新中國60年，中國耕地保護(hù)事業(yè)取得了舉世矚目的成就，成為強(qiáng)國富民安天下的牢固基石。
堅(jiān)守18億畝耕地紅線，以不到世界10%的耕地，養(yǎng)活了世界22%的人口；實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，使我國9億農(nóng)民有了賴以生存和發(fā)展的根本；嚴(yán)控“地根”，耕地保護(hù)作為土地調(diào)控的重中之重；堅(jiān)持十分珍惜和合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地的基本用策，土地管理取得巨大成就。
永恒的“生命線”
民以食為天，食以地為本。
吃飯問題，今天看似不成問題的問題卻是新中國成立之初面臨的天大難題。1949年，我國糧食總產(chǎn)量為1.13億噸，人均僅209公斤原糧。中央政府一方面通過農(nóng)民（包括部分退伍軍人）對戰(zhàn)后廢棄的農(nóng)地進(jìn)行恢復(fù)和開墾；另一方面，1950年在全國范圍內(nèi)開展土地改革，3億多農(nóng)民 “耕者有其田”。生產(chǎn)積極性高漲的農(nóng)民墾荒辟地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到迅速恢復(fù)和發(fā)展。
1958年，我國開始實(shí)行人民公社制度，為了緩解人口對土地的沉重壓力，大舉開荒造田以增加耕地面積。1958年～1970年，我國耕地增加了1．8億畝，大約相當(dāng)于1970年全國耕地面積的11%。
20世紀(jì)70年代末，我國農(nóng)村建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地由此釋放巨大產(chǎn)能。1982年到1991年的10年間，中國糧食產(chǎn)量每年增長8%，成為世界上最大的糧食生產(chǎn)國，化解了困擾已久的吃飯問題。
耕地保護(hù)的弦并不能放松。改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，不可避免地占用了大量耕地?985年，我國耕地減少高達(dá)1500萬畝。我國開始采取了一系列措施遏制耕地急劇減少的趨勢，并取得了明顯成效。然而，在高速工業(yè)化、城市化浪潮席卷之下，形勢仍不樂觀，全國耕地面積從1995年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，人均耕地只有1.39畝。對此，國務(wù)院總理溫家寶莊嚴(yán)地宣布，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線！
在實(shí)踐中不斷推進(jìn)
新中國成立60年來，耕地保護(hù)制度在實(shí)踐中不斷健全和完善。
1986年2月，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)管全國土地和城鄉(xiāng)地政的國家機(jī)構(gòu)——國家土地管理局宣布成立。同年6月25日，《土地管理法》審議通過。由此，我國長期以來主要依靠行政手段和多部門分散管理土地的局面結(jié)束了，城鄉(xiāng)土地開始進(jìn)入依法、統(tǒng)一運(yùn)用綜合手段全面、科學(xué)管理的軌道。
國家土地管理局成立后，以保護(hù)耕地為核心，建立了土地利用規(guī)劃管理制度，改變了以往因無計(jì)劃管理造成的混亂局面；建立了建設(shè)用地計(jì)劃管理制度，以計(jì)劃指標(biāo)控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地；建立了建設(shè)用地審批制度，控制占用耕地；以補(bǔ)充耕地為目標(biāo)，建立了土地開發(fā)復(fù)墾制度；建立基本農(nóng)田保護(hù)制度；提出實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。統(tǒng)一管理后，亂占濫用耕地的勢頭在一定程度上得到有效遏制，耕地保護(hù)成效顯著。
1998年4月8日，由國家土地管理局、地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家海洋局、國家測繪局共同組建的國土資源部正式掛牌成立，設(shè)立了耕地保護(hù)和土地利用等職能部門，集中了農(nóng)地轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地審批、土地征用和基本農(nóng)田保護(hù)、土地開發(fā)整理復(fù)墾等相關(guān)職能，耕地保護(hù)問題開始得到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)管理，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地管理體制。同年頒布新修訂《土地管理法》，首次以立法形式確認(rèn)了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”，確立了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、用途管制、集中統(tǒng)一管理和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察等原則，并以專門章節(jié)規(guī)定對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，如實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度，禁止閑置、荒蕪耕地，以及提高耕地質(zhì)量和增加耕地?cái)?shù)量等。與此同時(shí)，耕地保護(hù)政策實(shí)施手段日趨多樣化，如巧用經(jīng)濟(jì)杠桿，提出對閑置土地征收閑置費(fèi)、新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)要專項(xiàng)用于耕地開發(fā)等。
近年來，耕地保護(hù)政策的科學(xué)內(nèi)涵不斷深化，實(shí)施手段不斷完善、強(qiáng)化。2004年，中央1號文件《中央關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》明確提出要“不斷提高耕地質(zhì)量”和“各級政府要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，并且要求確定一定比例的國有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。同年，國務(wù)院28號文《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)布，在嚴(yán)格土地執(zhí)法、加強(qiáng)規(guī)劃管理、保障農(nóng)民利益、促進(jìn)集約用地、健全責(zé)任制度等方面作出了有益于耕地保護(hù)的規(guī)定與措施。2005年，《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》頒布，要求省級人民政府對規(guī)劃確定的本行政區(qū)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)。2006年的國務(wù)院31號文《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，將加強(qiáng)耕地保護(hù)作為土地調(diào)控的重中之重。
2008年，黨的十七屆三中全會審議通過《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量有提高?！?/p>
回顧60年，我們可以看到，我國的耕地保護(hù)事業(yè)，正是不斷從實(shí)踐中汲取了改革創(chuàng)新力量，不斷向前邁進(jìn)。
守住“口糧田”
基本農(nóng)田是耕地中的精華，是糧食生產(chǎn)能力的重要保證，是我們的“口糧田”。對這些高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田如何加以特殊的保護(hù)，進(jìn)而確保我國糧食安全，是耕地保護(hù)工作中的一件大事。
“劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，先把15億~16億畝‘保命田’圈起來?！痹瓏彝恋毓芾砭值谝蝗尉珠L王先進(jìn)回憶說，1986年底，國家土地管理局成立不久后，提出了建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的設(shè)想，并在一些地區(qū)部署試點(diǎn)。1988年，針對全市耕地銳減、農(nóng)業(yè)大市將面臨農(nóng)地短缺甚至農(nóng)民無地可種局面的情況，湖北省荊州市在全國率先劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，利用一年時(shí)間即劃定了面積1182萬畝的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，占當(dāng)時(shí)耕地面積的85.15%。1989年6月，國家土地管理局和農(nóng)業(yè)部在湖北省荊州市召開了第一次全國基本農(nóng)田保護(hù)會議，推動(dòng)全國建立和落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度。
1994年，國務(wù)院頒布了《全國基本農(nóng)田保護(hù)條例》，標(biāo)志著我國基本農(nóng)田保護(hù)進(jìn)入法制管理的軌道。1998年新修訂的《土地管理法》實(shí)施后，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)被重新調(diào)整劃定，總的原則是，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、用途不改變。
盡管受到特殊保護(hù)，基本農(nóng)田保護(hù)的形勢仍不容樂觀。2004年開展的全國基本農(nóng)田保護(hù)檢查結(jié)果顯示，我國現(xiàn)有基本農(nóng)田面積15.89億畝，比全國土地利用總體規(guī)劃確定的16.28億畝基本農(nóng)田保護(hù)量，減少了3900多萬畝。2005年2月，國土資源部29號文《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地開發(fā)整理工作的通知》明確提出：“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，土地開發(fā)整理工作要以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為出發(fā)點(diǎn)，大力開展基本農(nóng)田整理?！蓖?月，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、建設(shè)部、水利部、國家林業(yè)局等七部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)工作的意見》，要求各地切實(shí)做好基本農(nóng)田保護(hù)工作。
2005年10月，全國基本農(nóng)田保護(hù)工作會議在河北省石家莊市召開，明確提出以建設(shè)促保護(hù)的新思路，逐步實(shí)現(xiàn)“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會化、監(jiān)督管理信息化”的要求。
與此同時(shí)，各地也在積極探索，通過開展土地整治，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，提高產(chǎn)能。目前，全國已劃定17.2億畝基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，其中基本農(nóng)田16.3億畝，占全國耕地面積的83.6%，實(shí)行永久保護(hù)。全國建設(shè)116個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，確立了重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域。
開辟新的土地資源
新中國成立以來，我國采用多種方式補(bǔ)充耕地。近10年來，通過土地整治，全國補(bǔ)充耕地4163萬畝。
十年前，土地整理在我國作為一項(xiàng)全新的事業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。1997年中央11號文件即《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》提出，“積極從事土地整理，搞好土地建設(shè)”，“大力總結(jié)和推廣土地整理經(jīng)驗(yàn)，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境?！?998年，土地整理被寫入于1999年1月1日起實(shí)施的新《土地管理法》，從而明確和鞏固了土地整理的法律地位，確立了資金渠道，土地整理成為各級國土資源管理部門的一項(xiàng)重要職能。
隨著土地整理的法制、體制、機(jī)制不斷健全，其影響不斷擴(kuò)大，作用不斷顯現(xiàn)。1999年至2008年，中央財(cái)政累計(jì)投入資金450多億元，在全國30個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)大規(guī)模整理農(nóng)田240多萬公頃，預(yù)計(jì)新增耕地40多萬公頃。在中央投資項(xiàng)目的帶動(dòng)下，各地充分利用新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入的15%資金，加大土地整理投入力度，近幾年全國合計(jì)每年投入資金在千億元左右。通過土地整理復(fù)墾開發(fā)共補(bǔ)充耕地4163萬畝，整治后農(nóng)地利用率提高5%～10%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本下降了10%，產(chǎn)能提高了10%～15%。土地整理復(fù)墾開發(fā)改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，以土地整理復(fù)墾開發(fā)科學(xué)調(diào)整建設(shè)用地布局，有效緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求壓力，促進(jìn)了人地關(guān)系和諧發(fā)展。
土地整治，作為土地管理事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，在補(bǔ)充耕地、實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所發(fā)揮的作用越來越大。當(dāng)前，國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國土地整理的內(nèi)涵和外延須進(jìn)一步拓展。大力開展農(nóng)村土地整治，應(yīng)當(dāng)成為各地積極應(yīng)對危機(jī)、貫徹落實(shí)中央“擴(kuò)內(nèi)需、保穩(wěn)定、保民生”政策部署的一項(xiàng)重要手段。
堅(jiān)守18億畝耕地紅線的責(zé)任，沉重而緊迫。當(dāng)前我國城市化、工業(yè)化的加速和建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地，對18億畝耕地紅線構(gòu)成很大沖擊。受后備資源的數(shù)量、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)條件以及環(huán)境效應(yīng)的影響，未來耕地補(bǔ)充的能力有限，我國耕地后備資源開發(fā)潛力不到5000萬畝。
改革仍在繼續(xù)。一些地方探索建立耕地保護(hù)基金，補(bǔ)貼給擔(dān)負(fù)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)民，調(diào)動(dòng)其積極性。有的地方建立了基本農(nóng)田補(bǔ)助專項(xiàng)資金，補(bǔ)貼給有基本農(nóng)田任務(wù)的村，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
但存方寸地，留與子孫耕。站在新的歷史起點(diǎn)上，回顧過去，展望未來，我國耕地保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)。(記者 呂苑鵑)
