2009年2月26日，溫家寶總理簽署第552號國務(wù)院令，公布了《中華人民共和國抗旱條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》的頒布施行，填補(bǔ)了我國抗旱立法的空白，標(biāo)志著抗旱工作進(jìn)入了有法可依、規(guī)范管理的新階段。這是我國水利法制建設(shè)的一件大事，對新時期我國抗旱減災(zāi)事業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。
一、深刻認(rèn)識制定頒布《條例》的重要意義
干旱是我國主要自然災(zāi)害之一，不僅對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響，波及城鄉(xiāng)居民生活用水安全，嚴(yán)重時還會對生態(tài)環(huán)境帶來重大危害，影響經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。新中國成立以來，黨和政府高度重視抗旱工作，切實加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展城鄉(xiāng)供水和農(nóng)田灌溉事業(yè)，有效提高了抗御干旱災(zāi)害的能力。但是，由于特殊的自然地理條件，旱災(zāi)對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制約作用依然十分突出。特別是近年來，受全球氣候變暖和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)等因素的影響，我國干旱缺水問題越來越突出，旱災(zāi)發(fā)生頻率越來越高，影響區(qū)域越來越廣，造成的經(jīng)濟(jì)損失也越來越大。1990年以來，我國年均因旱災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約占同期GDP的1%以上，遇嚴(yán)重干旱年景，該比例超過2%。同時，我國抗旱減災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)構(gòu)還不健全，規(guī)范有序的抗旱應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制尚未建立；在規(guī)范政府的權(quán)力與責(zé)任以及公民、社會各利益主體的權(quán)利與義務(wù)等方面存在制度缺失，抗旱過程中各方面利益的協(xié)調(diào)難度很大；不少地區(qū)抗旱投入嚴(yán)重不足，抗旱能力十分薄弱，影響了抗旱工作的開展。
針對抗旱工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定一部抗旱條例，從立法層面上進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范抗旱工作，明確界定各級人民政府在抗旱工作中的責(zé)任，建立一系列具有針對性的抗旱工作制度和措施，依法規(guī)范政府各職能部門之間的職責(zé)劃分以及公民、社會各利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，建立和完善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及抗旱減災(zāi)要求相適應(yīng)的抗旱保障體制機(jī)制，非常重要，十分必要。
《條例》是我國第一部專門規(guī)范抗旱工作的行政法規(guī)，為解決當(dāng)前抗旱工作中存在的矛盾和問題提供了法律依據(jù)。《條例》的頒布施行，對于進(jìn)一步規(guī)范和做好抗旱減災(zāi)工作，推進(jìn)抗旱事業(yè)健康發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展將發(fā)揮十分重要的作用。
二、準(zhǔn)確把握《條例》的主要內(nèi)容
《條例》共六章65條，其內(nèi)容涵蓋了從旱災(zāi)預(yù)防、抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、抗旱減災(zāi)到災(zāi)后恢復(fù)的全過程?！稐l例》以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以《中華人民共和國水法》為依據(jù)，參照國家有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)和國務(wù)院辦公廳頒布的《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》《關(guān)于加強(qiáng)抗旱工作的通知》等文件，結(jié)合國內(nèi)外抗旱工作的實際情況和成功經(jīng)驗，確立了一系列加強(qiáng)和規(guī)范抗旱工作的原則，建立了一套比較完善的政府領(lǐng)導(dǎo)下全社會共同抗旱的體制和機(jī)制。
第一，明確了各級人民政府、有關(guān)部門和單位在抗旱工作中的職責(zé)。長期以來，抗旱工作責(zé)任制在我國法律層面上沒有明確的界定，導(dǎo)致許多地區(qū)對抗旱工作的組織部署缺乏明確的監(jiān)督檢查和責(zé)任落實機(jī)制。《條例》除了在總則中提出“抗旱工作實行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮、部門協(xié)作、分級負(fù)責(zé)”的要求外，還在相關(guān)條款中對各級人民政府、各級水行政主管部門、防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的其他成員單位提出了具體明確的職責(zé)要求，對流域機(jī)構(gòu)的抗旱工作職責(zé)也作了明確界定。抗旱工作責(zé)任制的明確和落實對理順我國抗旱管理體制、進(jìn)一步做好抗旱工作將起到積極的推動作用。
第二，建立了一系列重要的抗旱工作制度?！稐l例》從旱災(zāi)預(yù)防、抗旱減災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)、法律責(zé)任等方面確立了一系列重要制度，對規(guī)范我國的抗旱管理工作，推進(jìn)依法抗旱、依法行政將發(fā)揮重要的保障作用。
一是確立了抗旱規(guī)劃制度?！稐l例》要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同同級有關(guān)部門，在充分考慮本行政區(qū)域的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平、水資源綜合開發(fā)利用情況、干旱規(guī)律和特點、可供水資源量和抗旱能力以及城鄉(xiāng)居民生活用水、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)用水需求的基礎(chǔ)上，編制本行政區(qū)域的抗旱規(guī)劃，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施。
二是確立了抗旱預(yù)案制度。《條例》要求縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織其成員單位編制抗旱預(yù)案，對不同等級的干旱采取不同的應(yīng)急響應(yīng)措施。
三是確立了抗旱水量統(tǒng)一調(diào)度制度。對干旱期間的用水管理，《條例》要求縣級以上地方人民政府按照統(tǒng)一調(diào)度、保證重點、兼顧一般的原則對水源進(jìn)行調(diào)配，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，合理安排生產(chǎn)和生態(tài)用水。同時明確規(guī)定，縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)或流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)可以按照批準(zhǔn)的抗旱預(yù)案，制訂應(yīng)急水量調(diào)度實施方案，統(tǒng)一調(diào)度轄區(qū)內(nèi)的水庫、水電站、閘壩、湖泊等所蓄的水量。有關(guān)地方人民政府、單位和個人必須服從統(tǒng)一調(diào)度和指揮，嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)度指令。
四是確立了緊急抗旱期抗旱物資設(shè)備征用制度?！稐l例》規(guī)定，在發(fā)生特大干旱，嚴(yán)重危及城鄉(xiāng)居民生活、生產(chǎn)用水安全，可能影響社會穩(wěn)定時，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，省級人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)可以宣布本轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)行政區(qū)域進(jìn)入緊急抗旱期。在緊急抗旱期，有關(guān)地方人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)抗旱工作的需要，有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)征用物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具。旱情緩解后，應(yīng)當(dāng)及時歸還緊急抗旱期征用的物資、設(shè)備、交通運(yùn)輸工具等，并按照有關(guān)法律規(guī)定給予補(bǔ)償。
五是確立了抗旱信息報送制度。對旱情信息的監(jiān)測、管理，《條例》除提出有關(guān)部門要按職責(zé)分工向本級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)提供有關(guān)旱情及抗旱信息外，還要求縣級以上人民政府組織有關(guān)部門，充分利用現(xiàn)有資源，建設(shè)和完善旱情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對干旱災(zāi)害的監(jiān)測?？h級以上人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織完善抗旱信息系統(tǒng)，實現(xiàn)成員單位之間的信息共享，為抗旱指揮決策提供依據(jù)。
六是確立了抗旱信息統(tǒng)一發(fā)布制度。旱情由縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審核、發(fā)布。旱災(zāi)由縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級民政部門審核、發(fā)布。報刊、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等媒體，應(yīng)當(dāng)及時刊播抗旱信息并標(biāo)明發(fā)布機(jī)構(gòu)名稱和發(fā)布時間。
第三，完善了抗旱保障機(jī)制。干旱災(zāi)害是我國自然災(zāi)害中影響、損失最為嚴(yán)重的災(zāi)種之一，但多年來我國抗旱保障體系建設(shè)卻很不完善。以抗旱減災(zāi)投入來說，目前全國31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，只有12個省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立少量抗旱專項資金，總額不足6000萬元。這種狀況嚴(yán)重不適應(yīng)抗旱減災(zāi)的實際需要。另外，中央和絕大多數(shù)地方政府至今都沒有建立抗旱物資儲備制度，大部分省、自治區(qū)、直轄市沒有制訂抗旱用油、用電及抗旱設(shè)備購置的優(yōu)惠政策。這導(dǎo)致每到抗旱關(guān)鍵時期，重旱區(qū)經(jīng)常發(fā)生抗旱機(jī)具設(shè)備價格暴漲或脫銷，抗旱油、電資源短缺，農(nóng)民抗旱負(fù)擔(dān)加重，貽誤抗旱時機(jī)。各地在干旱災(zāi)害保險、抗旱社會救助等方面的保障措施也基本處于空白狀態(tài)。為此，《條例》要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將抗旱工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算，保障抗旱工作的正常開展；應(yīng)當(dāng)做好干旱期城鄉(xiāng)居民生活供水的應(yīng)急水源貯備保障工作；應(yīng)當(dāng)根據(jù)抗旱工作需要儲備必要的抗旱物資，并加強(qiáng)日常管理；應(yīng)當(dāng)根據(jù)水資源和水環(huán)境的承載能力，調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，合理配置水資源?！稐l例》還要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及抗旱減災(zāi)要求相適應(yīng)的資金投入機(jī)制，在本級財政預(yù)算中安排必要的資金，保障抗旱減災(zāi)投入。這些措施將從根本上改變目前我國抗旱投入嚴(yán)重不足的狀況，有效減輕農(nóng)民抗旱負(fù)擔(dān)，更好地保障和促進(jìn)抗旱減災(zāi)事業(yè)健康發(fā)展。
三、全面落實《條例》的各項要求
當(dāng)前和今后一個時期，是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，也是抗旱減災(zāi)體系建設(shè)的關(guān)鍵時期。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，把學(xué)習(xí)宣傳《條例》作為當(dāng)前水利工作的一件大事來抓，切實貫徹落實《條例》各項要求，加快構(gòu)建與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的抗旱減災(zāi)體系，為保障城鄉(xiāng)居民飲水安全和糧食安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。近期要切實做好以下十項重點工作：
第一，組織各級水利部門認(rèn)真學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹《條例》。貫徹落實好《條例》，需要各級政府和社會各界的理解和支持，更需要水利部門付出艱苦努力。各級水利部門要從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，切實抓好《條例》的學(xué)習(xí)宣傳，全面部署，精心安排，采取多種形式和措施，利用各種媒體，廣泛開展宣傳，讓社會各界了解《條例》確立的基本制度、基本原則，了解和掌握《條例》的主要內(nèi)容，為《條例》的貫徹施行營造良好的社會氛圍。
第二，加快構(gòu)建抗旱法規(guī)體系。以《條例》頒布施行為契機(jī)，抓緊制訂與《條例》相配套的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，進(jìn)一步完善水法規(guī)體系，保證《條例》確立的各項法律制度落到實處。各省、自治區(qū)、直轄市要積極主動爭取人大和政府的支持，加強(qiáng)與相關(guān)部門、單位的溝通與協(xié)調(diào)，抓緊制訂、完善本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)抗旱的地方性法規(guī)規(guī)章，加快構(gòu)建地方抗旱法規(guī)體系。各級水行政主管部門和防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)要切實履行職責(zé)，落實執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，認(rèn)真查處違法事件，確保《條例》落到實處。
第三，抓緊組織編制抗旱規(guī)劃?？购狄?guī)劃對組織開展抗旱工作有著重要指導(dǎo)作用，各地要按照水利部辦公廳2008年9月發(fā)出的《關(guān)于開展抗旱規(guī)劃編制工作的通知》要求，以《抗旱規(guī)劃工作大綱》和《抗旱規(guī)劃技術(shù)大綱》為指導(dǎo)，抓緊組織有關(guān)部門和單位完成這項工作。
第四，大力推進(jìn)抗旱指揮決策支持系統(tǒng)建設(shè)。完善抗旱指揮決策體系是做好抗旱工作的重要基礎(chǔ)。要在加緊推進(jìn)國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程5個試點?。ㄊ校┑暮罄m(xù)工作，盡快啟動國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程建設(shè)的同時，抓緊編制《重點地區(qū)旱情監(jiān)測與分析系統(tǒng)工程項目建議書》，爭取在“十一五”后期啟動這項工作，“十二五”期間基本建成集旱情監(jiān)測預(yù)警、分析評估功能于一體的全國抗旱指揮決策支持系統(tǒng)，使抗旱指揮決策的現(xiàn)代化、信息化水平真正上一個新臺階。
第五，全面推行抗旱預(yù)案制度。推行抗旱預(yù)案制度是主動防御旱災(zāi)的一項重要舉措。各地要抓緊完成省、市、縣三級抗旱預(yù)案的編制，形成完整的抗旱預(yù)案體系，增強(qiáng)預(yù)案的合理性、可操作性和權(quán)威性，將抗旱預(yù)案變成主動高效開展抗旱工作的一項常規(guī)制度，變成有效應(yīng)對干旱缺水危機(jī)、提高水利部門社會管理和公共服務(wù)能力的重要手段。
第六，穩(wěn)步推進(jìn)抗旱保障體系建設(shè)。要加快在建骨干工程以及西南地區(qū)中型水庫等重點水源工程建設(shè)步伐，抓緊開工建設(shè)一批大型骨干水利工程，因地制宜建設(shè)各種大中小微型蓄水、引水、提水、調(diào)水等工程，逐步形成多層次的抗旱工程體系，進(jìn)一步提高水資源配置和調(diào)控能力。繼續(xù)抓好水資源統(tǒng)一調(diào)度，保障重點地區(qū)和流域供水安全和生態(tài)安全。
第七，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。全面實施規(guī)劃內(nèi)大型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套與節(jié)水改造，啟動全國大型灌溉排水泵站更新改造，通過“以獎代補(bǔ)”等形式充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性，掀起農(nóng)田水利基本建設(shè)新高潮。研究制訂補(bǔ)貼政策和管理辦法，鼓勵和扶持群眾開展打井、截潛流、挖塘等抗旱應(yīng)急水源工程建設(shè)，切實保障在遭遇嚴(yán)重或特大干旱時群眾有水喝。
第八，加大對抗旱服務(wù)組織的支持力度。各地要積極研究制定支持抗旱服務(wù)組織發(fā)展的政策措施，從資金、技術(shù)、政策等方面對抗旱服務(wù)組織給予扶持，發(fā)展和壯大各類抗旱服務(wù)組織，增強(qiáng)抗旱應(yīng)急服務(wù)能力。
第九，組織開展抗旱物資儲備試點工作。在中西部老旱區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)選擇幾個具備條件的市、縣，開展抗旱物資儲備試點工作，適當(dāng)儲存部分抗旱物資和設(shè)備，以應(yīng)對嚴(yán)重或特大干旱時的應(yīng)急抗旱物資需要。
第十，加強(qiáng)抗旱科學(xué)研究。抓緊開展干旱預(yù)警指標(biāo)的研究，建立一套涉及河流、湖泊、水庫、地下水的科學(xué)、合理、系統(tǒng)的干旱預(yù)警指標(biāo)體系，使其成為指導(dǎo)科學(xué)抗旱的重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。制定科學(xué)合理的旱災(zāi)評估體系，準(zhǔn)確評價干旱災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境造成的影響和損失，為抗旱減災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)提供科學(xué)依據(jù)。加強(qiáng)抗旱應(yīng)急水量調(diào)度相關(guān)基礎(chǔ)工作的研究，加快抗旱減災(zāi)新技術(shù)、新成果、新工藝的推廣和應(yīng)用，不斷提高我國抗旱科技水平。
