《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》于2010年11月11日經(jīng)上海市第十三屆人大常委會第二十二次會議通過，將于2011年1月1日起施行。為貫徹落實這部地方性法規(guī)，上海市規(guī)劃和國土資源局于2010年12月17日在全系統(tǒng)召開了《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實施宣傳貫徹大會，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，積極為《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的實施做好準(zhǔn)備。
上海市規(guī)劃國土資源局黨組副書記韓強在會上對《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的實施準(zhǔn)備工作提出了要求。上海市人大常委會法制工作委員會副主任吳勤民對《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的內(nèi)容做了解讀。
一、上海市規(guī)劃工作的主要情況
城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)，是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作。原《上海市城市規(guī)劃條例》（以下簡稱《城市規(guī)劃條例》）是1995年6月由市人大常委會審議通過的，并于1997年、2003年進(jìn)行了兩次修改?！冻鞘幸?guī)劃條例》的施行，對促進(jìn)上海市規(guī)劃管理法治化，加快上海市各類規(guī)劃的制定工作發(fā)揮了重要作用。目前，中心城已編制完成6個分區(qū)規(guī)劃和242個控制性編制單元規(guī)劃，浦西一般地區(qū)整單元控制性詳細(xì)規(guī)劃全部完成，浦東整單元控制性詳細(xì)規(guī)劃也已全部編制完成，約50%已批準(zhǔn)；郊區(qū)9個區(qū)（縣）域總體規(guī)劃已經(jīng)批準(zhǔn)，9個新城的總體規(guī)劃全部編制完成并經(jīng)市政府批準(zhǔn)，新城控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制工作正在試點推進(jìn)，郊區(qū)61個新市鎮(zhèn)中，47個新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃已經(jīng)批準(zhǔn)；此外，還完成了世博會、虹橋樞紐、軌道交通等重點地區(qū)規(guī)劃和重大工程規(guī)劃。
二、《城市規(guī)劃條例》修改的背景
2008年1月1日，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）正式施行。對照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，結(jié)合上海市城市發(fā)展，以及近年來上海市行政審批制度改革、規(guī)劃管理工作的實際，有必要對《城市規(guī)劃條例》作全面修改。主要體現(xiàn)在：
（一）需要與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相銜接?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的制度基礎(chǔ)，改變了原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村兩個規(guī)劃體系和兩套規(guī)劃管理制度的狀況，同時也強調(diào)了提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、限制隨意調(diào)整規(guī)劃等多個方面。原《城市規(guī)劃條例》在名稱、內(nèi)容上存在著與上位法不一致的問題，需要按照法制統(tǒng)一原則進(jìn)行修改調(diào)整。
（二）需要為進(jìn)一步完善上海市規(guī)劃管理體制提供法制保障。2003年以來，上海市規(guī)劃系統(tǒng)按照“制定、實施、監(jiān)督三分開”原則，逐步建立了市級部門負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、項目審批重心下移到區(qū)縣、市級部門加強監(jiān)督的規(guī)劃分級管理制度，對上海城市規(guī)劃順利實施發(fā)揮了積極作用。因此，需要在此次地方性法規(guī)修改中明確上述原則，并進(jìn)一步具體化。
（三）需要強化公眾參與和多方位監(jiān)督機制。城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與實施涉及多方利益的平衡與調(diào)整，需要關(guān)注、處理好公共利益和個體權(quán)利、公共秩序與個體行為之間的關(guān)系，需要更廣泛的公眾參與和多方位監(jiān)督?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》也對此提出了更高的要求。目前，上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的透明度和公眾參與度還不高，在一定程度上增加了規(guī)劃實施中社會矛盾的發(fā)生，加大了糾紛處理的難度。另外，規(guī)劃制定與實施中，不遵守法定程序、下層次規(guī)劃違反上層次規(guī)劃、建設(shè)開發(fā)違反規(guī)劃許可強制性內(nèi)容等情況時有發(fā)生，影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。因此，需要在地方性法規(guī)中進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、修改、實施過程中的公眾參與制度，健全人大、行政、社會等多方位的參與監(jiān)督機制。
三、修改后《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的主要內(nèi)容
（一）加強上海市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)布局?！冻青l(xiāng)規(guī)劃條例》梳理了上海市規(guī)劃體系，將上海市規(guī)劃設(shè)置為四個層次：總體規(guī)劃層次、分區(qū)規(guī)劃層次、單元規(guī)劃層次和詳細(xì)規(guī)劃層次；每個層次的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)落實上一層次規(guī)劃的要求，在同一層次實現(xiàn)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)、有機銜接，逐步實現(xiàn)城市總體規(guī)劃的目標(biāo)；同時規(guī)定，由市政府統(tǒng)一審批除上海市城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃以外的城鄉(xiāng)規(guī)劃，以減少因規(guī)劃審批層次不同而導(dǎo)致的不一致。為體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，明確了村莊規(guī)劃的法律地位以及鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度。
（二）提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃條例》明確了規(guī)劃的法律地位，經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃。而且，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、修改和實施過程中，要求必須充分征求公眾和專家的意見，并規(guī)定了公眾參與、實施評估、必要性論證等必經(jīng)程序，同時實行規(guī)劃委員會審議制度。
（三）強化對規(guī)劃工作的監(jiān)督機制?！冻青l(xiāng)規(guī)劃條例》對規(guī)劃工作設(shè)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督三個方面的監(jiān)督機制。人大監(jiān)督方面，規(guī)定市和區(qū)縣政府應(yīng)當(dāng)每年就規(guī)劃的制定、實施、修改以及監(jiān)督檢查情況向同級人大及其常委會作專項報告。除了相關(guān)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)經(jīng)人大常委會審議外，還規(guī)定控制性詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)報市人大常委會備案，以加強人大監(jiān)督。行政監(jiān)督方面，強調(diào)了市政府、市規(guī)劃行政管理部門對區(qū)縣政府、區(qū)縣規(guī)劃管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督檢查。社會監(jiān)督方面，強調(diào)了規(guī)劃信息公開，并規(guī)定任何單位和個人享有舉報、控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的權(quán)利，以及政府部門予以核查、處理和答復(fù)的義務(wù)。
