實行差別化的地價管理政策
——國土資源部土地利用司有關(guān)負(fù)責(zé)人談?wù){(diào)整工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)實施政策
日前，為更好地應(yīng)對國際金融危機，服務(wù)保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平的宏觀調(diào)控目標(biāo)，國土資源部對全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)實施政策作出調(diào)整，部分工業(yè)用地出讓底價可以適當(dāng)下調(diào)。
就此項政策的出臺背景、主要內(nèi)容、管理目標(biāo)等，部土地利用司有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了本報記者的提問。
更好地落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展重大決策，促進工業(yè)用地的利用方式向政府調(diào)控目標(biāo)轉(zhuǎn)變
問：國土資源部對2007年1月1日起實施的《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》實施政策進行調(diào)整，主要是出于什么考慮？
答：2006年，針對土地管理特別是土地調(diào)控中出現(xiàn)的建設(shè)用地總量增長過快，低成本工業(yè)用地過度擴張，壓低、拖欠征地補償費損害農(nóng)民土地權(quán)益，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等新動向、新問題，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）明確規(guī)定：“國家根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制訂并公布各地的工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)”、“工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和” 、“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標(biāo)準(zhǔn)”。我部及時按照通知精神，在12月底公布了《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》（國土資發(fā)〔2006〕307號）（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），并明確了實施要求。
從相關(guān)調(diào)研和市場監(jiān)測情況看，《標(biāo)準(zhǔn)》對政府出讓行為給予了強力約束，極大地壓縮了惡性競爭競相壓價的空間，在建立合理的工業(yè)用地出讓價格水平、保障土地所有者合法權(quán)益、抑制工業(yè)用地的低成本擴張、維護公開公平公正的市場秩序、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進土地節(jié)約集約利用等方面發(fā)揮了重要作用。同時，工業(yè)用地招拍掛出讓制度的推進，向逐步理順工業(yè)用地價格形成機制邁出了重要一步。2008年以來，國際國內(nèi)宏觀經(jīng)濟形勢發(fā)生了一定變化，對土地市場產(chǎn)生了一定影響，市場呈下行態(tài)勢。
結(jié)合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢，《國土資源部關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)實施政策的通知》（國土資發(fā)〔2009〕56號）（以下簡稱《通知》）未對《標(biāo)準(zhǔn)》進行整體調(diào)整，而主要著眼于適當(dāng)調(diào)整《標(biāo)準(zhǔn)》實施政策，解決地價政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)配合、地價在促進土地節(jié)約集約利用等方面的作用等，逐步建立相對靈活、差別化的地價管理政策，進一步發(fā)揮其“有保有壓、區(qū)別對待”的作用，服務(wù)于保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平的宏觀調(diào)控目標(biāo)，從而更好地落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展重大決策，促進工業(yè)用地的利用方式向政府調(diào)控目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。
調(diào)整給出的是各種情況下最大減價修正幅度，各地應(yīng)根據(jù)實際在此范圍內(nèi)確定具體項目相應(yīng)的減價修正幅度
問：我們看到，調(diào)整范圍涉及各?。▍^(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項目；以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)項目，下調(diào)幅度達30%。對中西部地區(qū)使用國有未利用，下調(diào)幅度更大，高達85%，請問調(diào)整的依據(jù)是什么？
答：首先應(yīng)該明確的是，此次調(diào)整對象是《標(biāo)準(zhǔn)》的實施政策，而非《標(biāo)準(zhǔn)》本身；其次，調(diào)整給出的是各種情況下最大減價修正幅度，各地應(yīng)根據(jù)實際在此范圍內(nèi)確定具體項目相應(yīng)的減價修正幅度。
2006年制定的《標(biāo)準(zhǔn)》總體上涵蓋了各項成本費用，包括“五通一平”的土地前期開發(fā)成本，目的之一就是為了推行用地“五統(tǒng)一”模式，推動各地熟地出讓，提高土地利用效率。通過抽樣測算發(fā)現(xiàn)，扣除利息利潤因素后總體上土地開發(fā)成本20％至40％，平均為29.2％。因此，在基本保證農(nóng)民權(quán)益（土地取得成本）和政府應(yīng)得收益（土地增值收益）的基礎(chǔ)上，《通知》第二、三條規(guī)定了“不低于相對應(yīng)《標(biāo)準(zhǔn)》的70％”，為符合條件的工業(yè)項目用地根據(jù)其實際的土地前期開發(fā)情況（用地者自行開發(fā)、政府統(tǒng)一開發(fā)、政府與用地者共同開發(fā)以及通平程度等）留出了最多30％的減價修正空間。
為推動各地充分挖掘未利用地潛力，鼓勵利用未利用地，拓展建設(shè)用地新空間，減輕對耕地及其他農(nóng)用地占用壓力，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，國土資發(fā)〔2006〕307號文件曾規(guī)定：“對少數(shù)地區(qū)確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，且土地前期開發(fā)由土地使用者自行完成的工業(yè)項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)最低價標(biāo)準(zhǔn)的60％執(zhí)行。其中，對使用未列入耕地后備資源且尚未確定土地使用權(quán)人（或承包經(jīng)營權(quán)人）的國有沙地、裸土地、裸巖石礫地的工業(yè)項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)最低價標(biāo)準(zhǔn)的30％執(zhí)行。”
根據(jù)工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)實施以來的情況，結(jié)合國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知精神，為更好地促進產(chǎn)業(yè)向國有未利用地上集中，根據(jù)使用國有未利用地的具體情況，即政府沒有土地取得成本，若使用者自行開發(fā)，政府也不會產(chǎn)生開發(fā)成本。在分析各項成本費用構(gòu)成占比基礎(chǔ)上，將相關(guān)各項費用扣減，并體現(xiàn)區(qū)域政策差異，《通知》明確了對中西部地區(qū)“50%”、“15%”的實施政策。
問：這一調(diào)整，會不會對建立不久的工業(yè)用地招拍掛出讓市場造成沖擊？
答：此次調(diào)整的對象是符合限定條件的工業(yè)項目用地最低價標(biāo)準(zhǔn)實施政策，目的是規(guī)范出讓底價的制定，不涉及出讓方式的改變，具體宗地的成交價格應(yīng)由市場決定。因此，工業(yè)用地出讓，應(yīng)嚴(yán)格按照《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）要求和我部有關(guān)通知精神，采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。因此，《通知》的下發(fā)不會對工業(yè)用地招拍掛出讓市場造成影響。
實施政策調(diào)整是有選擇、有控制的，目的是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和節(jié)約集約用地
問：這一調(diào)整，與工業(yè)項目節(jié)約集約用地是否矛盾？如何做到既有效推進經(jīng)濟較快增長，又成功避免工業(yè)項目低水平重復(fù)建設(shè)？
答：此次《通知》調(diào)整的實施政策是有選擇、有控制的。《通知》第二條明確了適用政策必須同時具備“優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)”和“用地集約”兩項條件，對用地集約的認(rèn)定是容積率、建筑系統(tǒng)、投資強度3項指標(biāo)必須同時超過工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)的一定幅度，目的是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和節(jié)約集約用地。《通知》第三、四條的目的是落實黨的十七屆三中全會精神，服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化建設(shè)，鼓勵利用國有未利用地。因此，《通知》的下發(fā)，在促進經(jīng)濟增長和節(jié)約集約用地的同時，還通過調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)換。而且，為防止各地操作中出現(xiàn)偏差，《通知》第五條嚴(yán)格按照國發(fā)〔2006〕31號文件“不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取的相關(guān)費用之和”出讓土地的規(guī)定，對具體工業(yè)用地項目的最低價實施政策設(shè)定了底線。
問：工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)實施政策的調(diào)整，會延續(xù)多長時間？國土資源管理部門今后在工業(yè)用地管理上將會采取什么樣的政策思路？
答：《通知》下發(fā)后，我們將會跟蹤《通知》的實施效果，根據(jù)經(jīng)濟形勢和土地市場運行變化，及時總結(jié)研究，適時進行調(diào)整。工業(yè)用地的管理政策，主要應(yīng)體現(xiàn)如下思路：一是控總量。目前，我國工業(yè)用地占用地總量比例明顯高于發(fā)達國家水平，充分挖掘存量用地潛力，節(jié)約集約用地，從而保護耕地，將是下一步的工作方向。二是調(diào)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，淘汰落后產(chǎn)能。三是上水平，避免低水平重復(fù)建設(shè)。從長遠(yuǎn)來看，十七大報告所要求的“逐步建立和完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價格形成機制”，將是工業(yè)用地地價管理的目標(biāo)。
