù)算外收支賬戶，有些全年未發(fā)生收支業(yè)務(wù)。
（四）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度不夠完善。
1．2011年，部分中央部門(mén)管理的企業(yè)尚未實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。
2．年初預(yù)算未細(xì)化，部分支出分配交叉重復(fù)。報(bào)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的440億元國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，未落實(shí)到具體項(xiàng)目；其中120億元是財(cái)政部在國(guó)資委等上報(bào)的預(yù)算建議草案之外直接代編和進(jìn)行分配的，部分支出方向與另320億元預(yù)算安排交叉重復(fù)。
3．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金的撥付主要集中在11月和12月，其中140.57億元是12月20日后才撥付的，占支出預(yù)算的32%。
（五）政府性基金預(yù)算管理不夠規(guī)范。
1．部分支出預(yù)算未落實(shí)到具體項(xiàng)目。由于基金項(xiàng)目的儲(chǔ)備不足，財(cái)政部2010年下達(dá)到部門(mén)的基金預(yù)算有84.87億元未落實(shí)到項(xiàng)目；部分支出指標(biāo)至年底尚未下達(dá)，如新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、中央水利建設(shè)基金的支出指標(biāo)僅分別下達(dá)51%、45%和44%。由此形成2010年底基金結(jié)轉(zhuǎn)790.16億元，占當(dāng)年基金收入3806.91億元的21%。
2．在公共財(cái)政預(yù)算中安排與基金預(yù)算內(nèi)容相近的支出。政府性基金預(yù)算實(shí)行“以收定支、專(zhuān)款專(zhuān)用、收支平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，但財(cái)政部在彩票公益金和旅游發(fā)展基金已安排體育總局、旅游局有關(guān)項(xiàng)目資金5092萬(wàn)元的情況下，又從公共財(cái)政預(yù)算中為其安排內(nèi)容相近、用途相似的預(yù)算4.25億元，其中旅游局的兩個(gè)項(xiàng)目年底結(jié)余1001.56萬(wàn)元，占其預(yù)算的47%。
3．少數(shù)基金管理使用和設(shè)置不夠規(guī)范。具體是：未及時(shí)將交通運(yùn)輸部、貿(mào)促會(huì)等部門(mén)的4.89億元基金收入征繳入庫(kù)；交通運(yùn)輸部收取的船舶港務(wù)費(fèi)和貿(mào)促會(huì)收取的貨物原產(chǎn)地證明書(shū)費(fèi)、認(rèn)證費(fèi)等，不符合基金特征或設(shè)立條件，未及時(shí)清理。
（六）國(guó)債發(fā)行管理不夠嚴(yán)格。
1．記賬式國(guó)債招投標(biāo)制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格。投標(biāo)過(guò)程中，對(duì)發(fā)行現(xiàn)場(chǎng)人員隨時(shí)查看投標(biāo)信息沒(méi)有嚴(yán)格限制，也缺乏出入登記、通訊屏蔽等操作細(xì)則；對(duì)投標(biāo)人在出現(xiàn)通訊中斷或設(shè)備故障時(shí)采用的應(yīng)急投標(biāo)方式，未制定應(yīng)急投標(biāo)書(shū)送達(dá)時(shí)間的確認(rèn)辦法，不能有效防止超過(guò)投標(biāo)截止期或要件不合規(guī)的應(yīng)急投標(biāo)書(shū)被違規(guī)錄入。上述問(wèn)題給個(gè)別工作人員泄露投標(biāo)信息，并惡意采用應(yīng)急投標(biāo)等方式低價(jià)中標(biāo)提供了可乘之機(jī)。審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，2007年至2010年，有104份未經(jīng)人民銀行觀察員簽字認(rèn)可、無(wú)密押或密押不符以及超過(guò)投標(biāo)截止期等的應(yīng)急投標(biāo)書(shū)被違規(guī)錄入，中標(biāo)國(guó)債面值808.8億元，購(gòu)買(mǎi)價(jià)格比正常投標(biāo)明顯偏低。
2．財(cái)政部2010年在增補(bǔ)記賬式國(guó)債承銷(xiāo)團(tuán)成員過(guò)程中，存在受理逾期申請(qǐng)材料、未按規(guī)定充分征求相關(guān)單位意見(jiàn)、未書(shū)面告知申請(qǐng)人享有的權(quán)利、對(duì)承銷(xiāo)團(tuán)成員資格審查不嚴(yán)等問(wèn)題。
3．電子式儲(chǔ)蓄國(guó)債面向個(gè)人投資者銷(xiāo)售的政策目標(biāo)落實(shí)不到位。在2010年發(fā)行的1296.27億元電子式儲(chǔ)蓄國(guó)債中，有705.16億元（占54%）最終由40家承銷(xiāo)銀行持有，與此類(lèi)國(guó)債重在培育個(gè)人投資者市場(chǎng)的政策目標(biāo)不盡相符；相比發(fā)行記賬式國(guó)債，增加籌資成本約23.55億元。
對(duì)上述問(wèn)題，財(cái)政部、發(fā)展改革委等部門(mén)正在逐項(xiàng)研究制定整改措施。
此外，在審計(jì)財(cái)政部編制2010年中央決算草案情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，未及時(shí)清理以前年度已取消的煙草專(zhuān)營(yíng)利潤(rùn)、國(guó)有土地有償使用基金、政府住房基金、水運(yùn)客貨附加費(fèi)等4.52億元；在向全國(guó)人大報(bào)告中央預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，將用工商銀行上繳利潤(rùn)中的22.05億元安排的補(bǔ)充社?；鹬С鲥e(cuò)列在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中。審計(jì)期間，財(cái)政部整改了上述兩個(gè)問(wèn)題，將4.52億元結(jié)余反映在中央政府性基金決算草案中，將22.05億元轉(zhuǎn)列為公共財(cái)政支出。
二、中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況
此次共審計(jì)54個(gè)中央部門(mén)，延伸審計(jì)467個(gè)所屬單位。2010年，54個(gè)部門(mén)財(cái)政性資金支出預(yù)算為5382.02億元，審計(jì)1708.15億元，占32%。審計(jì)結(jié)果表明，這些部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況總體較好，財(cái)政撥款預(yù)算執(zhí)行率平均比上年提高6個(gè)百分點(diǎn)，統(tǒng)籌消化結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金423.56億元；嚴(yán)格控制和壓縮公用經(jīng)費(fèi)支出，53個(gè)部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)支出控制在預(yù)算內(nèi)，34個(gè)部門(mén)在統(tǒng)一壓縮的基礎(chǔ)上將公用經(jīng)費(fèi)支出再壓縮5%以上；本級(jí)預(yù)算管理的規(guī)范和透明程度不斷提高，25個(gè)部門(mén)制定和修訂預(yù)算管理相關(guān)制度240項(xiàng)。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，一些部門(mén)預(yù)算執(zhí)行不夠到位，部門(mén)本級(jí)與所屬單位間預(yù)算管理水平和財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作發(fā)展不平衡，內(nèi)部管理和內(nèi)部控制需進(jìn)一步加強(qiáng)。
（一）項(xiàng)目支出預(yù)算編制不夠完整和具體，一些部門(mén)本級(jí)預(yù)算未完全執(zhí)行到位。由于部門(mén)年度工作計(jì)劃與預(yù)算安排不夠銜接，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和前期準(zhǔn)備與預(yù)算編制要求不盡適應(yīng)，54個(gè)部門(mén)2010年初編列項(xiàng)目支出預(yù)算2779.27億元；中央財(cái)政在執(zhí)行中追加995.55億元，相當(dāng)于年初預(yù)算的36%。在年初編制的項(xiàng)目支出預(yù)算中，11個(gè)部門(mén)本級(jí)的106.76億元未落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目，有2.92億元至年底仍未細(xì)化。一些部門(mén)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行也不夠嚴(yán)格，其中：5個(gè)部門(mén)本級(jí)自行調(diào)整了2.74億元項(xiàng)目預(yù)算安排；32個(gè)部門(mén)本級(jí)以撥作支、虛列支出、在項(xiàng)目或預(yù)算科目之間調(diào)劑使用資金5.81億元。此外，20個(gè)部門(mén)本級(jí)還存在未按規(guī)定征繳非稅收入、資產(chǎn)核算不規(guī)范等問(wèn)題金額4.51億元。
（二）一些部門(mén)監(jiān)管不嚴(yán)，加之事業(yè)單位改革尚未到位，部分部門(mén)所屬單位違反財(cái)經(jīng)制度問(wèn)題比較突出。此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題有80%以上發(fā)生在所屬二三級(jí)單位，涉及金額49.3億元。
一是預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格和規(guī)范，主要表現(xiàn)為未經(jīng)批準(zhǔn)改變部分預(yù)算資金用途、虛列支出或以撥作支等。其中：210個(gè)所屬單位未經(jīng)批準(zhǔn)擴(kuò)大開(kāi)支范圍等10.26億元；33個(gè)所屬單位采取虛列支出、以撥作支等方式，將1.51億元預(yù)算資金列支后撥付給下級(jí)單位或項(xiàng)目承擔(dān)單位；13個(gè)所屬單位采取重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目、多報(bào)在編人數(shù)等方式，多申領(lǐng)財(cái)政資金0.3億元。
二是私存私放資金設(shè)立“小金庫(kù)”問(wèn)題仍然存在。2009年以來(lái)，各部門(mén)深入開(kāi)展了“小金庫(kù)”專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)，但此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，82個(gè)所屬單位采取截留收入、虛列支出等方式，套取和私存私放資金4.14億元，主要用于發(fā)放獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼等。
三是收入和資產(chǎn)管理存在一些薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在非稅收入征繳、資產(chǎn)核算和出租出借等方面。其中：80個(gè)所屬單位未按規(guī)定征繳非稅收入3.09億元，違規(guī)收費(fèi)3.68億元；52個(gè)所屬單位違規(guī)出租出借資產(chǎn)、委托理財(cái)以及資產(chǎn)入賬不及時(shí)等，涉及金額18.75億元；39個(gè)所屬單位未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)規(guī)定，有的是為加快采購(gòu)進(jìn)度規(guī)避集中采購(gòu)，有的是執(zhí)行政府采購(gòu)政策和程序不規(guī)范，涉及采購(gòu)資金7.57億元。
（三）部分科技經(jīng)費(fèi)使用和管理不夠規(guī)范，研究成果存在多頭充抵問(wèn)題。至2010年底，審計(jì)抽查的8個(gè)科技重大專(zhuān)項(xiàng)2246個(gè)課題中，有74.68億元課題經(jīng)費(fèi)結(jié)存在承擔(dān)單位，占這些課題2008年啟動(dòng)以來(lái)?yè)芸铑~的36%，但這些資金已列入牽頭部門(mén)決算支出，影響核算的真實(shí)性；抽查133個(gè)國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，由于科技成果審核把關(guān)不嚴(yán)、不同科技計(jì)劃間信息缺乏共享，在這些項(xiàng)目取得的2775項(xiàng)專(zhuān)利、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等成果中，有547項(xiàng)（占19%）申請(qǐng)或取得時(shí)間早于項(xiàng)目的立項(xiàng)時(shí)間，或是發(fā)明人與課題組成員不一致。
（四）一些部門(mén)決算草案編報(bào)不夠準(zhǔn)確。對(duì)部門(mén)決算草案的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，40個(gè)部門(mén)賬務(wù)處理不規(guī)范，部分收入、支出、結(jié)余和資產(chǎn)反映不夠準(zhǔn)確，涉及金額22.44億元，占審計(jì)資金總量的0.62%。對(duì)其中7.53億元的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)在審計(jì)過(guò)程中已調(diào)整賬目和報(bào)表；對(duì)其他問(wèn)題，審計(jì)長(zhǎng)已簽署意見(jiàn)，要求予以糾正。
目前，相關(guān)部門(mén)已追回或歸還資金9.06億元，采取收回賬外資產(chǎn)、調(diào)整會(huì)計(jì)賬目等方式整改問(wèn)題金額13.06億元。
三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付審計(jì)情況
為摸清財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行情況，審計(jì)署組織對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付管理和分配情況進(jìn)行了審計(jì)，并重點(diǎn)抽查了18個(gè)省的90個(gè)縣。從審計(jì)情況看，2010年，中央財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付2.73萬(wàn)億元，是1994年的11.45倍，保障了中央重大戰(zhàn)略決策的落實(shí)，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了資金支持。但隨著中央財(cái)政收入規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付總量的大幅增長(zhǎng)，財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理的問(wèn)題逐漸在財(cái)政運(yùn)行中顯現(xiàn)出來(lái)，亟待研究解決。
一是轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中占比較高。由于現(xiàn)行財(cái)政體制還不夠完善，地方政府的財(cái)權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本需求，主要通過(guò)上下級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中占比較高。2010年，中央財(cái)政支出的56%是對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付；審計(jì)的90個(gè)縣財(cái)政支出2630.50億元中，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占46%，其中50個(gè)中西部縣占比達(dá)71%。轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財(cái)政體制的修正補(bǔ)充機(jī)制，變成了對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)力分配的主導(dǎo)機(jī)制。
二是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比較高。2010年，在中央轉(zhuǎn)移支付總額2.73萬(wàn)億元中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為1.41萬(wàn)億元，再加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元，共計(jì)有61.7%的轉(zhuǎn)移支付是有規(guī)定用途的，這一比例雖然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3個(gè)百分點(diǎn)。
三是部分專(zhuān)項(xiàng)資金設(shè)置交叉重復(fù)、部門(mén)多頭管理和分配。按現(xiàn)行辦法，有些用途類(lèi)似的專(zhuān)項(xiàng)資金，涉及多個(gè)管理部門(mén)和多個(gè)項(xiàng)目。由于監(jiān)管未形成合力，加之資金撥付鏈條長(zhǎng)，此次審計(jì)的90個(gè)縣發(fā)現(xiàn)多頭申報(bào)、套取和挪用財(cái)政資金等問(wèn)題金額3.32億元。此外，至2010年底，90個(gè)縣專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的20%計(jì)116.27億元，未及時(shí)安排使用。
四是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算。2010年，審計(jì)的90個(gè)縣預(yù)算編報(bào)的轉(zhuǎn)移支付，僅為實(shí)際數(shù)的50%，其中30個(gè)縣未編報(bào)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。造成上述問(wèn)題的主要原因是，地方預(yù)算編報(bào)時(shí)間早于全國(guó)人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時(shí)間，地方政府在編制預(yù)算時(shí)，上級(jí)沒(méi)有及時(shí)把轉(zhuǎn)移支付預(yù)算分解到地區(qū)和項(xiàng)目，提前告知的預(yù)計(jì)數(shù)與實(shí)際結(jié)果差距也較大。
針對(duì)上述問(wèn)題，財(cái)政部正在研究完善制度；相關(guān)地方采取收回?cái)D占挪用資金、完善制度規(guī)定、辦理項(xiàng)目調(diào)整審批程序等措施，已整改問(wèn)題金額1.32億元。
四、國(guó)稅征管審計(jì)情況
近年來(lái)，各級(jí)國(guó)稅部門(mén)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家宏觀調(diào)控政策，堅(jiān)持依法組織收入，不斷加強(qiáng)稅源管理、辦稅服務(wù)和納稅評(píng)估，較好地完成了收入任務(wù)。此次審計(jì)的18個(gè)省區(qū)市國(guó)稅部門(mén)2010年組織稅收2.69萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)16%。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，一些國(guó)稅部門(mén)存在違規(guī)減免、征管不嚴(yán)導(dǎo)致稅款流失等問(wèn)題。
一是部分涉稅審批事項(xiàng)不合規(guī)。其中：稅務(wù)總局個(gè)別司2009年至2010年，以非正式公文“司便函”的形式，批準(zhǔn)對(duì)企業(yè)超過(guò)認(rèn)證期限的增值稅發(fā)票進(jìn)項(xiàng)稅款17.29億元予以抵扣；12個(gè)省的國(guó)稅部門(mén)違規(guī)批準(zhǔn)稅前扣除和減免稅優(yōu)惠等，造成稅款流失25.78億元；9個(gè)省有關(guān)部門(mén)將17戶不符合條件的企業(yè)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，使其享受稅收優(yōu)惠26.65億元。
二是納稅審核和發(fā)票管理不嚴(yán)格。其中：10個(gè)區(qū)縣級(jí)國(guó)稅局為沒(méi)有真實(shí)貿(mào)易背景的小規(guī)模納稅人代開(kāi)發(fā)票1萬(wàn)多份，15戶從事礦產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)、廢舊物資回收和軟件生產(chǎn)等業(yè)務(wù)的企業(yè)虛開(kāi)發(fā)票或使用不規(guī)范發(fā)票，導(dǎo)致稅款流失共計(jì)14.33億元；73個(gè)國(guó)稅局對(duì)99戶企業(yè)的納稅申報(bào)審核不嚴(yán)，少征企業(yè)所得稅8.27億元。
三是有的地方存在人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度的問(wèn)題。2009年至2010年，有62個(gè)國(guó)稅局通過(guò)違規(guī)批準(zhǔn)緩繳、少預(yù)繳、以誤收名義退稅等方式，當(dāng)期少征287戶企業(yè)稅款263.01億元；有103個(gè)國(guó)稅局通過(guò)違規(guī)提前征收、多預(yù)繳、不退多繳稅款等方式，向397戶企業(yè)跨年度提前征稅33.57億元。
審計(jì)指出上述問(wèn)題后，稅務(wù)總局和有關(guān)國(guó)稅局正在采取措施，抓緊糾正違規(guī)問(wèn)題，并完善相關(guān)制度。
五、地方政府性債務(wù)審計(jì)情況
按照國(guó)務(wù)院的部署和要求，審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)4萬(wàn)多人，以“見(jiàn)賬、見(jiàn)人、見(jiàn)物，逐筆、逐項(xiàng)審核”為原則，對(duì)全國(guó)所有涉及地方政府性債務(wù)的25 590個(gè)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、6576家融資平臺(tái)公司、54 061個(gè)其他單位、373 805個(gè)項(xiàng)目和1 873 683筆債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)的重點(diǎn)是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，同時(shí)對(duì)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他債務(wù)也進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)結(jié)果表明，我國(guó)地方政府性債務(wù)最早發(fā)生在1979年，到1996年全國(guó)所有省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市，下同）、90.05%的市級(jí)政府和86.54%的縣級(jí)政府都舉借了債務(wù)。截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107 174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的67 109.51億元，占62.62%；擔(dān)保責(zé)任的23 369.74億元，占21.80%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的16 695.66億元，占15.58%。在這些債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54 816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開(kāi)工項(xiàng)目的。
從審計(jì)情況看，至2010年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率即債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)后債務(wù)率為70.45%。審計(jì)結(jié)果表明，地方政府性債務(wù)為彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用。一是為應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。在應(yīng)對(duì)1998年和2008年的亞洲、國(guó)際金融危機(jī)中，中央通過(guò)發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等方式籌集資金，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持。汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級(jí)政府籌措債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建，推動(dòng)了災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實(shí)施。二是為推動(dòng)民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要支撐。至2010年底，地方政府性債務(wù)余額投入教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域13 753.12億元，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域4016.02億元。三是為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。在2010年底已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施以及土地收儲(chǔ)、能源建設(shè)69 675.72億元，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有利于為“十二五”及今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增強(qiáng)后勁。
審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，地方政府性債務(wù)的舉借和管理等方面還存在一些問(wèn)題，亟需研究和規(guī)范。
一是地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理。由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對(duì)業(yè)已存在的舉債行為缺乏規(guī)范，大多數(shù)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等變相舉債，有的甚至違規(guī)擔(dān)?；蛑苯优e債。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門(mén)，2010年在國(guó)務(wù)院明令禁止政府擔(dān)保的情況下，違規(guī)為464.75億元債務(wù)提供了擔(dān)保；部分融資平臺(tái)公司等單位采取虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值等方式違規(guī)取得債務(wù)資金731.53億元。由于個(gè)別地方舉債存在一定的盲目性、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等，2008年及以前年度舉借的債務(wù)中，有1319.80億元至2010年底尚未支出，當(dāng)年財(cái)政資金為此支付利息67.74億元；還有351億元債務(wù)資金被投向資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)和“兩高一剩”（高能耗、高污染、產(chǎn)能過(guò)剩）項(xiàng)目。
二是部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。從地區(qū)看，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。而且，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大，至2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為25 473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。從行業(yè)看，高速公路、地方所屬普通高校和醫(yī)院90%以上的債務(wù)余額為擔(dān)保債務(wù)或救助債務(wù)，借新還舊率較高。2010年，全國(guó)高速公路債務(wù)的借新還舊率為54.64%，有387所高校和230家醫(yī)院的借新還舊率超過(guò)了50%，還有95所高校和575家醫(yī)院存在逾期債務(wù)57.6億元，為此一些地方已安排441.38億元財(cái)政資金來(lái)償債。
三是地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府分別設(shè)立10家以上。融資平臺(tái)公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49 710.68億元，占全國(guó)地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別占63.12%、16.38%、20.50%。部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范，盈利能力和償債能力較弱，審計(jì)的6576家融資平臺(tái)公司中，有358家存在借新還舊問(wèn)題，借新還舊率平均為55.20%；有148家存在逾期債務(wù)80.04億元，債務(wù)逾期率平均為16.26%；有1033家存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位等問(wèn)題，涉及金額2441.5億元。
審計(jì)指出上述問(wèn)題后，有關(guān)部門(mén)和地方正在按國(guó)務(wù)院要求，逐項(xiàng)制定整改措施，研究完善地方政府性債務(wù)管理制度；審計(jì)還發(fā)現(xiàn)12起涉嫌經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)案件線索，正在依法查處。
六、重大投資項(xiàng)目審計(jì)情況
為保障中央重大投資項(xiàng)目順利推進(jìn)，審計(jì)署組織對(duì)京滬高鐵、西氣東輸二線工程繼續(xù)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對(duì)406個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目、76個(gè)支線機(jī)場(chǎng)、247個(gè)糧油倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理情況進(jìn)行了審計(jì)和調(diào)查。從審計(jì)和調(diào)查情況看，相關(guān)部門(mén)和地方能夠貫徹落實(shí)國(guó)家政策要求，安排和實(shí)施政府投資項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的組織和管理，工程進(jìn)展總體順利。但在招投標(biāo)、投資控制和相關(guān)政策落實(shí)等方面仍存在一些比較突出的問(wèn)題。
一是部分項(xiàng)目在工程施工、材料采購(gòu)等方面違背國(guó)家招投標(biāo)規(guī)定，有的甚至非法轉(zhuǎn)分包。京滬高鐵建設(shè)中，合同金額44.46億元的施工、監(jiān)理和咨詢等項(xiàng)目尚未招標(biāo)，相關(guān)公司就已進(jìn)場(chǎng)開(kāi)展工作。西氣東輸二線工程建設(shè)中，有45.01億元管道和站場(chǎng)施工、2.33億元設(shè)備材料采購(gòu)的招標(biāo)不規(guī)范，分別占抽查施工、材料采購(gòu)合同總額的72%和12%。76個(gè)支線機(jī)場(chǎng)建設(shè)中，有23個(gè)機(jī)場(chǎng)共計(jì)19.38億元的359項(xiàng)合同未按規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)，占抽查合同總數(shù)的20%。
二是部分項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，存在投資控制不嚴(yán)、建設(shè)進(jìn)度滯后等問(wèn)題。投資控制方面，主要是物資采購(gòu)和工程款結(jié)算審核不嚴(yán)等增加投資15.12億元，虛假申報(bào)、多頭申報(bào)、擠占挪用或違規(guī)使用建設(shè)資金11.63億元，以假發(fā)票或“白條”入賬4.65億元。建設(shè)進(jìn)度方面，有170個(gè)糧油倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目未能如期于2010年底建成，占應(yīng)建成數(shù)的78%，造成中央補(bǔ)助2.56億元滯留或閑置。
三是部分地方征地拆遷和環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)不到位。其中：18個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目違規(guī)占地8256畝，包括耕地2753畝；30個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目、25個(gè)支線機(jī)場(chǎng)存在未經(jīng)環(huán)評(píng)審批即開(kāi)工、未經(jīng)環(huán)評(píng)驗(yàn)收即運(yùn)行或未按設(shè)計(jì)要求建設(shè)環(huán)保設(shè)施等問(wèn)題。
針對(duì)審計(jì)指出的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)和地方制定了整改方案，糾正違規(guī)問(wèn)題，完善了招投標(biāo)、監(jiān)理和征地拆遷等方面制度，11個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目和9個(gè)機(jī)場(chǎng)補(bǔ)辦了征地審批、環(huán)評(píng)等手續(xù)。
七、重大自然災(zāi)害救災(zāi)資金物資及災(zāi)后重建跟蹤審計(jì)情況
2010年以來(lái)，審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)共組織7000多人，對(duì)汶川、玉樹(shù)地震1.77萬(wàn)個(gè)災(zāi)后重建項(xiàng)目和舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)資金物資使用管理情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)。審計(jì)結(jié)果表明，按照國(guó)務(wù)院提出的救災(zāi)和災(zāi)后重建目標(biāo)和要求，有關(guān)部門(mén)和地方密切配合、全力推進(jìn)，救災(zāi)和災(zāi)后重建工作取得較好成效，項(xiàng)目建設(shè)和資金管理也比較嚴(yán)格。
（一）汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目跟蹤審計(jì)情況。至2010年底，中央財(cái)政累計(jì)籌集3033億元重建基金，累計(jì)下?lián)?986.70億元；3省災(zāi)后重建已完工3.94萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，完成投資8672.16億元，約占規(guī)劃數(shù)的90%。跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有80個(gè)項(xiàng)目存在審批手續(xù)不齊全、未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問(wèn)題；有21個(gè)單位和個(gè)人擠占挪用、轉(zhuǎn)移和套取重建資金14.16億元，主要用于規(guī)劃外項(xiàng)目建設(shè)等。審計(jì)指出上述問(wèn)題后，相關(guān)地方和單位已收回資金4.13億元，節(jié)約資金和挽回?fù)p失4.94億元，加快了77個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，改進(jìn)了258個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量管理，并建立健全規(guī)章制度130項(xiàng)。
（二）玉樹(shù)地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)情況。至2010年10月，青海省本級(jí)共收到重建資金183.1億元，撥付75.2億元；完成投資36.2億元，約占規(guī)劃數(shù)的11%。跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有24.92億元社會(huì)捐贈(zèng)資金尚未明確到具體項(xiàng)目；有95個(gè)重建項(xiàng)目存在可研報(bào)告或概算未及時(shí)批復(fù)、施工圖未及時(shí)審定等問(wèn)題，部分項(xiàng)目監(jiān)理工作也不到位。審計(jì)指出上述問(wèn)題后，有關(guān)地方已將捐贈(zèng)資金明確到具體項(xiàng)目，完善了資金撥付和管理制度，并加強(qiáng)了前期準(zhǔn)備和質(zhì)量監(jiān)督等工作。
（三）舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)資金物資審計(jì)情況。至2010年底，全國(guó)安排和接收救災(zāi)資金物資共計(jì)17.57億元，包括中央財(cái)政下達(dá)6億元、甘肅省財(cái)政安排0.3億元、社會(huì)捐贈(zèng)11.27億元；已撥付5.52億元用于應(yīng)急搶險(xiǎn)以及災(zāi)民安置；結(jié)存12.05億元。救災(zāi)資金的撥付、使用和物資發(fā)放情況總體較好，審計(jì)未發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問(wèn)題。
八、重大民生資金和項(xiàng)目審計(jì)情況
為促進(jìn)民生相關(guān)政策措施貫徹落實(shí)，重點(diǎn)對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府投資保障性住房、財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助等資金和項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)和調(diào)查。
（一）審計(jì)調(diào)查9個(gè)省區(qū)45個(gè)縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金和相關(guān)政策落實(shí)情況表明，建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新農(nóng)合制度目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，至2010年6月底，45個(gè)縣新農(nóng)合覆蓋面達(dá)95%，籌資水平由2009年的人均100元提高到150元，緩解了農(nóng)民治病就醫(yī)困難。審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，一些地方和單位存在擠占挪用新農(nóng)合資金的問(wèn)題，其中：5個(gè)縣的有關(guān)部門(mén)挪用新農(nóng)合資金2738.18萬(wàn)元，用于發(fā)放企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金等；6個(gè)縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)虛報(bào)參合人數(shù)4925人，套取財(cái)政補(bǔ)助37.30萬(wàn)元；14個(gè)縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核把關(guān)不嚴(yán)，擅自擴(kuò)大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)，向8118人多支付新農(nóng)合補(bǔ)償487.80萬(wàn)元，還有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院利用虛假病歷等獲取補(bǔ)償56.78萬(wàn)元。審計(jì)指出上述問(wèn)題后，相關(guān)地方已歸還、收回資金2752.78萬(wàn)元，處理了10名責(zé)任人員。
（二）對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的審計(jì)，重點(diǎn)抽查了9個(gè)省區(qū)的12項(xiàng)資金和388個(gè)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目。2010年，中央財(cái)政投入9個(gè)省區(qū)的12項(xiàng)重點(diǎn)資金比上年增長(zhǎng)55%，帶動(dòng)地方配套及農(nóng)民自籌資金增長(zhǎng)47%，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了防災(zāi)減災(zāi)能力。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于部分項(xiàng)目投資下達(dá)較晚，有的前期準(zhǔn)備不夠充分，至2011年1月底，2009年至2010年千億斤糧食專(zhuān)項(xiàng)涉及的379個(gè)項(xiàng)目中，有376個(gè)尚未開(kāi)工，中央專(zhuān)項(xiàng)資金有38.98億元閑置在縣級(jí)財(cái)政或項(xiàng)目管理單位。此外，22個(gè)縣的44個(gè)項(xiàng)目籌資投勞不到位1.05億元，一些單位還將2.09億元專(zhuān)項(xiàng)資金用于出借、償還世行貸款等。審計(jì)指出上述問(wèn)題后，有關(guān)地方加快了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，并積極追回被套取和挪用的資金。
（三）從審計(jì)8個(gè)省區(qū)16個(gè)城市政府投資保障性住房情況看，這些地方保障性住房建設(shè)發(fā)展迅速，2010年籌集的廉租住房資金比2008年增長(zhǎng)1.71倍，保障總戶數(shù)增長(zhǎng)2.09倍；開(kāi)工建設(shè)公共租賃住房8.11萬(wàn)套，出租2.97萬(wàn)套。但一些地方保障性住房建設(shè)供地和住房管理等方面工作還不到位。16個(gè)城市中，有10個(gè)城市2010年廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地計(jì)劃未全面落實(shí)，實(shí)際少供地7335畝；4個(gè)城市保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房建設(shè)用地未按規(guī)定達(dá)到住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%；因管理辦法不完善、配套設(shè)施不健全、部門(mén)協(xié)調(diào)不力等，有4407套廉租住房被違規(guī)租售或另作他用，有4247套廉租住房分給了不符合條件的家庭，還有4428套保障性住房長(zhǎng)期空置。此外，一些地方保障性住房資金管理也不夠嚴(yán)格，此次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)少提取廉租住房保障資金21.49億元，多申報(bào)和挪用等問(wèn)題金額0.9億元。審計(jì)指出上述問(wèn)題后，有關(guān)地方已收回部分違規(guī)使用的住房和資金，并處理了相關(guān)責(zé)任人員。
（四）從審計(jì)9個(gè)省市財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金的管理和使用情況看，這些地方2010年共籌集就業(yè)資金277.96億元，各項(xiàng)就業(yè)扶持政策惠及988.96萬(wàn)人次，通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹幫助302.76萬(wàn)人就業(yè)。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，8個(gè)省市的部分主管部門(mén)和單位違規(guī)將財(cái)政就業(yè)資金8.89億元，用于基本建設(shè)、委托理財(cái)和工作經(jīng)費(fèi)等支出；7個(gè)省市的部分單位采取編造虛假材料、虛報(bào)人數(shù)和重復(fù)申請(qǐng)等方式，騙取就業(yè)補(bǔ)貼1857.52萬(wàn)元；4個(gè)省市部分已就業(yè)、已創(chuàng)業(yè)等不符合補(bǔ)貼條件的人員違規(guī)申領(lǐng)就業(yè)補(bǔ)貼865.04萬(wàn)元。審計(jì)指出上述問(wèn)題后，有關(guān)地方已追回違規(guī)使用和騙取的資金1628.8萬(wàn)元。
九、資源環(huán)境審計(jì)情況
對(duì)黃河流域水污染防治和水資源保護(hù)、城鎮(zhèn)污水垃圾處理和節(jié)能減排情況的審計(jì)結(jié)果表明，有關(guān)部門(mén)和地方高度重視環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排工作，不斷加大投入、完善制度、落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)取得明顯成效。但一些地方在相關(guān)政策執(zhí)行中還存在不到位、不規(guī)范的問(wèn)題。
一是水資源開(kāi)發(fā)利用不規(guī)范，違規(guī)用地問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。2008年至2010年，黃河中上游6個(gè)省區(qū)的315戶用水單位共無(wú)證取水2.31億立方米、超許可量取水2.84億立方米；24個(gè)項(xiàng)目違規(guī)占用黃河河道1.47萬(wàn)畝，用于建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、休閑旅游設(shè)施等永久性建筑，對(duì)河道及行洪安全造成隱患。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，4個(gè)省區(qū)以化整為零、協(xié)議出讓等方式違規(guī)供地1.35萬(wàn)畝，5個(gè)省市的49戶企業(yè)采取以租代征、未批先用等方式違規(guī)用地1.9萬(wàn)畝。
二是節(jié)能減排和污染防治措施落實(shí)不到位，一些地方存在“兩高一?！毙袠I(yè)擴(kuò)張問(wèn)題。審計(jì)20個(gè)省區(qū)市節(jié)能減排政策執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn)，186戶企業(yè)違規(guī)建設(shè)火電項(xiàng)目44個(gè)、鋼鐵項(xiàng)目143個(gè)和水泥產(chǎn)能4083萬(wàn)噸，183戶企業(yè)存在應(yīng)淘汰未淘汰落后產(chǎn)能等問(wèn)題。審計(jì)9個(gè)省區(qū)市的206個(gè)污水和垃圾處理項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，有114個(gè)因資金投入不足、前期工作不到位等未能按期完工。此外，審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，一些地方少征、擠占、挪用節(jié)能減排和污染防治等專(zhuān)項(xiàng)資金24.89億元，滯留、閑置或未納入預(yù)算管理等21.46億元。
針對(duì)審計(jì)指出的問(wèn)題，相關(guān)地方已收回資金8.15億元，出臺(tái)59項(xiàng)加強(qiáng)內(nèi)部管理等方面制度，并處理了138名責(zé)任人員。
十、金融機(jī)構(gòu)審計(jì)情況
對(duì)工商銀行等5家商業(yè)銀行和中國(guó)人壽、中國(guó)人保的審計(jì)結(jié)果表明，這些金融機(jī)構(gòu)能夠貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合實(shí)際制定信貸投放和結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃，拓寬保險(xiǎn)覆蓋面和服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制，有效提升了經(jīng)營(yíng)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。但在貸款和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等方面還存在一些值得重視的問(wèn)題。
跟蹤審計(jì)5家商業(yè)銀行新發(fā)放的3472億元貸款，發(fā)現(xiàn)違規(guī)發(fā)放和挪用貸款等問(wèn)題580億元，其中向未批先建、手續(xù)不齊或資本金不到位的項(xiàng)目發(fā)放貸款254億元，還有部分貸款被用于還貸。抽查中國(guó)人保和中國(guó)人壽499個(gè)分支機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，均存在以虛假承保、虛假退保、虛假理賠等方式套取保險(xiǎn)資金的問(wèn)題，金額合計(jì)19.9億元；違規(guī)支付保險(xiǎn)代理手續(xù)費(fèi)7億多元，其中相當(dāng)部分是通過(guò)將直銷(xiāo)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為代理業(yè)務(wù)套取的。
審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，小額擔(dān)保貸款政策作用發(fā)揮不明顯。由于貸款門(mén)檻高、程序多、期限短，抑制了個(gè)人和企業(yè)的貸款需求；同時(shí)，因放貸成本高、收益差、風(fēng)險(xiǎn)大，經(jīng)辦銀行積極性也不高。2010年，抽查的9個(gè)省市小額貸款擔(dān)?；鸢凑咭?guī)定可擔(dān)保貸款160.33億元，實(shí)際擔(dān)保貸款只有37.94億元，僅占24%。
目前，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)已糾正違規(guī)和管理不規(guī)范問(wèn)題金額185億元，追回資金和補(bǔ)繳稅款8479萬(wàn)元，對(duì)348名相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了問(wèn)責(zé)處理，并出臺(tái)規(guī)章制度170多項(xiàng)。
十一、企業(yè)審計(jì)情況
從中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)公司等14戶中央企業(yè)和4戶中央企業(yè)駐港機(jī)構(gòu)的審計(jì)情況看，這些企業(yè)能夠執(zhí)行中央決策部署，緊緊抓住經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的有利形勢(shì)，深化改革，強(qiáng)化管理，企業(yè)資產(chǎn)和收入規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，盈利能力總體上有所增強(qiáng)。但一些企業(yè)在重大決策、財(cái)務(wù)核算和內(nèi)部控制等方面還存在不夠嚴(yán)格、不夠規(guī)范的問(wèn)題。
在重大決策方面，抽查這些企業(yè)的625項(xiàng)決策中，有164項(xiàng)存在可行性研究不充分、未按規(guī)定報(bào)批、違反內(nèi)部決策程序等問(wèn)題，造成損失及潛在損失34.14億元，其中44項(xiàng)發(fā)生在下屬單位，造成損失和潛在損失31.47億元。
在財(cái)務(wù)核算和內(nèi)部控制方面，此次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)2009年收入不實(shí)606.39億元、利潤(rùn)不實(shí)64.37億元，分別占其當(dāng)年收入、利潤(rùn)總額的2%和5%。還有9戶企業(yè)通過(guò)隱瞞收入、虛列支出等轉(zhuǎn)移資金25.8億元，用于賬外發(fā)放獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼等。
相關(guān)部門(mén)和企業(yè)高度重視審計(jì)指出的問(wèn)題，逐項(xiàng)制定整改措施，已調(diào)整相關(guān)賬目，補(bǔ)繳稅款11.9億元，節(jié)約資金或挽回?fù)p失42.29億元，并建立健全業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制及會(huì)計(jì)核算等方面規(guī)章制度577項(xiàng)，處理責(zé)任人員65人。
十二、重大違法違規(guī)問(wèn)題審計(jì)情況
在以上各項(xiàng)審計(jì)中，審計(jì)署共向有關(guān)部門(mén)移送重大違法違規(guī)案件線索139起。這些案件有三個(gè)突出特點(diǎn)：一是利用權(quán)力“設(shè)租”、“尋租”，或培植代理人侵吞財(cái)政資金或國(guó)有資產(chǎn)；二是利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個(gè)地區(qū)實(shí)施違法違紀(jì)行為；三是利用虛假注資、虛假項(xiàng)目、虛假合同和虛假票據(jù)等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。產(chǎn)生這些問(wèn)題，既有一些人員法紀(jì)觀念淡漠、依法行政意識(shí)不強(qiáng)等主觀因素，也有體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期相關(guān)制度不夠健全、執(zhí)行不夠嚴(yán)格等原因。
一是一些單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，對(duì)決策權(quán)缺乏有效制約和監(jiān)督。有的主要負(fù)責(zé)人利用個(gè)人影響干預(yù)重大決策，或直接違規(guī)決策、插手干預(yù)招投標(biāo)等活動(dòng)，為相關(guān)方面牟取不正當(dāng)利益；有的單位內(nèi)部控制薄弱，對(duì)分支機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員和重要崗位人員監(jiān)督不力，對(duì)內(nèi)部及下級(jí)單位出現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，問(wèn)責(zé)不落實(shí)、不嚴(yán)格，通常大事化小、小事化了。
二是監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全和完善，監(jiān)管合力尚未形成。從目前情況看，不同執(zhí)法部門(mén)之間甚至同一執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部監(jiān)管信息不共享、渠道不暢通，對(duì)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)和跨領(lǐng)域的監(jiān)管不到位甚至存在缺失，既增加了管理難度，也不利于防范不法分子利用信息“隔離”騙取資金等問(wèn)題。
三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不夠成熟和規(guī)范，相關(guān)法規(guī)制度也需進(jìn)一步完善。有的法規(guī)禁止性規(guī)定多，處罰規(guī)定少，實(shí)際處罰力度??；有的存在漏洞，如現(xiàn)金管理及電子支付業(yè)務(wù)等制度，在監(jiān)控大額提現(xiàn)、識(shí)別客戶風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)法人賬戶轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶提現(xiàn)等未作明確限制，個(gè)別不法人員正是利用此漏洞，在網(wǎng)上銀行或多個(gè)賬戶間將資金層層倒手、或以現(xiàn)金私下交易來(lái)實(shí)施違法違規(guī)行為的。此次審計(jì)在金融領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的32起大要案中，有19起以現(xiàn)金為主要支付手段，共提現(xiàn)7.43億元；有3件以網(wǎng)上銀行為主要支付手段，涉及資金500多億元。
上述案件移送后，有關(guān)部門(mén)已依法查處并結(jié)案20起，其他案件正在進(jìn)一步查處中。審計(jì)署將及時(shí)向社會(huì)公告查處結(jié)果。
對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)署依法征求了被審計(jì)單位意見(jiàn)，已出具審計(jì)報(bào)告、下達(dá)審計(jì)決定。各部門(mén)各單位認(rèn)真整改，目前已追回或歸還資金35.85億元，挽回或避免損失47.23億元，根據(jù)審計(jì)意見(jiàn)完善了1075項(xiàng)制度規(guī)定，有617人被追究責(zé)任。最終整改結(jié)果，國(guó)務(wù)院將在年底前向全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)題報(bào)告。
對(duì)各部門(mén)各單位的審計(jì)結(jié)果和整改情況，審計(jì)署將依法予以公告。
第二部分 審計(jì)意見(jiàn)
一、積極推進(jìn)財(cái)政體制改革，切實(shí)理順政府間財(cái)政分配關(guān)系
明確劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，基本滿足地方政府履行職責(zé)所需財(cái)力。在此基礎(chǔ)上建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，科學(xué)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政體制中的修正、補(bǔ)充和均衡地區(qū)間財(cái)力的功能。進(jìn)一步健全統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系，明確公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等的功能定位，完善各類(lèi)預(yù)算管理制度，處理好不同預(yù)算的資金投向和支出重點(diǎn)，使各預(yù)算之間有機(jī)銜接。
二、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，注重支出績(jī)效
進(jìn)一步強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等公益性和保障性領(lǐng)域的投入，加快建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政管理，嚴(yán)格預(yù)算約束，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和執(zhí)行的規(guī)范性，完善財(cái)政資金績(jī)效管理和考核辦法，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行效果。
三、規(guī)范地方政府舉債行為，繼續(xù)清理整頓地方政府融資平臺(tái)公司
各地應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）要求，搞好融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范工作。應(yīng)按照誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理業(yè)已形成的地方政府性債務(wù)。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的、或者是已成為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益償還，必要時(shí)可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)統(tǒng)籌制定償債計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算安排償債資金?？裳芯抠x予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開(kāi)，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。建立全口徑債務(wù)監(jiān)管體系，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過(guò)融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級(jí)主管部門(mén)要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度，避免債務(wù)人責(zé)任轉(zhuǎn)化為政府救助責(zé)任。
