徐紹史：深入開展農(nóng)村土地整治 搭建新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新平臺
當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行初步企穩(wěn)，擴(kuò)大內(nèi)需的一攬子政策措施取得積極成效。然而，國際金融危機(jī)還在蔓延和加深，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大貫徹落實(shí)一攬子政策措施的力度，同時(shí)要積極醞釀并采取更加直接、更加有力、更加有效的驅(qū)動內(nèi)需的措施。我們要看到，近年來，中央作出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，中央和地方集中投入大量涉農(nóng)資金支持農(nóng)村建設(shè)，以改變農(nóng)村面貌、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。為應(yīng)對國際金融危機(jī)，中央又要求“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生、保穩(wěn)定”。各有關(guān)部門也都在分頭推進(jìn)農(nóng)村相關(guān)方面的建設(shè)。有一定資金實(shí)力的地方特別是村鎮(zhèn)和農(nóng)戶也在修路、蓋房，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。因此，抓住各地修編土地利用總體規(guī)劃的良機(jī)，以更加有力的措施大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，搭建新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺，更加有效地驅(qū)動農(nóng)村消費(fèi)需求，可謂正當(dāng)其時(shí)。
多年來，通過實(shí)施土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，補(bǔ)充了大量耕地，提高了土地產(chǎn)能，優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)，改善了農(nóng)村面貌
國土資源部組織開展土地整治（土地整理復(fù)墾開發(fā)）工作十多年，有規(guī)劃、有資金、有經(jīng)驗(yàn)、有成效。2003年，國土資源部制定了《土地開發(fā)整理規(guī)劃》，并且每年下達(dá)補(bǔ)充耕地計(jì)劃。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，可用于土地整治的資金有新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓金純收益的15％、耕地開墾費(fèi)和復(fù)墾費(fèi)，近幾年全國合計(jì)每年約有1000多億元。1999年至2008年，全國通過土地整治補(bǔ)充耕地4163.2萬畝，為堅(jiān)守18億畝耕地紅線發(fā)揮了極為重要的作用。實(shí)踐證明，通過耕地整理，可新增耕地5%-8％，農(nóng)田產(chǎn)出效力提高10％-20％。通過平整土地，治理溝渠，修筑田間道、生產(chǎn)路，農(nóng)田生態(tài)功能進(jìn)一步發(fā)揮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)取得積極成效。2006年起，國土資源部先后在21個(gè)省（區(qū)、市）實(shí)施600多個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，折舊面積將近40萬畝。截至2008年9月底，實(shí)際完成158個(gè)項(xiàng)目，農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地下降100平方米左右。一些地方還帶動耕地整理建成了集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。通過對農(nóng)村散亂、廢棄、閑置的建設(shè)用地（包括宅基地）進(jìn)行整理復(fù)墾，集中建設(shè)居民點(diǎn)，配套建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，約可凈增耕地13％左右，促進(jìn)了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，改變了村容村貌。
土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，惠及了項(xiàng)目區(qū)群眾，受到了熱烈歡迎。事實(shí)上，各地已經(jīng)將其作為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)新平臺。
將土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合，以更大的力度開展農(nóng)村土地整治
農(nóng)村土地整治，就是以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村、房綜合整治。主要做法是：一是開展農(nóng)田整治。對耕地、宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾，在新增加耕地的同時(shí)，做到田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和集約化農(nóng)業(yè)為一體的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。二是推進(jìn)村落整治。對農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施一起規(guī)劃，一起建設(shè)，一起更新，建設(shè)現(xiàn)代新村。三是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在集體建設(shè)用地上，依法依規(guī)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民參與經(jīng)營和開發(fā)。四是促進(jìn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，僅僅增加建設(shè)用地流量，使農(nóng)村一部分富余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，獲得的土地增值收益反哺農(nóng)村，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。通過農(nóng)村土地整治，真正實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。
農(nóng)村土地整治，要注重統(tǒng)籌規(guī)劃、整村推進(jìn)、整合資金。一是統(tǒng)籌規(guī)劃。有些地方打破思維定式，突破部門壁壘，優(yōu)化資源配置，以編制村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，田、水、路、林、村、房綜合考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)、生活、居住、建設(shè)、生態(tài)用地，科學(xué)合理布局。二是整村（鎮(zhèn)）推進(jìn)。在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以村為單位，有條件的以鎮(zhèn)為單位，整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治，做到整治一個(gè)，改造一片，造福一方。三是集聚集約。通過農(nóng)村土地整治，使農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)耕地增加、用地節(jié)約、布局優(yōu)化、要素集聚的目標(biāo)。四是整合資金。目前，中央和地方的惠民資金總量不小，問題在于要通過整合發(fā)揮綜合效益。有些地方按照“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變，統(tǒng)籌使用、各司其職，形成合力、各記其功”的思路，把土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中小水利、以工代賑、農(nóng)村扶貧、退耕還林、中低產(chǎn)田改造等各類涉地、涉農(nóng)資金整合起來集中使用，綜合發(fā)揮各項(xiàng)資金的疊加效益。通過農(nóng)村土地整治，村容村貌全面規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施綜合配套，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面提升，要素布局優(yōu)化調(diào)整。
農(nóng)村土地整治，要尊重農(nóng)民意愿、引入社會參與、確保農(nóng)民受益、保持農(nóng)村特色。一是尊重農(nóng)民意愿。在運(yùn)作模式、規(guī)模經(jīng)營、舊房改造、新居建設(shè)、非農(nóng)就業(yè)和社會保障等方面要提供多種選擇，讓農(nóng)民提前知情和全程參與，實(shí)行“陽光操作”，做到整治前農(nóng)民樂意，整治后農(nóng)民滿意。二是引入社會參與。有些地方以政府涉農(nóng)資金啟動土地整治，引入社會資金參與土地整治，同時(shí)注重調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性。通過開展農(nóng)村土地整治，促進(jìn)耕地規(guī)?；?jīng)營，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，滾動投入，發(fā)揮涉農(nóng)資金“四兩撥千斤”的作用。通過市場機(jī)制形成穩(wěn)定的回報(bào)，使投資有回報(bào)，農(nóng)民有收益，農(nóng)業(yè)有發(fā)展，農(nóng)村有進(jìn)步。三是確保農(nóng)民受益。在各地實(shí)踐中，農(nóng)民通過承包地轉(zhuǎn)包、出租、入股等多種方式獲得穩(wěn)定的收入，在農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)務(wù)工獲得工資收入，通過房屋出租、參與產(chǎn)業(yè)和商業(yè)經(jīng)營還可獲得一份收入，同時(shí)居住條件得到改善并享有較好的公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)居民平等擁有發(fā)展權(quán)益，公平享受改革發(fā)展成果。四是保持農(nóng)村特色。農(nóng)村土地整治，不僅整治農(nóng)田，整治農(nóng)宅，而且配套建設(shè)公共設(shè)施，使農(nóng)村道路、水電、通信、綠化、衛(wèi)生院、文化站等公共設(shè)施有根本的改觀，使公共服務(wù)落地新村，項(xiàng)目區(qū)的群眾享受“城里人”的生活。通過農(nóng)村土地整治，改造舊村，建設(shè)新居，要注重農(nóng)村特色，保留傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化和民風(fēng)民俗中的積極元素，建設(shè)與城鎮(zhèn)同樣便利但風(fēng)貌有別的現(xiàn)代農(nóng)村，而不是建設(shè)像城鎮(zhèn)一樣的農(nóng)村。
注重從項(xiàng)目實(shí)施向制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村土地整治成為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺
農(nóng)村土地整治既有現(xiàn)實(shí)需要，也具有長遠(yuǎn)意義。從當(dāng)前來看，開展農(nóng)村土地整治是擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。一方面，農(nóng)村住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于拉動農(nóng)村投資和消費(fèi)需求；農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，可進(jìn)一步提升和釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。另一方面，鼓勵農(nóng)民投工投勞，有助于緩解返鄉(xiāng)農(nóng)民工的就業(yè)壓力；當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得多個(gè)渠道的收益，實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收，提升消費(fèi)能力。從長遠(yuǎn)來看，開展農(nóng)村土地整治是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾的重要平臺。一方面，可引導(dǎo)財(cái)政資金和社會資金投入農(nóng)村，有利于城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動、互補(bǔ)互助，實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)滾動發(fā)展，農(nóng)民穩(wěn)定增收，村容村貌更新，解決新農(nóng)村建設(shè)“錢從哪里來”、“人往哪里去”等一系列現(xiàn)實(shí)的問題，實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。另一方面，通過增加建設(shè)用地的流量，緩解了城市建設(shè)用地的壓力，支持了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從我部自身看，開展農(nóng)村土地整治是創(chuàng)新土地管理制度、提升土地利用效率的重要抓手。一方面，要求強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌的理念，加強(qiáng)職能協(xié)調(diào)，提高工作耦合度，形成工作合力。開展農(nóng)村土地 整治，客觀上要求把規(guī)劃計(jì)劃、耕地保護(hù)、節(jié)約用地、確權(quán)頒證等土地管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各種手段銜接、貫通，要求把征地改革、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、宅基地管理、耕地保護(hù)等農(nóng)村土地管理的各項(xiàng)任務(wù)匯集、聚合，這樣就容易實(shí)現(xiàn)有組織、有引導(dǎo)、可控制地推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，提升農(nóng)村土地綜合效益。另一方面，要求勇于探索創(chuàng)新，在宅基地管理和退出機(jī)制、集體土地流轉(zhuǎn)、征地制度改革和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益等方面創(chuàng)新政策，形成一批新的制度成果。
開展農(nóng)村土地整治已經(jīng)上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，正式寫入2009年中央1號文件和溫家寶總理的政府工作報(bào)告。國土資源部2009年印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》也已對“萬村土地整治”工程作出了具體部署。這項(xiàng)工作的順利實(shí)施，必須依靠地方政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌各部門資源，才能充分發(fā)揮綜合效益。國土資源部門要積極投身于這項(xiàng)工作，并通過政策引導(dǎo)、搭建平臺，促進(jìn)這項(xiàng)工作在各地以更大的力度得以實(shí)施。要考慮和鼓勵多樣性的探索，我們不僅要大力推動這項(xiàng)工作，還要把農(nóng)民群眾、社會各界的積極性充分調(diào)動起來，使各種創(chuàng)意、創(chuàng)造、創(chuàng)新、創(chuàng)舉不斷地涌現(xiàn)出來，群策群力推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作。
