中國銀監(jiān)會關于
中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標準的指導意見
銀監(jiān)發(fā)【2011】44號
各銀監(jiān)局，各政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行，中國郵政儲蓄銀行，銀監(jiān)會直接監(jiān)管的信托公司、企業(yè)集團財務公司、金融租賃公司：
“十二五”規(guī)劃綱要明確提出參與國際金融準則新一輪修訂，完善我國金融業(yè)穩(wěn)健標準。2010年12月16日，巴塞爾委員會發(fā)布了《第三版巴塞爾協(xié)議》（Basel III），并要求各成員經(jīng)濟體兩年內(nèi)完成相應監(jiān)管法規(guī)的制定和修訂工作，2013年1月1日開始實施新監(jiān)管標準，2019年1月1日前全面達標?！兜谌姘腿麪枀f(xié)議》確立了微觀審慎和宏觀審慎相結(jié)合的金融監(jiān)管新模式，大幅度提高了商業(yè)銀行資本監(jiān)管要求，建立全球一致的流動性監(jiān)管量化標準，將對商業(yè)銀行經(jīng)營模式、銀行體系穩(wěn)健性乃至宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生深遠影響。為推動中國銀行業(yè)實施國際新監(jiān)管標準，增強銀行體系穩(wěn)健性和國內(nèi)銀行的國際競爭力，特制定本指導意見。
一、總體目標和指導原則
（一）總體目標
借鑒國際金融監(jiān)管改革成果，根據(jù)國內(nèi)銀行業(yè)改革發(fā)展和監(jiān)管實際，構建面向未來、符合國情、與國際標準接軌的銀行業(yè)監(jiān)管框架，推動銀行業(yè)貫徹落實“十二五”規(guī)劃綱要，進一步深化改革，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高發(fā)展質(zhì)量，增強銀行業(yè)穩(wěn)健性和競爭力，支持國民經(jīng)濟穩(wěn)健平衡可持續(xù)增長。
（二）指導原則
1.立足國內(nèi)銀行業(yè)實際，借鑒國際金融監(jiān)管改革成果，完善銀行業(yè)審慎監(jiān)管標準?；谖覈y行業(yè)改革發(fā)展實際，堅持行之有效的監(jiān)管實踐，借鑒《第三版巴塞爾協(xié)議》，提升我國銀行業(yè)穩(wěn)健標準，構建一整套維護銀行體系長期穩(wěn)健運行的審慎監(jiān)管制度安排。
2.宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管有機結(jié)合。統(tǒng)籌考慮我國經(jīng)濟周期及金融市場發(fā)展變化趨勢，科學設計資本充足率、杠桿率、流動性、貸款損失準備等監(jiān)管標準并合理確定監(jiān)管要求，體現(xiàn)逆周期宏觀審慎監(jiān)管要求，充分反映銀行業(yè)金融機構面臨的單體風險和系統(tǒng)性風險。
3.監(jiān)管標準統(tǒng)一性和監(jiān)管實踐靈活性相結(jié)合。為保證銀行業(yè)競爭的公平性，統(tǒng)一設定適用于各類銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管標準，同時適當提高系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管標準，并根據(jù)不同機構情況設置差異化的過渡期安排，確保各類銀行業(yè)金融機構向新監(jiān)管標準平穩(wěn)過渡。
4.支持經(jīng)濟持續(xù)增長和維護銀行體系穩(wěn)健統(tǒng)籌兼顧。銀行體系是我國融資體系的主渠道，過渡期內(nèi)監(jiān)管部門將密切監(jiān)控新監(jiān)管標準對銀行業(yè)金融機構的微觀影響和對實體經(jīng)濟運行的宏觀效應，全面評估成本與收益，并加強與相關部門的政策協(xié)調(diào)，避免新監(jiān)管標準實施對信貸供給及經(jīng)濟發(fā)展可能造成的負面沖擊。
二、提高銀行業(yè)審慎監(jiān)管標準
根據(jù)《第三版巴塞爾協(xié)議》確定的銀行資本和流動性監(jiān)管新標準，在全面評估現(xiàn)行審慎監(jiān)管制度有效性的基礎上，提高資本充足率、杠桿率、流動性、貸款損失準備等監(jiān)管標準，建立更具前瞻性的、有機統(tǒng)一的審慎監(jiān)管制度安排，增強銀行業(yè)金融機構抵御風險的能力。
（一）強化資本充足率監(jiān)管
1.改進資本充足率計算方法。一是嚴格資本定義，提高監(jiān)管資本的損失吸收能力。將監(jiān)管資本從現(xiàn)行的兩級分類（一級資本和二級資本）修改為三級分類，即核心一級資本、其他一級資本和二級資本；嚴格執(zhí)行對核心一級資本的扣除規(guī)定，提升資本工具吸收損失能力。二是優(yōu)化風險加權資產(chǎn)計算方法，擴大資本覆蓋的風險范圍。采用差異化的信用風險權重方法，推動銀行業(yè)金融機構提升信用風險管理能力；明確操作風險的資本要求；提高交易性業(yè)務、資產(chǎn)證券化業(yè)務、場外衍生品交易等復雜金融工具的風險權重。
2.提高資本充足率監(jiān)管要求。將現(xiàn)行的兩個最低資本充足率要求（一級資本和總資本占風險資產(chǎn)的比例分別不低于4%和8%）調(diào)整為三個層次的資本充足率要求：一是明確三個最低資本充足率要求，即核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別不低于5%、6%和8%。二是引入逆周期資本監(jiān)管框架,包括:2.5%的留存超額資本和0-2.5%的逆周期超額資本。三是增加系統(tǒng)重要性銀行的附加資本要求，暫定為1%。新標準實施后，正常條件下系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率分別不低于11.5%和10.5%；若出現(xiàn)系統(tǒng)性的信貸過快增長，商業(yè)銀行需計提逆周期超額資本。
3.建立杠桿率監(jiān)管標準。引入杠桿率監(jiān)管標準，即一級資本占調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額的比例不低于4%，彌補資本充足率的不足，控制銀行業(yè)金融機構以及銀行體系的杠桿率積累。
4.合理安排過渡期。新資本監(jiān)管標準從2012年1月1日開始執(zhí)行，系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行應分別于2013年底和2016年底前達到新的資本監(jiān)管標準。過渡期結(jié)束后，各類銀行應按照新監(jiān)管標準披露資本充足率和杠桿率。
（二）改進流動性風險監(jiān)管
1.建立多維度的流動性風險監(jiān)管標準和監(jiān)測指標體系。建立流動性覆蓋率、凈穩(wěn)定融資比例、流動性比例、存貸比以及核心負債依存度、流動性缺口率、客戶存款集中度以及同業(yè)負債集中度等多個流動性風險監(jiān)管和監(jiān)測指標，其中流動性覆蓋率、凈穩(wěn)定融資比例均不得低于100%。同時，推動銀行業(yè)金融機構建立多情景、多方法、多幣種和多時間跨度的流動性風險內(nèi)部監(jiān)控指標體系。
2.引導銀行業(yè)金融機構加強流動性風險管理。進一步明確銀行業(yè)金融機構流動性風險管理的審慎監(jiān)管要求，提高流動性風險管理的精細化程度和專業(yè)化水平，嚴格監(jiān)督檢查措施，糾正不審慎行為，促使商業(yè)銀行合理匹配資產(chǎn)負債期限結(jié)構，增強銀行體系應對流動性壓力沖擊的能力。
3.合理安排過渡期。新的流動性風險監(jiān)管標準和監(jiān)測指標體系自2012年1月1日開始實施，流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比例分別給予2年和5年的觀察期，銀行業(yè)金融機構應于2013年底和2016年底前分別達到流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比例的監(jiān)管要求。
（三）強化貸款損失準備監(jiān)管
1.建立貸款撥備率和撥備覆蓋率監(jiān)管標準。貸款撥備率（貸款損失準備占貸款的比例）不低于2.5%，撥備覆蓋率（貸款損失準備占不良貸款的比例）不低于150%，原則上按兩者孰高的方法確定銀行業(yè)金融機構貸款損失準備監(jiān)管要求。
2.建立動態(tài)調(diào)整貸款損失準備制度。監(jiān)管部門將根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展不同階段、銀行業(yè)金融機構貸款質(zhì)量差異和盈利狀況的不同，對貸款損失準備監(jiān)管要求進行動態(tài)化和差異化調(diào)整：經(jīng)濟上行期適度提高貸款損失準備要求，經(jīng)濟下行期則根據(jù)貸款核銷情況適度調(diào)低；根據(jù)單家銀行業(yè)金融機構的貸款質(zhì)量和盈利能力，適度調(diào)整貸款損失準備要求。
3.過渡期安排。新標準自2012年1月1日開始實施，系統(tǒng)重要性銀行應于2013年底前達標；對非系統(tǒng)重要性銀行，監(jiān)管部門將設定差異化的過渡期安排，并鼓勵提前達標：盈利能力較強、貸款損失準備補提較少的銀行業(yè)金融機構應在2016年底前達標；個別盈利能力較低、貸款損失準備補提較多的銀行業(yè)金融機構應在2018年底前達標。
三、增強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管有效性
根據(jù)國內(nèi)大型銀行經(jīng)營模式以及監(jiān)管實踐，監(jiān)管部門將從市場準入、審慎監(jiān)管標準、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管合作幾個方面，加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管。
1.明確系統(tǒng)重要性銀行的定義。國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的評估主要考慮規(guī)模、關聯(lián)性、復雜性和可替代性等四個方面因素，監(jiān)管部門將建立系統(tǒng)重要性銀行的評估方法論和持續(xù)評估框架。
2.維持防火墻安排，改進事前準入監(jiān)管。為防止系統(tǒng)重要性銀行經(jīng)營模式過于復雜，降低不同金融市場風險的傳染，繼續(xù)采用結(jié)構化限制性監(jiān)管措施：一是維持現(xiàn)行銀行體系與資本市場、銀行與控股股東、銀行與附屬機構之間的防火墻，防止風險跨境、跨業(yè)傳染。二是從嚴限制銀行業(yè)金融機構從事結(jié)構復雜、高杠桿交易業(yè)務，避免過度承擔風險。三是審慎推進綜合經(jīng)營試點。對于進行綜合經(jīng)營試點的銀行，建立正式的后評估制度，對于在合理時限內(nèi)跨業(yè)經(jīng)營仍不能達到所在行業(yè)平均盈利水平的銀行，監(jiān)管部門將要求其退出該行業(yè)。
3.提高審慎監(jiān)管要求。除附加資本要求之外，監(jiān)管部門將視情況對系統(tǒng)重要性銀行提出更高的審慎監(jiān)管要求，以提升其應對外部沖擊的能力：一是要求系統(tǒng)重要性銀行發(fā)行自救債券，以提高吸收損失的能力。二是提高流動性監(jiān)管要求。三是進一步嚴格大額風險暴露限制，適度降低系統(tǒng)重要性銀行對單一借款人和集團客戶貸款占資本凈額的比例。四是提高集團層面并表風險治理監(jiān)管標準，包括集團層面風險偏好設定、統(tǒng)一的風險管理政策、信息管理系統(tǒng)建設、集團內(nèi)部交易等。
4.強化持續(xù)監(jiān)管。一是監(jiān)管資源向系統(tǒng)重要性銀行傾斜，賦予一線監(jiān)管人員更廣泛的權力，加強對系統(tǒng)重要性銀行決策過程、執(zhí)行過程的監(jiān)管，以盡早識別風險并采取干預措施。二是豐富和擴展非現(xiàn)場監(jiān)管體系，完善系統(tǒng)重要性銀行的風險監(jiān)管評估框架，及時預警、有效識別并快速處置風險。三是進一步提升系統(tǒng)重要性銀行現(xiàn)場檢查精確打擊的能力，督促系統(tǒng)重要性銀行加強公司治理和風險管理，防止和糾正不安全、不穩(wěn)健的經(jīng)營行為。四是實現(xiàn)功能監(jiān)管與機構監(jiān)管相結(jié)合，采用產(chǎn)品分析、模型驗證、壓力測試、同業(yè)評估等監(jiān)管手段，保證監(jiān)管技術能夠適應系統(tǒng)重要性銀行業(yè)務和組織機構日益復雜化的趨勢。五是指導并監(jiān)督系統(tǒng)重要性銀行制定恢復和處置計劃、危機管理計劃，增強系統(tǒng)重要性銀行自我保護能力。
5.加強監(jiān)管合作。在跨境合作方面，建立對境外監(jiān)管當局監(jiān)管能力的評估機制，健全跨境經(jīng)營系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管聯(lián)席會議機制，提高信息交流質(zhì)量，加強在市場準入、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查以及危機管理方面的合作。在跨業(yè)合作方面，在國務院統(tǒng)一領導下，監(jiān)管部門將加強與人民銀行、證券監(jiān)管部門、保險監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合，構建“無縫式”金融監(jiān)管體系，改進對銀行集團非銀行業(yè)務的風險評估。
四、深入推動新資本協(xié)議實施工作
對資本和風險加權資產(chǎn)進行科學計量與評估是新監(jiān)管標準實施的基礎。銀行業(yè)金融機構應按照“《新資本協(xié)議》與《第三版巴塞爾協(xié)議》同步推進，第一支柱與第二支柱統(tǒng)籌考慮”的總體要求，從公司治理、政策流程、風險計量、數(shù)據(jù)基礎、信息科技系統(tǒng)等方面不斷強化風險管理。2011年，監(jiān)管部門將修訂《資本充足率管理辦法》。銀行業(yè)金融機構應根據(jù)新的《資本充足率管理辦法》中確立的相關方法準確計量監(jiān)管資本要求，全面覆蓋各類風險；同時，構建全面風險管理框架，健全內(nèi)部資本評估程序，強化銀行業(yè)穩(wěn)健運行的微觀基礎。
對于表內(nèi)外資產(chǎn)規(guī)模、國際活躍性以及業(yè)務復雜性達到一定程度的銀行業(yè)金融機構，應根據(jù)新的監(jiān)管要求，實施《新資本協(xié)議》中的資本計量高級方法。目前已完成了一輪預評估的第一批實施銀行應當在已經(jīng)取得的良好成就基礎上，根據(jù)評估意見積極整改第一支柱實施的主要問題，并積極推進第二支柱和第三支柱建設，爭取盡快申請正式實施。其他根據(jù)監(jiān)管要求應當實施高級方法或自愿實施的銀行業(yè)金融機構，應加強與監(jiān)管部門的溝通，盡早制訂實施規(guī)劃方案。
對于其他不實施資本計量高級方法的銀行業(yè)金融機構，應從2011年底開始在現(xiàn)有信用風險資本計量的基礎上，采用新的《資本充足率管理辦法》要求的標準方法，計量市場風險和操作風險的監(jiān)管資本要求；并按照第二支柱相關要求，抓緊建立內(nèi)部資本充足評估程序，識別、評估、監(jiān)測和報告各類主要風險，確保資本水平與風險狀況和管理能力相適應，確保資本規(guī)劃與銀行經(jīng)營狀況、風險變化趨勢和長期發(fā)展戰(zhàn)略相匹配。2016年底前，所有銀行業(yè)金融機構都應建立與本行規(guī)模、業(yè)務復雜程度相適應的全面風險管理框架和內(nèi)部資本充足率評估程序。
五、工作要求
新監(jiān)管標準實施是事關全局的長期系統(tǒng)工程，銀行業(yè)金融機構要準確理解新監(jiān)管標準的實質(zhì)，充分認識實施新監(jiān)管標準的意義，加強配合，積極穩(wěn)妥地做好新監(jiān)管標準實施的各項準備工作。
（一）制定配套監(jiān)管規(guī)章
為保證新監(jiān)管標準如期實施，2011年監(jiān)管部門將修訂完善《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，以及流動性風險監(jiān)管、系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管相關政策，為新監(jiān)管標準的實施奠定基礎。同時，大力開展新監(jiān)管標準的培訓和宣傳工作，分期、分批地開展各級監(jiān)管人員和銀行業(yè)金融機構中高層管理人員的培訓工作，為新監(jiān)管標準實施打造有利的輿論環(huán)境和廣泛的人才基礎。
（二）加強組織領導
銀行業(yè)金融機構董事會和高級管理層應高度重視新監(jiān)管標準實施工作，盡快成立以主要負責人為組長的新監(jiān)管標準實施領導小組及相應工作機構，統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)新監(jiān)管標準實施工作，確保各項工作有序穩(wěn)步推進。董事會應負責新監(jiān)管標準實施規(guī)劃及有關重大政策審批，定期聽取高級管理層匯報，對實施準備情況進行監(jiān)督；高級管理層負責制定新監(jiān)管標準實施方案并組織實施。
（三）制定切實可行的實施規(guī)劃
銀行業(yè)金融機構應根據(jù)本指導意見，全面進行差距分析，制定切實可行的新監(jiān)管標準實施規(guī)劃。實施規(guī)劃至少應包括：資產(chǎn)增長計劃、資產(chǎn)結(jié)構調(diào)整方案、盈利能力規(guī)劃、各類風險的風險加權資產(chǎn)計算方法、資本補充方案、流動性來源、貸款損失準備金補提方案、各類監(jiān)管指標的達標時間表和階段性目標。銀行業(yè)金融機構應在2011年底前完成實施規(guī)劃編制，并報監(jiān)管部門備案。
（四）調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略積極推動業(yè)務轉(zhuǎn)型
謀求經(jīng)營轉(zhuǎn)型不僅是銀行業(yè)金融機構持續(xù)滿足新監(jiān)管標準的內(nèi)在要求，而且是在日益復雜經(jīng)營環(huán)境下提高發(fā)展質(zhì)量的必由之路。銀行業(yè)金融機構要切實轉(zhuǎn)變規(guī)模擴張的外延式發(fā)展模式，走質(zhì)量提高的內(nèi)涵式增長之路。銀行業(yè)金融機構要在堅守傳統(tǒng)業(yè)務模式的前提下，在信貸業(yè)務的廣度和深度上下功夫，提升金融服務效率和信貸質(zhì)量。一是調(diào)整業(yè)務結(jié)構，制定中長期信貸發(fā)展戰(zhàn)略，積極調(diào)整信貸的客戶結(jié)構、行業(yè)結(jié)構和區(qū)域結(jié)構，實現(xiàn)信貸業(yè)務可持續(xù)發(fā)展。二是強化管理，通過不斷優(yōu)化風險計量工具，完善風險管理政策和流程，健全風險制衡機制，真正提升增長質(zhì)量。三是創(chuàng)新服務。積極發(fā)展網(wǎng)絡銀行、電話銀行、信用卡等渠道拓展業(yè)務，擴大金融服務覆蓋面，為資產(chǎn)業(yè)務提供穩(wěn)定的資金保障，同時降低經(jīng)營成本，擴大收入來源。
（五）持續(xù)改進風險管理
各銀行業(yè)金融機構要結(jié)合自身經(jīng)營特點，強化風險管理基礎設施，提升風險管理能力。一是完善風險治理組織架構，進一步明確董事會、高管層、首席風險官、風險管理部門和相關業(yè)務條線的角色和職能。二是強化數(shù)據(jù)基礎，通過新監(jiān)管標準實施切實解決國內(nèi)銀行業(yè)金融機構長期存在的數(shù)據(jù)缺失、質(zhì)量不高問題。三是積極開發(fā)并推廣運用新型風險計量工具，提高風險識別能力和風險計量準確性。四是強化IT系統(tǒng)建設，為風險政策制定和實施、風險計量工具運用及優(yōu)化奠定基礎。五是強化內(nèi)部控制和內(nèi)部審計職能，強化與外部審計的合作，共同促進內(nèi)部制衡機制建設。六是改進激勵考核機制，建立“風險-收益”平衡的績效考核和薪酬制度。銀行業(yè)金融機構要高度重視所面臨的突出風險，包括地方融資平臺、房地產(chǎn)貸款、經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整潛在的重大信用風險，積極探索系統(tǒng)性風險和個體風險相結(jié)合的風險管理模式，在此基礎上建立健全資本評估程序，確保資本充分覆蓋各類風險。
（六）加強對新監(jiān)管標準實施的監(jiān)督檢查和跟蹤評估
從今年開始，監(jiān)管部門要將商業(yè)銀行新監(jiān)管標準實施準備情況以及實施進展納入日常監(jiān)管工作，對各行新監(jiān)管標準實施規(guī)劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，對新監(jiān)管標準實施規(guī)劃執(zhí)行不力的銀行業(yè)金融機構采取相應監(jiān)管措施。過渡期內(nèi)，監(jiān)管部門將持續(xù)監(jiān)測銀行業(yè)金融機構各類監(jiān)管指標的水平及變化趨勢，深入評估新監(jiān)管標準實施對銀行業(yè)金融機構經(jīng)營行為、信貸供給以及宏觀經(jīng)濟運行的影響。各銀行業(yè)金融機構應指定專門部門負責分析執(zhí)行新監(jiān)管標準的效應及存在的問題，并及時報送監(jiān)管部門，配合做好新監(jiān)管標準的完善和實施工作。
請各銀監(jiān)局將本意見轉(zhuǎn)發(fā)至轄內(nèi)銀監(jiān)分局和銀行業(yè)金融機構。
二〇一一年
四月二十七日
