全面提升外匯監(jiān)管和服務(wù)水平
中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長 易綱
改革開放以來，我國積極融入經(jīng)濟(jì)全球化，實(shí)現(xiàn)了涉外經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。改革開放30年特別是近10年來的發(fā)展證明，經(jīng)濟(jì)全球化、市場化對中國有利，改革開放使中國迸發(fā)出無窮的能量和競爭力。到2008年末，我國經(jīng)濟(jì)總量和對外貿(mào)易額均位居世界第三，全年出口和進(jìn)口規(guī)模分別超過1.4萬億美元和1.1萬億美元，累計批準(zhǔn)設(shè)立外商投資企業(yè)67萬家，累計實(shí)際使用外資8526億美元；國內(nèi)7000多家企業(yè)設(shè)立超過1萬家境外投資企業(yè)，對外直接投資累計超過1800億美元。海外華僑華人總數(shù)約4800萬人，在外各類勞務(wù)人員約74萬人，在海外工作的留學(xué)人員達(dá)100萬人以上，年進(jìn)出境人數(shù)達(dá)1.76億人次。大規(guī)模的跨境貿(mào)易、投資和個人活動，導(dǎo)致跨境外匯收支急劇增長。目前，參加國際收支申報的企業(yè)和銀行約80萬家，國際收支交易規(guī)模超過4.5萬億美元，較1982年增長81倍，較2000年增長5倍。
樹立全球視野，深刻把握開放經(jīng)濟(jì)中外匯形勢的變化
面對涉外經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我們需要以全球視野來認(rèn)識中國經(jīng)濟(jì)金融問題，需要在一個開放經(jīng)濟(jì)的框架下分析中國的外匯管理問題，理解這一框架的關(guān)鍵是不斷提高對“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”的認(rèn)識。在不斷融入全球經(jīng)濟(jì)的過程中，中國已成為國際市場不可分割的重要組成部分，跨境資本流動的規(guī)模、頻率和形式處于不斷的變化和調(diào)整之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開放度提高對外匯管理的挑戰(zhàn)不斷增大。在我國經(jīng)常項(xiàng)目已經(jīng)開放而資本項(xiàng)目仍部分管制的條件下，一旦市場出現(xiàn)明顯的套利機(jī)會，很多資本項(xiàng)目交易容易借道經(jīng)常項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)跨境套利，正常的貿(mào)易和投資企業(yè)也會加快財務(wù)調(diào)整和資產(chǎn)的跨境擺布以規(guī)避經(jīng)濟(jì)損失。例如，亞洲金融危機(jī)期間，人民幣面臨貶值壓力，資本外逃、截留外匯存于境外等行為大量出現(xiàn)，1998年資本項(xiàng)目甚至出現(xiàn)多年未見的逆差，1998～2002年，平均每年新增外匯儲備不及300億美元；而2003年以來，隨著亞洲金融危機(jī)的結(jié)束和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民幣呈現(xiàn)升值預(yù)期，加之美元利率持續(xù)走低，企業(yè)、個人和機(jī)構(gòu)紛紛將境外資產(chǎn)調(diào)回并結(jié)匯，部分境外投機(jī)套利資金也借各種正常和非正常渠道，采取分散、滲透的方式流入，導(dǎo)致我國外匯收支持續(xù)大額順差，2003～2009年，平均每年新增外匯儲備超過2800億美元。此次國際金融危機(jī)發(fā)生后，我國國際收支出現(xiàn)較大波動。2009年第一季度，外匯收支活動放緩，外匯凈流入急劇下降；進(jìn)入第二季度，在國際經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)復(fù)蘇跡象、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)回升向好以及國內(nèi)股市和樓市價格上漲等多種因素帶動下，外匯凈流入規(guī)模持續(xù)增加。2009年末，國家外匯儲備余額2.39萬億美元，較2008年末增加4531億美元。
適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化，2009年外匯管理部門全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”的總體部署，適時調(diào)整外匯管理方向和重點(diǎn)，出臺了應(yīng)對國際金融危機(jī)的多項(xiàng)措施：改進(jìn)跨境資本流動統(tǒng)計和監(jiān)管，防范異常跨境資本流動風(fēng)險；推動信息公開和政務(wù)公開，提高外匯管理透明度；完善外匯儲備經(jīng)營管理，保障外匯儲備資產(chǎn)安全并取得合理回報。這些措施，對抵御國際金融危機(jī)沖擊、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
展望2010年，我國外匯凈流入壓力有可能加大，促進(jìn)國際收支平衡的任務(wù)依然較重。隨著全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇勢頭更趨穩(wěn)定，我國涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境有望進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，外貿(mào)出口有可能出現(xiàn)恢復(fù)性增長，外商來華直接投資可能穩(wěn)步增加，跨境資金流入壓力可能進(jìn)一步加大。目前，美國、日本等央行的利率均接近零，歐洲（包括英國）等央行的利率低于我國，跨境套利交易盛行。有機(jī)構(gòu)估計，2009年上半年美元利差交易規(guī)模高達(dá)2500億～5500億美元。規(guī)模巨大的跨境套利交易推動印度、巴西等新興市場國家貨幣明顯升值，股市、樓市價格快速上漲，潛在風(fēng)險加大。由于我國利率水平相對較高，人民幣升值預(yù)期有所增強(qiáng)，企業(yè)和機(jī)構(gòu)資產(chǎn)本幣化、負(fù)債外幣化也有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。
堅持科學(xué)發(fā)展，推動外匯管理理念和方式轉(zhuǎn)變
作為高度融入經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展中大國，我國跨境資金流動規(guī)模不斷擴(kuò)大，外匯管理監(jiān)測跨境資金流動、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全的任務(wù)更加艱巨。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的不斷加快，外匯管理需要進(jìn)一步提高服務(wù)水平，滿足市場主體日益增長的便利化需求。為此，外匯管理要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)管理理念和方式的“五個轉(zhuǎn)變”：從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析，逐步從較為依賴審批和核準(zhǔn)的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)加強(qiáng)跨境資金流動的監(jiān)測分析和預(yù)警；從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理，逐步從事前逐筆審核轉(zhuǎn)為事后核查和重點(diǎn)查處；從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理，逐步從按交易行為和業(yè)務(wù)性質(zhì)監(jiān)管轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)主體為單位進(jìn)行管理；從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無罪假設(shè)”，逐步從事前排查經(jīng)濟(jì)主體外匯收支的真實(shí)性轉(zhuǎn)為事后舉證查處違法違規(guī)經(jīng)濟(jì)主體；從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”，逐步從“法無明文授權(quán)不可為”轉(zhuǎn)為“法無明文禁止即可為”。
“五個轉(zhuǎn)變”的指導(dǎo)思想是科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。“五個轉(zhuǎn)變”的目的是促進(jìn)涉外經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；堅持以人為本，最大程度地便利市場主體對外貿(mào)易投資活動；堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，在風(fēng)險可控的情況下，逐步轉(zhuǎn)變管理方式，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全；堅持統(tǒng)籌兼顧，在繼續(xù)運(yùn)用行政、法律手段的同時，更加注重發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。
“五個轉(zhuǎn)變”的出發(fā)點(diǎn)是以人為本，著力點(diǎn)是改善服務(wù)。外匯管理將始終堅持服務(wù)社會，服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個人等市場主體，積極推進(jìn)貿(mào)易投資便利化，進(jìn)一步提高中國的競爭力和提升國家形象，充分發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。在履行外匯管理職責(zé)過程中，外匯管理部門將進(jìn)一步增強(qiáng)市場意識，更多從市場角度考慮問題，堅持疏堵并舉、以疏為主，充分發(fā)揮市場機(jī)制在調(diào)節(jié)跨境資金流動中的基礎(chǔ)性作用；逐步強(qiáng)化成本概念，避免因政策調(diào)整給市場主體增加新的經(jīng)營和管理成本，健全和完善與社會各界良好的溝通和反饋機(jī)制，進(jìn)一步推動依法行政，提高外匯管理透明度。
“五個轉(zhuǎn)變”的立足點(diǎn)是科學(xué)監(jiān)測。外匯管理將逐步轉(zhuǎn)變管理方式，淡化事前審批管理，強(qiáng)化事后監(jiān)測分析。外匯管理部門將加快數(shù)據(jù)和系統(tǒng)整合步伐，建立統(tǒng)一高效的跨境資金數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)對跨境資金流動的全口徑監(jiān)測分析，為調(diào)整外匯管理政策和優(yōu)化外匯業(yè)務(wù)流程提供科學(xué)依據(jù)，并為防范跨境資金流動風(fēng)險和提高監(jiān)管效率提供有效保障。
“五個轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵點(diǎn)是風(fēng)險可控。外匯管理將始終堅持從國內(nèi)國際兩個大局出發(fā)，充分利用兩種資源、兩個市場，妥善處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，既要充分便利市場主體用匯需要，也要防范跨境資金流動風(fēng)險，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全，努力實(shí)現(xiàn)服務(wù)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升監(jiān)管效率的有機(jī)統(tǒng)一。推動管理理念和方式轉(zhuǎn)變，要以風(fēng)險可控、有條不紊為底線，在逐步淡化審批管理痕跡的同時，強(qiáng)化監(jiān)測分析職能，防范異?？缇迟Y金流動沖擊。
把握宏觀大局，增強(qiáng)外匯管理服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平
外匯管理理念和方式的轉(zhuǎn)變要著眼于長遠(yuǎn)，具有前瞻性；同時也要立足于實(shí)際，扎實(shí)有序推進(jìn)。2010年，外匯管理部門將全面貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議和國務(wù)院統(tǒng)一部署，服務(wù)于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，按照“五個轉(zhuǎn)變”的工作思路，推進(jìn)外匯管理重點(diǎn)領(lǐng)域改革，加強(qiáng)異?？缇迟Y金流動監(jiān)管，加快數(shù)據(jù)整合和管理系統(tǒng)整合，提高外匯管理政策透明度，完善外匯儲備經(jīng)營管理，促進(jìn)國際收支平衡。
一是推進(jìn)外匯管理重點(diǎn)領(lǐng)域改革，促進(jìn)涉外經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。加大進(jìn)出口核銷制度改革力度，提升監(jiān)管效率，促進(jìn)貿(mào)易便利化。穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程，在有效防范風(fēng)險的前提下，有選擇、分步驟放寬對跨境資本交易活動的限制，有序拓寬對外投資渠道，協(xié)調(diào)推動跨境人民幣金融業(yè)務(wù)發(fā)展。推進(jìn)國內(nèi)外匯市場的規(guī)范發(fā)展，加大外匯市場產(chǎn)品創(chuàng)新力度。研究推進(jìn)外匯賬戶管理改革，提升采集涉外主體跨境外匯收支數(shù)據(jù)的全面性和準(zhǔn)確性。試行企業(yè)出口收匯存放境外運(yùn)作，提高企業(yè)外匯資金使用效率。
二是進(jìn)一步完善異?？缇迟Y金流動監(jiān)管，防范跨境收支風(fēng)險。進(jìn)一步完善跨境資金流動監(jiān)管政策，構(gòu)建完善的監(jiān)測預(yù)警體系。繼續(xù)發(fā)揮異常外匯資金流動監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制作用，加大對地下錢莊、網(wǎng)絡(luò)炒匯等外匯違法違規(guī)行為的打擊。完善跨境資金流出入應(yīng)急預(yù)案，形成全面、雙向的國際資本流動應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。
三是推進(jìn)數(shù)據(jù)和管理系統(tǒng)整合，提高監(jiān)測監(jiān)管效率和服務(wù)水平。全面梳理外匯管理數(shù)據(jù)需求，優(yōu)化整合現(xiàn)有外匯管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)；規(guī)范數(shù)據(jù)采集，促進(jìn)數(shù)據(jù)綜合利用，提高系統(tǒng)監(jiān)測分析功能。優(yōu)化外匯業(yè)務(wù)辦理流程，加強(qiáng)應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高貿(mào)易投資便利化程度，降低外匯管理的社會成本，提高監(jiān)管效率。
四是加大政策宣傳力度，繼續(xù)提高外匯管理政策透明度。力爭用通俗易懂的語言介紹外匯管理工作，使市場主體更加清晰了解外匯管理業(yè)務(wù)辦理要求和依據(jù)。增加國際收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布內(nèi)容，提高公布頻率，提升統(tǒng)計時效性和統(tǒng)計制度的透明度。針對社會熱點(diǎn)問題，加強(qiáng)與媒體和公眾的溝通，引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識和理性判斷。加大外匯管理法規(guī)整合力度，盡量做到簡明易懂。
五是進(jìn)一步完善外匯儲備經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)外匯儲備資產(chǎn)保值增值。采取積極審慎的經(jīng)營方針，深入研判國際經(jīng)濟(jì)金融形勢的發(fā)展變化，努力把握投資機(jī)會，拓展投資渠道，完善多元化投資策略，優(yōu)化貨幣和資產(chǎn)擺布。積極配合國家戰(zhàn)略，服務(wù)于國家宏觀大局和長遠(yuǎn)利益，進(jìn)一步完善外匯儲備經(jīng)營管理體制機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)全球化經(jīng)營布局，加強(qiáng)內(nèi)部控制和監(jiān)督管理。提高應(yīng)對突發(fā)事件能力和水平。
（注：此文為中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長易綱在3月1日出版發(fā)行的《中國金融》2010年第5期上發(fā)表的署名文章）
