在新中國60年波瀾壯闊的變化中，土地使用制度的改革發(fā)揮了重要的作用，從國有土地無償、無期限、無流動使用到有償、有期限、有流動使用，從靠計劃和行政指令配置到主要依靠市場配置土地，中國土地市場，經(jīng)歷了艱辛醞釀、破繭而出，而且一直向縱深處拓展。
艱辛醞釀
新中國成立前后的土地改革，是偉大的起點。
3億多農(nóng)民先后分得了7億畝土地和其他生產(chǎn)資料，人民翻身成為土地的主人。隨著中國工商業(yè)社會主義改造的完成，城市土地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍恋氐墓兄频玫交敬_立。同時，“農(nóng)村土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營，國有土地由計劃配置、行政劃撥”的用地制度也得以形成。
新中國成立后很長一段時間內(nèi)，高度集中的計劃經(jīng)濟體制和以重工業(yè)優(yōu)先增長為特征的工業(yè)化發(fā)展道路得到確立，土地的合理流轉(zhuǎn)和市場轉(zhuǎn)讓被明令禁止。1954年2月，中央對地方“以土地換取建設(shè)資金”的做法批復時規(guī)定，“凡國營企業(yè)、機關(guān)、部隊、學校等，占用市郊土地，不必采取征收土地使用費或租金的辦法。”
對于剛從戰(zhàn)火中走出來的新中國而言，這種土地使用制度，很大程度上為生產(chǎn)的恢復、民族經(jīng)濟的振興、工業(yè)化的發(fā)展作出了貢獻。很多人認為它“為企業(yè)降低不必要的生產(chǎn)成本，同時也減少了國家相關(guān)的預算和事務(wù)手續(xù)”。
然而，無償使用國有土地對土地資源的破壞也很快顯露了出來。
由于土地無償取得，用地不受制約，導致多占少用、好地劣用、占而不用的行為普遍發(fā)生，土地資源浪費嚴重。據(jù)1956年對武漢、長沙、北京、杭州、成都和河北等地的不完全統(tǒng)計，幾年間這些地區(qū)共征用10.1萬畝土地，浪費用地達4.1萬多畝，占總數(shù)的40%以上。其中長沙市征用了2萬多畝地，就有1.6萬多畝浪費。武漢市33個建設(shè)單位征用9000多畝土地，長期閑置不用的就有 2600多畝。
與此同時，許多用地單位隨意轉(zhuǎn)讓、出租土地，體現(xiàn)土地所有權(quán)、應由國家征收的巨額地租大量流失，國家從土地上得不到任何收益；而另一方面，國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定的資金來源，只得從別的地方籌集資金，致使城市建設(shè)欠賬越來越多，財政越來越困難。
人們逐漸認識到高度集中的計劃經(jīng)濟體制和閉關(guān)自守的封閉狀態(tài)，嚴重束縛了土地資源的合理配置和利用，從而一定程度上束縛我國生產(chǎn)力的發(fā)展。
土地資源利用呼喚著市場發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用，變革在悄然醞釀……
破繭而出
1978年，改革開放的號角激發(fā)了全國人民積壓已久的建設(shè)熱情，對外開放等政策也驟然啟動。外資企業(yè)和私企的創(chuàng)立打破了國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下的局面，所有企業(yè)按國家計劃、無償用地的形式不再適應發(fā)展的要求。
這一時期，國有土地有償使用堪稱破冰之舉，收費標準雖低，卻將舊制度撕開了第一個口子。1979年，《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》明確規(guī)定，對合營企業(yè)應征收土地使用費。隨后，國家又明確規(guī)定，中外合資企業(yè)的原有企業(yè)場地也一并納入計費范圍，國家對國有土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的體現(xiàn)有了政策保障。
用地收費的理念和做法在全國擴散開來：1982年起，深圳、廣州、撫順等城市先后制定征收城鎮(zhèn)土地使用費辦法，嘗試土地有償使用。到上世紀80年代末，這種做法在全國上百個城市擴展開來。然而，改革并非一路凱歌。一開始，阻力主要來自于無償用地的舊觀念和對土地市場姓“社”姓“資”的質(zhì)疑。1982年修改的《憲法》和1986年頒布的《土地管理法》都有禁止土地出租的條款。
計劃經(jīng)濟體制下締造的土地市場，是前無古人的創(chuàng)舉。改革沒有藍本，但市場的實踐卻不甘束縛，甚至冒著違憲的風險突破樊籬。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅面積8588平方米地塊50年的使用權(quán)，44家企業(yè)激烈角逐，一家房地產(chǎn)公司最終以525萬元成交。土地使用權(quán)在中國第一次作為商品進入市場，土地使用制度改革由此拉開了序幕。有償使用和級差地租使土地的價值從沉睡中被喚醒。
如果說1987年深圳的“土地第一拍”是市場的驚蟄，那么，我國土地市場真正意義上的里程碑則出現(xiàn)在接下來的這一年。
1988年3月31日，第七屆全國人民代表大會第一次會議正式審議憲法修正案。13天以后，經(jīng)過激烈的爭辯、討論，該修正案以 2／3以上的多數(shù)獲得通過。新的條款規(guī)定：“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>
寥寥數(shù)語，卻使得我國的國有土地從無償、無期限、無流動使用到有償、有期限、有流動使用，從靠計劃和行政指令配置到市場配置。40年中一直被認為是剝削手段的“出租”，靜悄悄地從憲法所禁止的范圍內(nèi)消失了。一位參加當年修憲的代表感嘆說：“這是從歷史的反思中醒悟過來。”
高歌猛進
市場的力量是無窮的。
我國土地使用制度改革拉開帷幕后，勢不可擋。一些沿海城市如上海、珠海、福州、廈門等，分別以協(xié)議、招標或拍賣的方式出讓土地，邁出了通過市場機制配置國有建設(shè)用地的關(guān)鍵步伐。
然而，由于市場的力量展示得太快、太強大，一些地方在市場中迷失了：20世紀80年代中期，大量的企業(yè)圈地建房，形成“村村點火，處處冒煙”的局面；90年代初，各地為了加快發(fā)展，興起大辦開發(fā)區(qū)和開發(fā)房地產(chǎn)熱潮，從而引發(fā)投資過熱、通貨膨脹以及土地流失等問題。據(jù)統(tǒng)計，當時全國有各類開發(fā)區(qū)4210個，面積達1.5萬平方千米，其中擅自設(shè)立的開發(fā)區(qū)有3082個。1992～1993年，兩年時間全國就圈掉73萬公頃耕地。
如何進一步理順機制，健全和完善土地市場管理體系的問題再次突出起來。
1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，它確立了出讓土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等作了規(guī)范化的法律規(guī)定，從而構(gòu)造了我國土地市場制度的基礎(chǔ)框架，對土地市場建設(shè)具有重大意義。1992年出臺的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》強化對劃撥土地的管理，使劃撥土地有償納入使用范圍并進入市場有法可依，有章可循。1998年，《中華人民共和國土地管理法》經(jīng)全面修訂后頒布，對土地管理、土地市場建設(shè)新形勢、新問題進行了深入認識和全面總結(jié)，并把它們上升到法律制度的層面。相關(guān)法制、規(guī)范的建立，實現(xiàn)了土地管理制度一系列重大突破和轉(zhuǎn)變，也對市場起了規(guī)范性的作用。
這一時期的土地市場還存在一個突出特征：土地配置在制度格局上仍呈行政劃撥與有償出讓并存雙軌制，而且劃撥制度的作用面還相當大。在土地出讓市場中，協(xié)議出讓的方式長期占據(jù)主導地位，而招標、拍賣出讓等市場公開競爭方式的比例只占5%左右。即使在深圳，1999年以前也有90%的土地實行協(xié)議出讓。土地使用權(quán)出讓方式，這個新一輪改革的關(guān)鍵性問題正等待破題。
進入新世紀，土地有償使用制度翻開新的一頁。2001年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（15號文），一舉確定了市場在配置經(jīng)營性用地中的基礎(chǔ)地位。15號文明確規(guī)定，除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)需要使用國有土地的，必須依法實行有償使用。為體現(xiàn)市場經(jīng)濟原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標、拍賣。
2002年，國土資源部發(fā)布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確要求商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。
2004年，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“工業(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓”。
2006年，國務(wù)院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》進一步明確，工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低標準。
2009年，《國土資源部監(jiān)察部關(guān)于進一步落實工業(yè)用地出讓制度的通知》明確要求，各地要嚴格執(zhí)行工業(yè)用地招標拍賣掛牌制度，凡屬于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批后由政府供應的工業(yè)用地，政府收回、收購國有土地使用權(quán)后重新供應的工業(yè)用地，必須采取招標拍賣掛牌方式公開確定土地價格和土地使用權(quán)人。
招拍掛，成為土地有償使用制度改革中一面閃亮的旗幟，也為經(jīng)濟社會發(fā)展帶來豐厚的回報。近20年來，土地有償使用的比例逐年大幅提高，全國土地出讓總價款累計達5.2萬億元。1999年～2007年，以招拍掛方式出讓的土地面積占年度出讓總面積的比重由2.38%上升到49.92%。土地收益為國有企業(yè)改革及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力支撐。
在國有企業(yè)改制中，土地市場帶來的資產(chǎn)變現(xiàn)，成為解決國有困難和破產(chǎn)企業(yè)問題的重要途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996年至2001年底，原國家土地管理局、國土資源部直接為240多家國有改制企業(yè)處置土地資產(chǎn)9.7萬多宗，涉及面積17.42萬余公頃，實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值1600億元。
我國土地使用制度改革的探索沒有終結(jié)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場，在更大范圍、以更大力度規(guī)范和推進土地招標、拍賣、掛牌出讓，需要我們以60年為鑒，去偽存真，去蕪取精，持之以恒、鍥而不舍地創(chuàng)造更加美好的未來。
