農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)草原工作的意見
各省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)畜牧（農(nóng)牧、農(nóng)業(yè)）廳（局、委）：
為貫徹黨的十七屆五中全會(huì)精神，落實(shí)國務(wù)院第128次常務(wù)會(huì)議關(guān)于建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和中央1號(hào)文件關(guān)于建立健全草原監(jiān)理體系的要求，全面提高草原保護(hù)建設(shè)水平，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境與牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)草原工作提出如下意見。
一、充分認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)草原工作的重要性和緊迫性
（一）準(zhǔn)確把握當(dāng)前草原工作面臨的形勢。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家大力推進(jìn)草原保護(hù)建設(shè)，實(shí)施草原重大生態(tài)工程，集中治理生態(tài)脆弱和嚴(yán)重退化草原，成效顯著。目前，草原生態(tài)發(fā)生了積極變化，全國草原生態(tài)環(huán)境加速惡化的勢頭初步遏制，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善；草原畜牧業(yè)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升；牧民收入持續(xù)增長，生活水平顯著提高。但草原牧區(qū)發(fā)展仍面臨諸多矛盾和問題，草原生態(tài)環(huán)境整體仍在惡化，載畜能力大幅下降；草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式仍很落后，效益低下；草原自然災(zāi)害頻繁，防災(zāi)抗災(zāi)能力薄弱；牧民收入水平低，增收難問題突出。草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，不僅制約著草原畜牧業(yè)發(fā)展和牧民增收，影響著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展，而且直接威脅到國家生態(tài)安全，草原保護(hù)建設(shè)各項(xiàng)工作亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著國家加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，草原生態(tài)優(yōu)先的戰(zhàn)略定位進(jìn)一步確立，“十二五”時(shí)期將是草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的重要機(jī)遇期，也是推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)整體好轉(zhuǎn)的攻堅(jiān)期。必須立足草原牧區(qū)實(shí)際，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，集中力量解決草原牧區(qū)的突出矛盾和問題，提高草原牧區(qū)生態(tài)文明水平，增加可持續(xù)發(fā)展能力。
（二）統(tǒng)籌推進(jìn)新時(shí)期各項(xiàng)草原工作。做好草原工作，是中央的要求，社會(huì)的期望，牧民的期盼。要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，按照“保護(hù)草原生態(tài)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)草畜平衡、推動(dòng)轉(zhuǎn)移就業(yè)”的基本工作思路，采取更加有效的措施，盡快扭轉(zhuǎn)草原生態(tài)持續(xù)惡化的局面，提高草原生產(chǎn)能力，促進(jìn)草原可持續(xù)利用。從明年開始，國家將在重點(diǎn)草原省份全面啟動(dòng)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，實(shí)施禁牧補(bǔ)貼、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧民生產(chǎn)補(bǔ)貼、牧區(qū)教育支持和績效考核獎(jiǎng)勵(lì)。這是一項(xiàng)大政策，落實(shí)這項(xiàng)政策給草原工作提出了新的更高的要求。我們要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在抓好重大草原生態(tài)工程建設(shè)的同時(shí)，扎實(shí)推進(jìn)草原承包、草畜平衡、監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)測預(yù)警和科技進(jìn)步等管當(dāng)前、利長遠(yuǎn)的各項(xiàng)工作，把中央的各項(xiàng)惠牧政策切實(shí)落實(shí)到草場牧戶。
二、扎實(shí)推進(jìn)和完善草原家庭承包經(jīng)營制度
（一）明確草原權(quán)屬。明晰草原所有權(quán)、確定草原使用權(quán)是深化牧區(qū)體制改革的重要內(nèi)容，也是落實(shí)草原各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)。力爭用五年左右時(shí)間，基本完成權(quán)屬明確、管理規(guī)范、承包到戶的草原承包經(jīng)營體制改革任務(wù)。加強(qiáng)草原資源調(diào)查勘測，確定草原土地類型和四至邊界。結(jié)合基本草原劃定工作的開展，進(jìn)一步明晰草原的權(quán)屬關(guān)系。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《草原法》的規(guī)定，依法開展草原登記，實(shí)現(xiàn)“草定性、地定權(quán)、人定心”，充分發(fā)揮牧民保護(hù)草原的主體作用。
（二）落實(shí)草原承包經(jīng)營制度。將草原承包到戶，明確草原承包者的權(quán)利義務(wù)是建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的前提。只有草原承包到戶，各類草原補(bǔ)貼才能落實(shí)到牧戶。目前尚未實(shí)行草原承包的，要盡快落實(shí)到戶，簽訂承包合同；已承包到戶的，要進(jìn)一步規(guī)范承包合同內(nèi)容，特別要明確承包經(jīng)營者落實(shí)草畜平衡、保護(hù)草原生態(tài)的義務(wù)和責(zé)任；實(shí)行聯(lián)戶承包的，要盡快在承包合同中確定聯(lián)戶成員的具體權(quán)益和責(zé)任。
（三）規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。要加強(qiáng)草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，完善草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，明確流轉(zhuǎn)的程序、條件、方式及用途。建立健全草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)程和流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，指導(dǎo)草原流轉(zhuǎn)合同的訂立，建立流轉(zhuǎn)合同檔案，規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。加強(qiáng)對草原流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)。強(qiáng)化對草原流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，防止以草原流轉(zhuǎn)為名，擅自改變草原用途。
（四）強(qiáng)化承包管理。要完善草原承包合同管理，各地核發(fā)的草原所有權(quán)和使用權(quán)證應(yīng)統(tǒng)一式樣，承包合同應(yīng)確保內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。加強(qiáng)檔案管理，準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地收集整理草原承包合同、牧戶承包情況圖表、原始文字記錄等檔案資料，歸檔保管。建立草原承包電子檔案，實(shí)現(xiàn)草原承包工作的信息化管理。盡快建立草原糾紛調(diào)處機(jī)制，充分發(fā)揮草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的作用，引導(dǎo)農(nóng)牧民通過人民調(diào)解、行政調(diào)處等途徑，依法解決草原承包糾紛。
三、嚴(yán)格落實(shí)草畜平衡制度
（一）核定草原適宜載畜量。各地要結(jié)合本地區(qū)天然草原生態(tài)及生產(chǎn)力狀況，加快確定草原適宜載畜量標(biāo)準(zhǔn)，核定草原載畜量，明確草原使用者或承包經(jīng)營者的放牧牲畜數(shù)量上限，為落實(shí)草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)打牢基礎(chǔ)。制定草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)或者核定草原載畜量時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取草原使用者和承包經(jīng)營者的意見，組織專家進(jìn)行論證，確保草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)和草原載畜量核定的科學(xué)性和合理性。
（二）制定減畜計(jì)劃。各地要根據(jù)核定的載畜量，制定明確的減畜計(jì)劃，確定減畜數(shù)量，規(guī)定減畜時(shí)間進(jìn)度，并逐級(jí)上報(bào)備案。要將減畜額度落實(shí)到村、到戶，對落實(shí)減畜計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)草畜平衡的牧戶及時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金，確保牧民減畜不減收。
（三）盡快實(shí)現(xiàn)草畜平衡。各地要制定完善草畜平衡核定辦法，建立草畜平衡目標(biāo)管理責(zé)任制，逐級(jí)簽訂草畜平衡責(zé)任狀，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要實(shí)行草畜平衡公示制，發(fā)揮牧民的自我監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督作用。各地要切實(shí)采取措施，杜絕超載過牧。
四、繼續(xù)強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督
（一）加強(qiáng)草原監(jiān)督管理。各地要高度重視草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督條件和能力建設(shè)，配備必要的執(zhí)法監(jiān)督裝備，提高監(jiān)管能力。各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)要做好草原承包、草原禁牧休牧輪牧、草畜平衡制度的具體落實(shí)和管理工作，加強(qiáng)對草原基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)。嚴(yán)格草原資源管理，保護(hù)草原建設(shè)成果。積極配合有關(guān)部門，加快制定草原植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和征收辦法，力爭從明年開始依法開展草原植被恢復(fù)費(fèi)征收工作，確保資金取之于草原用之于草原，促進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)。
（二）加大對草原違法行為的查處力度。要在依法打擊各種破壞草原、損害牧民合法利益行為的同時(shí)，加大對草原禁牧休牧制度、草畜平衡制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查力度，對禁牧區(qū)、休牧期的牲畜放牧情況實(shí)行常態(tài)化巡查，定期核查草畜平衡實(shí)施區(qū)放牧牲畜數(shù)量，對違反禁牧休牧和草畜平衡管理規(guī)定的行為做出糾正或處罰。要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法方式，重點(diǎn)查處和曝光一批大案要案，震懾不法分子。
五、不斷加強(qiáng)草原監(jiān)測預(yù)警
（一）加強(qiáng)草原監(jiān)測。草原監(jiān)測是確定草原生產(chǎn)能力、核定草畜平衡的基礎(chǔ)，是評估政策效果的重要手段。要針對當(dāng)前草畜平衡、草原生態(tài)方面監(jiān)測工作比較薄弱的問題，豐富完善草原監(jiān)測指標(biāo)體系，改進(jìn)監(jiān)測方法和手段，優(yōu)化監(jiān)測指標(biāo)，創(chuàng)新監(jiān)測方法。在穩(wěn)步推進(jìn)國家級(jí)草原固定監(jiān)測點(diǎn)建設(shè)的同時(shí)，各地要規(guī)劃設(shè)置數(shù)量適宜、分布合理的省級(jí)、縣級(jí)草原固定監(jiān)測點(diǎn)。規(guī)范固定監(jiān)測點(diǎn)的運(yùn)行和管理，定期開展草原固定監(jiān)測工作。抓緊開展草原本底調(diào)查，摸清政策實(shí)施基年的草原基本狀況。加快開發(fā)監(jiān)測預(yù)警信息系統(tǒng)，提高草原監(jiān)測數(shù)據(jù)的信息化管理水平。及時(shí)編制監(jiān)測報(bào)告，發(fā)布監(jiān)測信息，客觀反應(yīng)草原植被生長、草原生產(chǎn)能力、草原生態(tài)、草原災(zāi)害、草原生態(tài)工程效益等狀況和變化情況，為評估草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施效果、完善草原扶持政策、加強(qiáng)草原監(jiān)督執(zhí)法等提供科學(xué)依據(jù)。
（二）強(qiáng)化草原火災(zāi)預(yù)警。加強(qiáng)草原火災(zāi)監(jiān)測預(yù)警，是做好草原防火、保護(hù)植被恢復(fù)成果的重要保障措施。要加強(qiáng)與氣象部門、科研單位合作，開展草原火災(zāi)監(jiān)測預(yù)警新技術(shù)新方法的研究，提高監(jiān)測預(yù)警的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。在做好草原火災(zāi)監(jiān)測預(yù)警的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)草原防火預(yù)案制度、物資裝備、通訊指揮、應(yīng)急隊(duì)伍等方面的建設(shè)，努力提高對草原火災(zāi)的綜合防控能力。
（三）完善信息預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)對草原生產(chǎn)和生態(tài)變化規(guī)律的研究，認(rèn)真開展草原生產(chǎn)生態(tài)形勢分析和預(yù)測，對可能出現(xiàn)的重大形勢、趨勢變化做出預(yù)報(bào)預(yù)警。建立信息發(fā)布制度，健全信息發(fā)布平臺(tái)，強(qiáng)化信息預(yù)警，提出應(yīng)對措施。積極引導(dǎo)農(nóng)牧民做好人工草地建設(shè)、飼草料儲(chǔ)備、畜群結(jié)構(gòu)調(diào)整、牲畜出欄和草原災(zāi)害防治等工作，不斷提高草原科學(xué)管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。
六、大力推進(jìn)草原科技進(jìn)步
（一）加強(qiáng)草原科技創(chuàng)新。要以牧草產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系為依托，圍繞草原植被恢復(fù)和牧民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，開展優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)牧草和抗性牧草品種篩選、人工草地建植、劃區(qū)輪牧模式、放牧季與非放牧季家畜補(bǔ)飼和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、草原現(xiàn)代家庭牧場建設(shè)、草原鼠蟲害防控、退化草原治理、草原保護(hù)建設(shè)成效分析評估等研究工作，盡快開發(fā)出一批自主創(chuàng)新的科技成果。
（二）加快先進(jìn)適用技術(shù)推廣。要以草原技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)和牧草產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系為主，根據(jù)不同的草原保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，做好適用技術(shù)的篩選、集成和展示工作。加快優(yōu)良牧草高產(chǎn)栽培、退化草地補(bǔ)播改良、輪牧休牧、舍飼圈養(yǎng)、遙感應(yīng)用、全球定位等先進(jìn)適用技術(shù)的推廣應(yīng)用。加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)科技綜合示范區(qū)建設(shè)，加大引導(dǎo)示范和輻射帶動(dòng)作用，加快科技成果轉(zhuǎn)化。
（三）加強(qiáng)人才培訓(xùn)培養(yǎng)工作。要針對不同的培訓(xùn)對象和培訓(xùn)需求，通過舉辦培訓(xùn)班、現(xiàn)場觀摩會(huì)、科技入戶、科技書屋等形式，加強(qiáng)對農(nóng)牧民和基層草原管護(hù)員的培訓(xùn)，提高其發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)畜牧業(yè)、開展多種經(jīng)營和管護(hù)草原的能力。加強(qiáng)草原職業(yè)技能鑒定工作，加快草原實(shí)用人才培養(yǎng)，滿足草原建設(shè)工作的需要。
七、切實(shí)加強(qiáng)草原工作的組織領(lǐng)導(dǎo)
（一）落實(shí)工作責(zé)任。各地要根據(jù)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)行“目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任、資金”四到省的要求，落實(shí)屬地管理責(zé)任。要把草原工作放到更加突出的位置，明確工作分工，落實(shí)具體責(zé)任，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各司其職、責(zé)任到人的工作機(jī)制，保證處處有人管，事事有人抓，切實(shí)把草原扶持政策落到實(shí)處。完善目標(biāo)管理責(zé)任制，逐級(jí)建立健全績效考核辦法，細(xì)化明確考核指標(biāo)，做到獎(jiǎng)罰分明。建立健全督查制度，對政策落實(shí)施行全過程監(jiān)控，確保政策不走樣、不縮水。
（二）建立健全工作保障體系。要盡快建立機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化，設(shè)施設(shè)備齊全，經(jīng)費(fèi)保障有力的草原工作體系，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，妥善解決機(jī)構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)等問題。在草原面積較大、草原生態(tài)脆弱的縣級(jí)以上行政區(qū)域要建立草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)、充實(shí)監(jiān)理隊(duì)伍。已經(jīng)設(shè)立監(jiān)理機(jī)構(gòu)的地方，要進(jìn)一步理順體制、完善機(jī)制。加強(qiáng)草原技術(shù)推廣體系建設(shè)，明確公益性定位，健全基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新服務(wù)方式，提高服務(wù)質(zhì)量。對禁牧、減畜和實(shí)施生態(tài)移民的牧戶提供生態(tài)管護(hù)公益崗位，逐步建立一支以牧民為基礎(chǔ)、覆蓋所有草原的基層草原管護(hù)隊(duì)伍。
（三）形成工作合力。各地要加強(qiáng)調(diào)查研究，廣泛聽取意見，積極爭取發(fā)展改革、財(cái)政、教育、科技、勞動(dòng)保障等部門的支持，盡快制定草原保護(hù)建設(shè)政策落實(shí)工作計(jì)劃和實(shí)施方案。嚴(yán)格按照實(shí)施方案，一抓到底，要全面開展動(dòng)員部署，組織落實(shí)，監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新問題，及時(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)工作，切實(shí)保障各項(xiàng)任務(wù)按期完成。
（四）加強(qiáng)輿論宣傳。要充分運(yùn)用廣播電視、入戶宣講、政策明白紙等多種形式，大力宣傳草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等草原扶持政策，使廣大農(nóng)牧民群眾充分了解政策內(nèi)容，增強(qiáng)保護(hù)建設(shè)草原的自覺性和主動(dòng)性。廣泛宣傳草原在國計(jì)民生和生態(tài)文明建設(shè)中不可替代的重要作用，大力宣傳草原保護(hù)建設(shè)的政策法規(guī)和發(fā)展成就，提高全社會(huì)關(guān)心草原、愛護(hù)草原的意識(shí)，使草原生態(tài)文明的理念深入人心。
各地在貫徹落實(shí)本意見過程中，如有問題或建議，請及時(shí)與農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司草原處聯(lián)系。
聯(lián)系人：李維薇
電 話：010-59192874
E-mail：xmjcych@agri.gov.cn
二〇一〇年十一月二十六日
