違法用地約談、問責(zé)，每一次亮相都備受各方關(guān)注。承載著殷切而厚重的期待，2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查首次覆蓋全國2859個縣（市、區(qū)、旗），即將啟動對違法用地嚴(yán)重地區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人的約談、問責(zé)。
利劍出鞘之際，回望土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查走過的十年歷程，記者前往湖北省武漢市、江蘇省常州市，實(shí)地感受在“天眼”的監(jiān)測下，我國廣袤大地上發(fā)生的重要轉(zhuǎn)變和巨大跨越。
土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查“倒逼”地方黨委政府全方位檢省發(fā)展理念，“兩個最嚴(yán)格”更加深入人心，管地用地方式發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變
“2010年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2930億元，增長約13%，戶籍人口人均GDP超過1.2萬美元；地方一般預(yù)算收入超過260億元，增長20%以上；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入均增長10%以上；實(shí)際到賬外資26.5億美元，增長17.5%；出口超200億美元，增長40%以上……”
12月13日，分管國土資源管理工作的江蘇省常州市副市長韓九云說起這一串?dāng)?shù)字，輕松的語氣中帶著自豪。依法依規(guī)用地是常州市取得驕人發(fā)展成績的重要支撐，2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，常州市違法占用耕地占新增建設(shè)用地占用耕地面積的比例為3.39%，比2008年度下降了15.3個百分點(diǎn)。
一年前的7月20日，韓九云的心情恐怕要用沉重來形容。當(dāng)天下午，常州作為違法占用耕地面積較多的城市之一，市長王偉成被國家土地總督察徐紹史約談。面對面地批評與自我批評、面對面地交流與商討，對約談城市的震動極大。用王偉成的話說就是，“受到了很大的刺激，也得到了深刻的教育”，同時引發(fā)了深層的憂慮——如果縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)干部用地理念再不轉(zhuǎn)變，常州的發(fā)展就會走進(jìn)死胡同，就會有一批干部“倒”在國土資源管理的紅線上。
一場觸及地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和管地用地方式轉(zhuǎn)變的行動由此拉開了帷幕。
常州市被約談，所轄武進(jìn)區(qū)拖了后腿，其違法量占全市的六成以上。12月13日，常州市委常委、武進(jìn)區(qū)委書記沈瑞卿向記者坦言，當(dāng)時的情景至今仍歷歷在目，坐在部署全市2008年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改工作會議的主席臺上，“心里很不是滋味”。改變現(xiàn)狀，黨委政府領(lǐng)導(dǎo)首先要統(tǒng)一思想，深刻反思。沈瑞卿說，武進(jìn)作為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)源地，用地缺少規(guī)劃，無效、低效用地大量存在，同時緊鄰常州主城區(qū)，建設(shè)用地量大，土地供應(yīng)和管理的壓力極大。但是，再出現(xiàn)大量違法用地就是死路一條，再重蹈低效用地的覆轍就沒有出路。管地用地方式不轉(zhuǎn)變，直接影響武進(jìn)乃至全市的對外形象和長遠(yuǎn)發(fā)展。
思想是行動的先導(dǎo)。在統(tǒng)一思想的基礎(chǔ)上，沈瑞卿說，武進(jìn)區(qū)著力念好“查、建、整、逼”四字經(jīng)。
“查”，就是立即行動，形成嚴(yán)肅查處的氛圍，對客觀原因造成的重點(diǎn)項(xiàng)目配套設(shè)施違法用地等，實(shí)事求是地給予補(bǔ)辦用地手續(xù)；對一批情節(jié)嚴(yán)重的違法項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)肅查處，拆除建筑面積達(dá)15萬平方米，表示嚴(yán)肅查處整改的決心；查事又查人，22名干部受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，在武進(jìn)歷史上前所未有。
“建”，就是建立目標(biāo)責(zé)任機(jī)制，把查處違法行為納入黨委政府目標(biāo)考核，守土有責(zé)；建立考核獎懲機(jī)制，依法依規(guī)用地與領(lǐng)導(dǎo)所受獎懲、地方相關(guān)政策的寬嚴(yán)度等掛鉤，管好管壞不一樣；建立長效監(jiān)管機(jī)制，成立土地“110”，加強(qiáng)日常巡查，推動關(guān)口前移，降低執(zhí)法成本和代價。
“整”，就是整理挖潛，對18萬畝工礦用地進(jìn)行“回頭看”，騰挪低效用地；對城鄉(xiāng)用地現(xiàn)狀進(jìn)行全方位審視，開展土地整治；利用“飛地”，幫助部分企業(yè)在武進(jìn)之外尋找發(fā)展空間，推動跨區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；進(jìn)一步重視高效用地，探索節(jié)約集約用地的新途徑。
從這位區(qū)委書記對依法依規(guī)用地條分縷析的闡述中，我們看到的是地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展理念、管地用地理念的深刻變化，也是對常州市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)良好態(tài)勢的最好注解。
不講情面的“天眼”，帶給常州不少“意外”收獲，突出表現(xiàn)為“一升一降”。節(jié)約集約用地的水平提升了：截至11月底，全市已經(jīng)清理處置批而未供土地2200畝，清理盤活存量土地將作為今后拓展用地空間的常態(tài)化管理方式。對各類建設(shè)用地項(xiàng)目嚴(yán)格強(qiáng)化開竣工管理，正在推行在工業(yè)項(xiàng)目施工期間發(fā)放臨時土地使用證的做法，通過竣工驗(yàn)收后發(fā)放正式的土地使用證，以此強(qiáng)化合同管理，促使這些工業(yè)企業(yè)早日竣工投產(chǎn)。充分發(fā)揮土地資源配置的導(dǎo)向性作用，對產(chǎn)業(yè)層次高、帶動能力強(qiáng)以及事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展的重大項(xiàng)目，按照“調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)、集聚產(chǎn)業(yè)、完善功能、節(jié)約集約”的要求，優(yōu)先保障用地。涉地信訪量明顯下降了：常州市從過去全省涉地信訪較多的城市轉(zhuǎn)變?yōu)樾旁L量最少的城市之一，部分轄市區(qū)已實(shí)現(xiàn)涉地“零信訪”。武進(jìn)區(qū)雪堰鎮(zhèn)黨委書記姜甫明深有體會，他說，過去鎮(zhèn)里涉地信訪不斷，今年的信訪幾乎為零，肩上的擔(dān)子變得輕松了。
與常州相似，武漢市作為被約談城市之一，在加快推進(jìn)“兩型社會”綜合配套試點(diǎn)改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的同時，要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)將思想認(rèn)識統(tǒng)一到落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度上來，有效遏制違法違規(guī)用地行為，違法占用耕地占新增建設(shè)用地占用耕地的比例由2008年度14.6%下降為2009年度的4.64%，土地執(zhí)法監(jiān)管形勢發(fā)生明顯好轉(zhuǎn)。
實(shí)踐表明，在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的強(qiáng)力推動下，依法依規(guī)用地不但不會阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且是必不可少的重要保障。
黨政同責(zé)、部門聯(lián)動，疏堵結(jié)合、多措并舉，嚴(yán)肅查處整改違法違規(guī)用地行為，對違法違規(guī)用地行為形成強(qiáng)大威懾
“土地管理和執(zhí)法的關(guān)鍵是各級黨委。如果書記不帶頭遵守國家法律法規(guī)，不依法依規(guī)用地和管地，那么違法違規(guī)用地勢頭是遏制不住的。”武漢市市委負(fù)責(zé)人的這番話，道出了黨委領(lǐng)導(dǎo)在依法依規(guī)用地中的導(dǎo)向作用。
黨政同責(zé)。武漢市要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部將思想認(rèn)識統(tǒng)一到堅守18億畝耕地紅線上來，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)與各區(qū)簽訂了《查處整改土地違法行為責(zé)任狀》，明確規(guī)定各個區(qū)政府是轄區(qū)內(nèi)查處整改土地違法行為的責(zé)任主體，區(qū)長是查處整改違法用地行為的第一責(zé)任人；各區(qū)違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地面積的比例不得超過15%的問責(zé)警戒線，超過警戒線的，對該區(qū)全年績效管理工作實(shí)行“一票否決”；著力推動違法用地行為查處整改工作，對不能按期完成任務(wù)的，將扣減該區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)，暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批，直至按要求查處整改到位。武漢市部署開展了土地執(zhí)法秋季行動，集中時間、精力、人員，對全市新開工項(xiàng)目用地進(jìn)行拉網(wǎng)式排查。在違法用地清理及專項(xiàng)整治工作會議上，阮成發(fā)市長對照全市違法用地項(xiàng)目明細(xì)表、查處整改工作進(jìn)度表和項(xiàng)目現(xiàn)場照片，與涉及違法用地項(xiàng)目的區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人逐宗進(jìn)行會審，要求最大限度消除違法違規(guī)用地，不講人情和條件。
常州市委、市政府制定了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈江蘇省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違反土地管理規(guī)定行為責(zé)任追究暫行辦法〉的意見》，進(jìn)一步明確所轄各區(qū)（市）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為土地管理第一責(zé)任人，各地區(qū)年度內(nèi)違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地面積的比例不得超過10%，否則對該地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部一律進(jìn)行責(zé)任追究。在違法違規(guī)用地整改到位之前，一律暫停受理該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。所轄各區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）黨委政府也層層落實(shí)責(zé)任，形成了縱向到底的責(zé)任體系。
部門聯(lián)動。常州市委、市政府制定了《關(guān)于建立健全土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制的意見》，進(jìn)一步明確市和所轄各區(qū)（市）發(fā)展改革、監(jiān)察、建設(shè)、公安、檢察等16個部門的共同責(zé)任，各部門結(jié)合自身職能分別制定了《共同責(zé)任機(jī)制實(shí)施方案》，確保在項(xiàng)目建設(shè)和審批過程中，嚴(yán)格執(zhí)行國土資源管理法律法規(guī)；同時在土地執(zhí)法行動中通力協(xié)作，聯(lián)合辦案，及時查處違法用地行為和有關(guān)責(zé)任人，共同防范和制止違法用地行為發(fā)生。武漢市國土資源主管部門與發(fā)展改革、工商、規(guī)劃、建設(shè)等部門共同履責(zé)，強(qiáng)化國土資源部門與公檢法的執(zhí)法聯(lián)動，共同遏制違法行為。
有堵也有疏。武漢市洪山區(qū)歐億德農(nóng)業(yè)生態(tài)園違法用地項(xiàng)目在整改過程中，存在在水泥路上蓋泥土的弄虛作假行為。市政府立即召開情況通報會，要求有關(guān)部門嚴(yán)肅查處這一違法行為。市紀(jì)委、市監(jiān)察局督辦此案，要求做到“查事又查人”，并與市國土資源和規(guī)劃局聯(lián)合成立專門班子，進(jìn)駐項(xiàng)目所在地展開調(diào)查處理。洪山區(qū)組織拆除了違法用地上的建筑和230米長的水泥路面，恢復(fù)了土地原貌，并對6名責(zé)任人分別給予了黨紀(jì)政紀(jì)處分。常州市武進(jìn)區(qū)雪堰鎮(zhèn)圣烈村，一處交通干道旁，大約17畝土地已經(jīng)平整好，靠近公路的地方還能看出舊圍墻拆除的痕跡。鎮(zhèn)黨委書記姜甫明說，這里曾違法建有6400多平方米廠房，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)后，鎮(zhèn)里痛下決心加以拆除。針對國家和省級重點(diǎn)項(xiàng)目違法用地突出等問題，武漢市認(rèn)真反思，對重點(diǎn)項(xiàng)目用地報批進(jìn)行跟蹤，加快審批進(jìn)度。多次召集發(fā)展改革等相關(guān)部門、鐵路等用地大戶，共同研究，督促重點(diǎn)項(xiàng)目用地報批工作，為其開辟綠色通道，加快項(xiàng)目報批進(jìn)度。
獎懲并舉。武漢市規(guī)定，凡是市以上機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)有違法用地問題的，及時提出糾正或整改意見，在糾正整改期間，暫停該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，并依照有關(guān)規(guī)定實(shí)施問責(zé)。凡是耕地保護(hù)得力、違法案件查處及時到位的，在建設(shè)用地指標(biāo)分配上給予政策傾斜，并對有關(guān)人員進(jìn)行獎勵，反之則扣減用地指標(biāo)并追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。常州市新北區(qū)建立土地執(zhí)法保證金制度，各鎮(zhèn)（街道）黨政主要負(fù)責(zé)人每年向區(qū)政府交納5000元至20000元的土地執(zhí)法保證金，區(qū)政府對各鎮(zhèn)（街道）土地違法和涉地信訪案件立案、結(jié)案情況進(jìn)行考核獎懲，對全年未發(fā)生違法違規(guī)用地和市以上涉地信訪的，給予鎮(zhèn)（街道）黨政主要負(fù)責(zé)人雙倍保證金獎勵，否則予以沒收。同時，建立工作經(jīng)費(fèi)獎勵制度和用地計劃指標(biāo)獎勵制度等，有效調(diào)動各級黨政領(lǐng)導(dǎo)依法依規(guī)用地的積極性。
高精度、全覆蓋的“天眼”，對違法違規(guī)用地行為產(chǎn)生了強(qiáng)大威懾，有效維護(hù)了國土資源管理秩序。
創(chuàng)新土地執(zhí)法監(jiān)管長效機(jī)制，大力倡導(dǎo)主動執(zhí)法、科技執(zhí)法、系統(tǒng)執(zhí)法，執(zhí)法監(jiān)管效能明顯提升
12月12日，久旱的武漢市迎來一場小雨，空氣能見度很低。武漢市國土資源和規(guī)劃局會議室的大屏幕上，清晰地接收到正在轄區(qū)內(nèi)巡邏的執(zhí)法車傳回的圖像，車外車內(nèi)兼控，車外圖像是執(zhí)法現(xiàn)場，車內(nèi)圖像是執(zhí)法人員工作情況，兼具管事和管人的功能。這部數(shù)字執(zhí)法車，能夠進(jìn)行現(xiàn)場錄像、遠(yuǎn)程抓拍、遠(yuǎn)程會商等。
“這是我局吸取教訓(xùn)，提高執(zhí)法效能，變被動執(zhí)法為主動執(zhí)法的一大創(chuàng)新?！笔袊临Y源和規(guī)劃局局長張文彤告訴記者。“過去每年要應(yīng)付土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，是一種上級檢查我們、我們就檢查下面的工作模式。被動的工作模式不容繼續(xù)，要化被動為主動，主動加強(qiáng)日常巡查，及時制止、查處違法用地，如果都等到衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)后再查處，工作就會滯后、陷入被動。”武漢市還每年兩次主動購買衛(wèi)星影像資料，先行開展衛(wèi)片執(zhí)法檢查，確保對違法用地做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置”。
為建立土地執(zhí)法監(jiān)管長效機(jī)制，常州市明確規(guī)定了各級國土資源主管部門在土地執(zhí)法工作中的職責(zé)，完善了“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置”的工作機(jī)制。要求基層國土資源所開展執(zhí)法巡查，對巡查中發(fā)現(xiàn)的違法用地行為，必須在2個工作日內(nèi)對違法當(dāng)事人發(fā)送《責(zé)令停止土地違法行為通知書》，違法用地行為向上報告的同時，必須先報同級政府先行處置，3個工作日內(nèi)不能有效整改的，國土資源所應(yīng)當(dāng)立即向上級國土資源主管部門報告，由市國土資源局報市政府后，開展查處整改工作。
科技執(zhí)法。武漢市實(shí)施車載移動執(zhí)法監(jiān)控系統(tǒng)的同時，建立違法用地信息數(shù)據(jù)庫，將執(zhí)法巡查、新增建設(shè)用地踏勘和衛(wèi)片監(jiān)測等多方面信息錄入數(shù)據(jù)庫，只需要一部手機(jī)或一臺便攜式電腦，就能在任意時間和地點(diǎn)，及時調(diào)閱違法用地信息，使執(zhí)法人員能夠有針對性地及時下發(fā)處罰意見，制止違法行為。推行批后項(xiàng)目在線監(jiān)控。武漢市自主研發(fā)將視頻監(jiān)控、激光掃描等技術(shù)應(yīng)用在國土規(guī)劃執(zhí)法的監(jiān)控系統(tǒng)，2009年度在國內(nèi)率先投入使用，實(shí)現(xiàn)了對批后建設(shè)項(xiàng)目24小時全程監(jiān)控，做到了“天上看、網(wǎng)上查、短信預(yù)警”?！疤焐峡础保褪窃诮üこ淌┕がF(xiàn)場的塔吊上布設(shè)監(jiān)控設(shè)備，設(shè)置遠(yuǎn)程控制中心，通過無線網(wǎng)絡(luò)傳輸，使執(zhí)法人員通過電腦對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行遠(yuǎn)程實(shí)時監(jiān)控管理；“網(wǎng)上查”即利用激光掃描技術(shù)，對現(xiàn)場進(jìn)行量測，通過與審批信息的快速比對，及時發(fā)現(xiàn)建筑物“長高”、“長胖”等違法建設(shè)行為，并迅速啟動應(yīng)急機(jī)制，將違法建設(shè)行為制止在萌芽狀態(tài)，并能完成取證工作?！岸绦蓬A(yù)警”，就是將立體視頻量測的結(jié)果與項(xiàng)目審批資料進(jìn)行對比和定量分析，在出現(xiàn)違法建設(shè)時啟動預(yù)警機(jī)制，并將預(yù)警信息通過SMS技術(shù)傳送到執(zhí)法人員郵箱和手機(jī)上。
系統(tǒng)執(zhí)法。武漢市發(fā)揮國土資源和規(guī)劃管理合一的體制優(yōu)勢，調(diào)動各方力量，協(xié)同執(zhí)法。在國土資源部門內(nèi)部，將過去由執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)唱“獨(dú)角戲”的局面改變?yōu)閲临Y源管理系統(tǒng)的“大合唱”，通過建立土地審批、供應(yīng)、發(fā)證、使用等各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)處理機(jī)制，形成對用地的全過程、全方位監(jiān)督。過去分管執(zhí)法和用地報批是不同的局領(lǐng)導(dǎo)，各管各，工作容易脫節(jié)。如今，一位局領(lǐng)導(dǎo)同時分管執(zhí)法和用地報批，大大強(qiáng)化了執(zhí)法監(jiān)察與其他工作的關(guān)聯(lián)度。武漢市建設(shè)項(xiàng)目特別是重大項(xiàng)目，從選址開始，就進(jìn)入監(jiān)管范圍，用地規(guī)劃許可、用地報批、供地辦理、建設(shè)工程規(guī)劃許可、工程驗(yàn)收等各個環(huán)節(jié)，都納入監(jiān)管視野。新增建設(shè)用地踏勘由市國土資源和規(guī)劃局執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)負(fù)責(zé)，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)項(xiàng)目一律查處整改到位后才能開展項(xiàng)目報批工作。內(nèi)部各處室、二級單位均有監(jiān)管和告知的義務(wù)，對不服從管理的違法單位，停止辦理用地及規(guī)劃審批手續(xù)。
土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查威力和效果不斷顯現(xiàn)。但是，土地執(zhí)法監(jiān)管形勢依然嚴(yán)峻，不能有絲毫放松。韓九云說，明年常州市將部署開展“國土資源管理提升年”活動。張文彤說，武漢市土地執(zhí)法工作取得了一定成效，但仍然需要進(jìn)一步鞏固和提升。這種低調(diào)，源自對違法違規(guī)用地形勢依然嚴(yán)峻的清醒認(rèn)識。
土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查走過了十年歷程，檢查范圍逐步擴(kuò)大，從66個城市擴(kuò)大到覆蓋全國2859個縣（市、區(qū)、旗）；方式不斷創(chuàng)新，從最初單一的發(fā)現(xiàn)、查處、通報，發(fā)展到2007年度實(shí)行約談制度，2008年度實(shí)行登門通報、集體約談和委托約談相結(jié)合，并扣減用地指標(biāo)，2009年度還要在此基礎(chǔ)上，實(shí)施問責(zé)；工作逐步規(guī)范，制定相應(yīng)工作規(guī)范，進(jìn)一步明確了相關(guān)工作程序、技術(shù)要求以及政策界限。
揚(yáng)眉劍出鞘。2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查啟動約談、問責(zé)在即，任何人都不愿意看到一批黨政干部倒在利劍下，倒在耕地保護(hù)紅線上，更希望看到土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查在遏制違法違規(guī)用地等方面進(jìn)一步展示威力，推動全社會科學(xué)高效管理和可持續(xù)利用國土資源，國土資源管理和利用方式發(fā)生新的飛躍。
回望土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查十年歷程，啟迪我們走好未來的路。
