中國是內(nèi)陸文明大國，文化生成積淀了幾千年。但是今天，我們還認(rèn)識到這樣的事實(shí)：中國無疑還是個(gè)發(fā)展中的海洋大國，有著18000公里的大陸岸線、14000公里的島嶼岸線，6500多個(gè)500平方米以上的島嶼和近300萬平方公里的主張管轄海域。
海域使用管理逐步成為我國海洋管理的基本職能
1978年，中國在改革開放之初就開始意識到海洋國土的重要性。當(dāng)年的全國科學(xué)大會，明確提出了查清中國海、進(jìn)軍三大洋、登上南極洲等三大海洋事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，并且從1980年開始，在全國范圍內(nèi)開展了海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查工作，取得了豐富的資料和成果。
20世紀(jì)80年代以來，隨著我國海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海洋開發(fā)利用方式逐漸增多。但是，由于多頭管理、家底不清、權(quán)屬不明、缺少規(guī)劃，行業(yè)用海矛盾和糾紛日益加劇，亂占海域、爭搶資源的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了海域資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。
上世紀(jì)90年代，隨著中國改革開放的深化，海域的綜合管理工作，成為國家海洋局的重要職責(zé)。
1998年，國務(wù)院組建國土資源部，國家海洋局成為國土資源部管理的監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益、組織海洋科技研究的行政機(jī)構(gòu)。海域使用管理，成為國家海洋局重要的基本職能。
這一時(shí)期我國海域國土使用管理在制定功能區(qū)劃、開發(fā)規(guī)劃以及監(jiān)督管理海域（包括海岸帶）使用和海域勘界，強(qiáng)化與周邊國家海域劃界等方面做了大量的工作，取得了豐碩的成果。
2002年1月1日《海域使用管理法》頒布實(shí)施后，各級海洋行政主管部門努力樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持依法行政，科學(xué)管海，逐步扭轉(zhuǎn)了海域使用中長期存在的無序、無度、無償局面，有效維護(hù)了國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，有力保障了海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。
從2008年，我國海洋事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，規(guī)劃了海洋事業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖。同時(shí)，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了涉海有關(guān)部門新的“三定”方案，標(biāo)志著中國朝著實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理目標(biāo)邁進(jìn)有了新的歷史起點(diǎn)。
海域使用管理工作取得顯著成就
——海洋功能區(qū)劃制度日趨完善
海洋功能區(qū)劃是一項(xiàng)海洋管理的基礎(chǔ)性工作，1989年和1998年國家海洋行政主管部門分別開展了小比例尺和大比例尺海洋功能區(qū)劃工作。1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》和2001年頒布的《海域使用管理法》正式確立了海洋功能區(qū)劃的法律地位。2002年8月《全國海洋功能區(qū)劃》編制完成，并由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施，此后，沿海地方相繼開展了省、市、縣三級海洋功能區(qū)劃的編制和報(bào)批工作。為規(guī)范海洋功能區(qū)劃工作，國家海洋行政主管部門發(fā)布了《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》，修訂了《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》國家標(biāo)準(zhǔn)，制定了市縣海洋功能區(qū)劃技術(shù)規(guī)程。目前，沿海已有10個(gè)省級海洋功能區(qū)劃得到國務(wù)院批準(zhǔn)，70%以上的市、縣級海洋功能區(qū)劃也已經(jīng)編制完成，部分已批準(zhǔn)實(shí)施，海洋功能區(qū)劃體系基本建立。
——海域權(quán)屬管理深入推進(jìn)
《海域使用管理法》實(shí)施以來，海域權(quán)屬管理制度得到進(jìn)一步完善，國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《關(guān)于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項(xiàng)目用海有關(guān)問題的通知》、《報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海審批辦法》等規(guī)范性文件，國家海洋行政主管部門制定并發(fā)布了《海域使用權(quán)管理規(guī)定》、《海域使用權(quán)登記辦法》等規(guī)范性文件。幾年來，國務(wù)院先后批準(zhǔn)了50多個(gè)國家重大建設(shè)項(xiàng)目用海，如上海洋山港、杭州灣跨海大橋、曹妃甸首鋼搬遷建設(shè)用海項(xiàng)目等，有力保障了國家能源、交通、工業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)的用海需求。
為加強(qiáng)和規(guī)范養(yǎng)殖用海管理，國家海洋行政主管部門于2005年啟動了“海域使用管理百縣示范活動”，2007年組織開展了養(yǎng)殖用海普查登記和專項(xiàng)執(zhí)法工作。沿海各地普遍加強(qiáng)了海域使用現(xiàn)狀調(diào)查，全面清理違法用海，不斷規(guī)范海域使用申請審批和招標(biāo)拍賣工作，依法進(jìn)行海域使用權(quán)登記，將各類項(xiàng)目用海納入管理。不少地方依法開展了海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣，探索進(jìn)行海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押登記管理工作，運(yùn)用市場化手段合理配置海域資源，有力促進(jìn)了海域資源的集約利用。截至2007年底，全國發(fā)放海域使用權(quán)證書40220本，確權(quán)海域面積1299313.31公頃。
——海域有償使用制度建設(shè)取得突破
為規(guī)范海域使用金征收管理，國家海洋行政主管部門會同財(cái)政部開展了多次海域有償使用立法和管理調(diào)研，并組織了海域等級劃分和海域使用金標(biāo)準(zhǔn)制定工作，同時(shí)先后發(fā)布了《海域使用金減免管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》等規(guī)范性文件，出臺了全國統(tǒng)一的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，全面規(guī)范了海域使用金征收、管理和減免行為。與此同時(shí)，沿海各地積極落實(shí)養(yǎng)殖用海海域使用金減免等各項(xiàng)優(yōu)惠政策，為確保漁民增收、漁業(yè)增效，促進(jìn)沿海地區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供了有力保障。
——海域勘界工作進(jìn)展順利
2002年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展省縣兩級海域行政區(qū)域界限工作有關(guān)問題的通知》。據(jù)此，國家海洋行政主管部門全面啟動了省縣兩級海域行政區(qū)域界線勘定工作。全國省縣兩級海域界線共有252條，其中省際海域界線12條、縣際海域界線240條。為推進(jìn)海域勘界工作，國家海洋行政主管部門印發(fā)了《關(guān)于縣際間海域勘界工作的指導(dǎo)意見》和《全國縣際間海域勘界工作規(guī)程》。沿海各地也成立了高規(guī)格的海域勘界領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和海域勘界專職辦公室。目前省界線已有6條簽訂了協(xié)議書；4條基本達(dá)成了意向，進(jìn)入?yún)f(xié)議簽署階段；2條完成了界線方案的研究制定，進(jìn)入方案協(xié)調(diào)階段?？h界線已勘定界線總數(shù)的90%以上，其中簽訂協(xié)議書的200多條，海南、浙江、河北已全面完成縣際間海域勘界任務(wù)，其他省市也已進(jìn)入收尾階段。
——海島綜合管理工作邁出了新步伐
海島綜合管理是我國海洋行政管理的重要組成部分。長期以來，黨和國家對海島管理工作十分重視，相繼發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步開發(fā)建設(shè)海島的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)無居民海島及其周圍海域管理工作若干意見》、《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》、《無居民海島利用申請審批暫行辦法》等一系列有關(guān)海島管理的政策和法規(guī)。
為落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于海島工作的具體要求，國家成立了“國家海島調(diào)研規(guī)劃和政策研究工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，全面開展海島規(guī)劃、立法、政策研究和保護(hù)區(qū)建設(shè)等工作。國家海洋行政主管部門在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，會同有關(guān)部門起草了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展加強(qiáng)海島保護(hù)管理的若干意見》、《海島開發(fā)與保護(hù)管理辦法》等6個(gè)配套規(guī)定，完成了《全國海島保護(hù)與開發(fā)規(guī)劃綱要》和《全國海島特別保護(hù)區(qū)選劃建設(shè)工作方案》的編制工作。地方海島管理工作也在穩(wěn)步開展。繼廈門、寧波制定了無居民海島地方法規(guī)之后，浙江省人民政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)無居民海島管理工作的通知》，建立了無居民海島管理聯(lián)席會議制度，明確由海洋行政主管部門對全省無居民海島實(shí)施綜合管理，在全國起到了示范和先導(dǎo)作用。所有這些不僅為強(qiáng)化對海島的管理提供了政策依據(jù)，而且也為促進(jìn)海島保護(hù)法的盡快出臺創(chuàng)造了有利條件。
國家海洋行政主管部門在對20世紀(jì)80年代全國海島調(diào)查檔案資料進(jìn)行收集、整理及數(shù)字化的基礎(chǔ)上，建設(shè)完成了我國目前最為完整的海岸帶海島數(shù)字檔案和歷史調(diào)查資料基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。1999年9月國家海洋行政主管部門印發(fā)了《關(guān)于開展海島開發(fā)保護(hù)管理試點(diǎn)工作的通知》，開始在遼寧長?？h、山東長島縣、浙江岱山縣和廣東萬山區(qū)等地區(qū)開展海島開發(fā)保護(hù)管理試點(diǎn)工作。海島試點(diǎn)工作為國家海島開發(fā)保護(hù)管理政策制定提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為在全國范圍內(nèi)開展海島開發(fā)保護(hù)工作奠定了基礎(chǔ)。
1990年，在14個(gè)海島縣（區(qū)）人民政府共同倡議下，國家成立了全國海島聯(lián)席會議制度。目前，全國海島聯(lián)席會議已經(jīng)連續(xù)召開了14次。聯(lián)席會議對于推動沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是海島縣（區(qū)）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義，這一制度已經(jīng)成為各海島縣（區(qū)）加強(qiáng)交流、共謀發(fā)展的有效載體和重要平臺。（趙 凡）
