中國人民銀行內審司司長 楊立杰
“十一五”期間，人民銀行系統各級內審部門緊緊圍繞“不斷加強合規(guī)性審計，積極推進內審轉型”的總體思路，有效履行內部審計確認和咨詢職能，充分發(fā)揮了查處違規(guī)、完善內控、防范風險、改進治理的作用，為人民銀行依法有效履行中央銀行職能做出了重要貢獻。
一、不斷完善內審工作組織體系和制度體系
人民銀行黨委始終高度重視內審工作，大力支持內審部門的建設和發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，各級內審部門不斷加強干部隊伍建設，努力提升審計人員素質。目前，人民銀行已建立了比較完善的內部審計組織機構，配備并培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的內審人才隊伍，為內審工作有效開展打下了堅實基礎。截至2010年底，人民銀行系統設有獨立內審部門的分支機構共384個，總行、分行、省會城市中心支行和90%以上的地市中心支行設有獨立內審部門，全系統共有專、兼職內審人員3600多名，其中：專職內審人員占66%人，80%以上內審人員具有高、中級職稱，一部分還具有注冊會計師（CPA）、注冊內部審計師（CIA）和注冊信息系統審計師（CISA）資格。一支高素質干部隊伍的建立和不斷充實提高，保證了央行內審工作的順利開展。
內審工作制度體系不斷完善。“十一五”期間，內審司先后制定下發(fā)了《中國人民銀行分支機構內部控制指引》、《內審工作考核辦法》、《分支行授權審計指導意見》、《內審統計報告制度》、《內審業(yè)務綜合系統運行操作管理辦法》等一系列制度、辦法。這些制度、辦法與《中國人民銀行內審工作制度》、《領導干部審計審計制度》、《領導干部履行職責審計制度》、《信息技術審計管理辦法》、《內審操作規(guī)程》等一起，構成了比較完善的央行內審工作制度體系。制度體系的不斷完善，對于內審工作有效開展、提高規(guī)范化和標準化水平、確保審計工作質量，都發(fā)揮了重要的作用。
二、大力開展各類審計，充分履行內審工作職能
人民銀行內審部門確立了多種審計類型，并不斷深化各類審計工作，充分發(fā)揮了內部審計在查處違規(guī)、服務管理、支持決策方面的作用。
一是領導干部離任審計和履行職責審計。我們將領導干部履職審計和離任審計作為內審履行職責的主陣地，建立了上級行對下級行、內審部門對同級職能部門周期循環(huán)制度。五年來，總行內審司完成了對上?？偛?、各分行、營業(yè)管理部、省會（首府）城市中心支行和副省級城市中心支行一個輪次的審計。按照分行對中心支行3-4年、中心支行對縣支行2年一個輪次的審計頻率要求，組織各級行持續(xù)開展履職、離任審計，同時，以“同級監(jiān)督”形式積極開展對各級行職能部門負責人的履職和離任審計。履職審計和離任審計既重點關注審計對象履行決策、管理、控制、監(jiān)督等職責以及重大事項情況，也對被審計單位整體內部控制以及各項業(yè)務、財務活動進行全面審計。通過審計，不僅促進各級行領導干部依法有效履行職責的意識，為各級行黨委考核任用干部提供參考和依據，也有效促進各級行、各部門內部控制和業(yè)務管理水平的提高。
二是財務和業(yè)務管理專項審計?！笆晃濉逼陂g，我們緊密圍繞央行的中心工作，在貨幣政策、金融穩(wěn)定、金融服務、財務管理、外匯管理等方面，共組織開展專項審計9700多項，基本覆蓋了人民銀行各個主要的職能部門和業(yè)務領域。比如，針對工程建設領域問題多發(fā)的社會現象，連續(xù)5年開展基本建設管理專項審計，基本覆蓋了近年來立項的全部基建項目；以促進貨幣政策有效執(zhí)行、維護金融穩(wěn)定和推動金融改革為目標，先后組織開展了央行公開市場操作、農信社改革專項央行票據等專項審計；以維護人民銀行公信力和提高依法行政水平為目標，連續(xù)4年組織開展了依法行政專項審計；為配合外匯管理改革和外匯業(yè)務管理需要，連續(xù)5年組織開展了資本項目外匯管理、國際收支外匯管理、外匯查處管理、外匯儲備經營管理等一系列外匯管理方面的專項審計；等等。這些專項審計，涉及到各項業(yè)務的制度建設、風險管理、內部控制、業(yè)務操作等情況，比較深入、準確地掌握了各項業(yè)務、各個具體環(huán)節(jié)存在的問題，對于各部門加強業(yè)務管理、完善管理制度、強化自身監(jiān)督等方面，發(fā)揮了積極的促進作用。
三是信息技術審計。針對人民銀行信息化建設不斷加快、信息技術廣泛應用的實際情況，我們積極探索開展信息技術審計。先后組織對人民銀行會計核算、統計監(jiān)測、國庫業(yè)務、信貸登記、大額支付等信息系統，對機房、網絡、數據庫等計算機基礎設施，對科技服務外包、信息系統應急管理等科技管理方面進行了專項審計。2009、2010年，我們又在全系統組織開展了信息技術應用和系統運行管理專項審計，審計范圍覆蓋了信息系統管理和計算機基礎設施管理的各個方面，使人民銀行信息系統審計由單項審計走向全面審計，又上了一個新臺階。人民銀行信息技術審計工作起步較早，經過幾年的努力，已經培養(yǎng)鍛煉了一支業(yè)務骨干隊伍，信息技術審計工作在我國行政、事業(yè)單位的內審同行中處于比較領先的水平。
四是對直屬企事業(yè)單位的審計。“十一五”期間，我們先后對中國印鈔造幣總公司、中國金幣總公司、中國金融電子化公司、清算總中心、金融時報社、中國錢幣博物館、總行機關事務管理局、集中采購中心、反洗錢監(jiān)測中心、征信中心、研究生部、鄭州培訓學院、中國外匯交易中心、匯達資產托管有限責任公司、中國銀行間市場交易商協會等直屬企事業(yè)單位和相關單位進行了審計。部分單位還審計了多次。通過審計，促進了這些單位進一步健全內部控制制度，加強財務資金管理，完善監(jiān)督約束機制，更好地發(fā)揮其相關職能作用。
對于審計發(fā)現的問題，我們采取了嚴格的整改落實措施，有的責成被審計單位限期整改，有的要求其今后改進提高，更主要的是要求被審計單位健全制度、完善機制、改進管理，以防患于未然，對于比較普遍性的問題，還建議有關主管部門完善規(guī)章制度、強化管理措施。近年來，為了進一步提高審計整改效果，我們建立了審計發(fā)現問題責任落實機制，對每一個問題，都根據職責和權限，分別落實經辦人員、部門負責人、單位主管領導的責任，記錄在案、按責整改。通過這一措施，增強了各級領導干部和工作人員嚴格遵守規(guī)章制度、認真履行職責的自覺性，大大減少了有章不循、屢查屢犯現象的發(fā)生，有效提高了審計工作的效果。
三、積極推進人民銀行內控長效機制建設
人民銀行作為中央銀行，履行著重要的職能，機構層級、數量和人員都比較多，建立健全內部控制體系至關重要，而內審部門在內控體系建設中發(fā)揮著重要作用。
一是制定《內部控制指引》。2006年，借鑒國際通行的COSO內部控制框架，結合人民銀行實際情況，我們研究制定了《人民銀行分支行內部控制指引》，為各級行建立健全內部控制體系提供了理論指導和工作框架。根據指引要求，各級行分別成立了內部控制建設工作領導小組，不定期對本行及轄區(qū)的內部控制情況進行督導、檢查、反饋?！吨敢返陌l(fā)布實施，有力地推動了人民銀行內部控制機制建設工作。
二是探索開展內部控制審計。2008年，我們將內部控制審計作為推進人民銀行內審轉型的重點和突破口，積極開展內部控制審計研究和試點，制定了專門的內部控制審計方案，連續(xù)3年組織各級內審部門共對300多家分支機構開展內部控制審計。內部控制審計圍繞控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)控五個要素進行，跳出了傳統合規(guī)性審計模式，采取了評估、測試等新的審計方法，對內控機制的建立健全和有效運行情況進行全面評價。內部控制審計的開展，不僅提高了人民銀行內審工作水平和效果，也為內審工作轉型與發(fā)展打下一定的基礎。目前，內部控制審計已成為我們的一種獨立審計類型，進一步豐富和完善了人民銀行內審工作。
三是全面確立內部審計人員的內部控制視角。除了開展專門的內部控制審計外，我們積極引導各級內審部門和全體內審人員，在開展履職和離任審計、財務和業(yè)務審計以及信息技術審計時，都要增強內部控制意識、確立內部控制視角。也就是說，既要善于從內部控制局部環(huán)節(jié)入手開展審計，又要善于從內控全局和動態(tài)上進行分析；既要善于查找內控措施執(zhí)行方面的問題，又要善于發(fā)現內控制度和機制上的缺陷；既要善于從內部控制的角度發(fā)現問題，又要善于從完善內部控制的角度提出建議。內部控制視角的全面確立，促進了人民銀行內審工作水平的提高。
四是持續(xù)推進內控長效機制建設。2009年，由內審司牽頭，組織人民銀行有關業(yè)務部門，在全系統開展了內控安全管理大檢查。為開展此項檢查，人民銀行建立了內審部門牽頭、各業(yè)務部門共同參加的內控安全管理長效協調機制。此后，我們在這一協調機制框架下積極開展了一系列工作，主要包括：進一步發(fā)揮內審過程介入、實時監(jiān)督作用，積極參與基建立項審批、大額采購招標等活動；對審計發(fā)現的問題進行認真梳理，及時與有關業(yè)務主管部門進行溝通磋商，促進其進一步改進管理；對業(yè)務部門擬定的規(guī)章制度認真研究提出意見，得到行領導和有關業(yè)務部門的高度重視。通過開展上述工作，使內審監(jiān)督關口前移，內審咨詢職能進一步發(fā)揮。
四、著力推動人民銀行內審工作轉型與發(fā)展
十一五期間，借鑒國家審計“免疫系統”建設和內審行業(yè)組織關于內審轉型與發(fā)展的思路，我們緊密結合人民銀行實際，在推動央行內審工作轉型與發(fā)展方面開展了一系列工作。
一是深入研究，不斷理清內審轉型與發(fā)展的基本思路。按照中國內部審計協會提出的“六個轉變”等轉型要求，在深入分析中央銀行業(yè)務及其內審工作實際的基礎上，我們不斷梳理、形成了央行內審工作轉型與發(fā)展的基本思路，主要包括：在工作指導思想上，我們提出要正確處理推動轉型與促進發(fā)展、轉型與準則、轉型與合規(guī)性審計、轉型的過程與結果、整體推進與分頭探索、轉型發(fā)展與人才隊伍建設等六個關系，全面、扎實推動內審轉型與發(fā)展；在總體路徑上，明確了轉型的核心是審計類型與審計內容的轉變，提出了由傳統財務、業(yè)務合規(guī)性審計，向風險管理和內部控制審計，進而向績效審計轉變的路徑要求；在主要目標上，提出要通過轉型與發(fā)展，達到拓展審計職能、改進審計方法、提高履職效能、提升人員素質的目標。上述基本思路的確立，進一步統一了各級內審部門和內審人員的思想認識，廣泛調動了推動轉型與發(fā)展的積極性。
二是深入開展“學準則、找差距、促轉型”活動。我們認為、轉型的過程，就是進一步理解和遵循國際、國內內部審計準則的過程。2010年，我們組織全系統內審部門深入開展“學、找、促”活動，以認真研究、深入學習國際、國內內審準則為核心，對照準則，查找差距，明確工作思路，把握工作重點?！皩W、找、促”活動作為部門學習型組織建設和轉型發(fā)展的重要載體，得到了全系統內審干部的積極響應，在內審理論與實務方面形成了一批有價值的成果。我在《金融時報》上發(fā)表了《學習運用國際內部審計準則，推進央行內審工作轉型發(fā)展》一文，系統內審干部也撰寫和發(fā)表了不少內審理論與實務文章，一些論文還在審計學會、內部審計協會組織的理論研討活動中獲獎。
三是制定規(guī)劃、抓住重點，積極開展轉型課題攻關。轉型與發(fā)展是央行內審部門較長時期內的一個系統工程，必須有規(guī)劃、有重點、扎實推進。2010年，我們初步擬定了《人民銀行內審工作轉型與發(fā)展三年規(guī)劃》，并確定了深化離任和履職審計、開展風險導向審計、推進內部控制和風險管理審計、探索績效審計和資產負債表健康性審計等轉型與發(fā)展重點課題。對這些課題我們采取集中攻關和分頭探索的辦法，廣泛調動分支行參與，目前有的工作取得了一些初步進展。比如，完成了人民銀行風險評估框架的專題研究，一些分支行探索建立了風險評估體系；在領導干部履職審計和業(yè)務管理專項審計中，探索開展了績效性審計評價，有的行開始建立指標體系，采用定性和定量相結合的方式對有關事項的經濟性、效率性、效果性進行評價；開展外匯儲備經營管理審計、經濟實體和融資中心清理收尾工作審計等，初步確立了圍繞央行資產負債表開展審計的思路。
四是改進內審技術和手段，強化內審干部培訓。轉型的一個重要內容是提高審計工作的信息化水平，轉型的關鍵是審計人員知識和技能的提高，近年來我們在這些方面也作了大量的工作。根據人民銀行業(yè)務和管理信息化迅速發(fā)展這一趨勢，我們積極推進內審工作信息化建設。2008年，研究開發(fā)了“人民銀行內審業(yè)務綜合管理系統”，構建了一個包括內審人力資源管理、審計計劃管理、審計檔案管理、審計依據管理、工作信息交流等功能在內的綜合平臺。目前已在全系統推廣運用。我們積極探索并推動計算機輔助審計的開發(fā)，采購了業(yè)界比較成熟的ACL軟件，在部分審計項目中進行了試點應用，取得了很好的效果。我們不斷加大內審干部培訓力度，舉辦了一系列專題培訓班和審前培訓班，五年來累計培訓內審人員36000多人次。2010年，我們還專門舉辦了國際注冊內部審計師資格考試考前培訓班，鼓勵更多內審人員考取CIA證書，努力實現“持證有本、一專多能”，人民銀行內審干部正在向職業(yè)化、專家型、復合型方向邁進。
2011年是“十二五”開局之年，也是央行內審工作進一步轉型與發(fā)展三年規(guī)劃的第一年。我們將緊密圍繞央行中心工作，振奮精神，扎實工作，積極探索，高效履職，充分發(fā)揮內部審計確認、咨詢職能，為我國央行事業(yè)做出更大的貢獻。
