《深化中心城市交通行政管理體制改革研究》
引 言
中心城市（指4個(gè)直轄市、27個(gè)省會(huì)城市和大連、青島、寧波、廈門、深圳等5個(gè)沿海城市）是全國或區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技和商貿(mào)中心，是人流、物流、信息流的聚集地，在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極等方面具有特殊的地位和作用。根據(jù)黨的十七大關(guān)于加快行政管理體制改革的精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》，中心城市新一輪的行政管理體制改革已經(jīng)全面啟動(dòng)。
中心城市的交通行政管理體制改革，與省、自治區(qū)一級(jí)交通行政管理體制改革有明顯不同，其主要特點(diǎn)是：
第一，中心城市往往具有地區(qū)最大的航空港、鐵路樞紐、港口和高等級(jí)道路網(wǎng)絡(luò)等豐富的交通資源，是全國綜合運(yùn)輸大通道的重要樞紐，是區(qū)域交通一體化的中心節(jié)點(diǎn)，是不同運(yùn)輸方式換乘銜接的集散中心，對(duì)加快形成便捷、通暢、高效、安全的現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系和形成有較大輻射作用的城市群至關(guān)重要。
第二，在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，我國城市形成了城市公交和道路客運(yùn)兩種體系。交通運(yùn)輸部決定著手研究城鄉(xiāng)公交資源整合的問題，通過加強(qiáng)資源的銜接、升級(jí)，建設(shè)便捷、暢通、安全、綠色、普惠的客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，提高公交服務(wù)水平。中心城市是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展的有力推動(dòng)者。
第三，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的要求，新組建的交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市客運(yùn)的職能，城市客運(yùn)管理職能實(shí)施的主體是城市交通行政主管部門。為破解城市交通發(fā)展的難題，促進(jìn)城市交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展，中心城市有條件、也有責(zé)任繼續(xù)發(fā)揮交通行政管理體制改革的表率和示范引導(dǎo)作用。
第四，根據(jù)國家關(guān)于實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要在城市和區(qū)、縣設(shè)置，省、自治區(qū)政府各部門不再單獨(dú)設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，中心城市交通行政執(zhí)法體制實(shí)行綜合行政執(zhí)法改革具有明確的要求。
第五，中心城市交通管理機(jī)構(gòu)處于承上啟下的地位，相對(duì)于省級(jí)和其他等級(jí)城市的交通管理機(jī)構(gòu)而言，中心城市的交通管理機(jī)構(gòu)面臨的問題更為復(fù)雜，要求構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸管理體制的愿望也更為迫切。
交通運(yùn)輸部歷來十分重視中心城市交通行政管理體制的改革工作。當(dāng)前，各中心城市對(duì)交通行政管理體制改革的認(rèn)識(shí)基本趨同，已奠定了建立適合綜合交通運(yùn)輸體系要求的交通行政管理體制的思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)?？紤]到其重要性和特殊性，交通運(yùn)輸部組織開展了“深化中心城市交通行政管理體制改革研究”課題，旨在研究提出深化中心城市交通行政管理體制改革的總體思路、基本原則和推薦模式，為深化中心城市交通行政管理體制改革提供啟示和參考。
一、中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀
（一）中心城市交通行政管理體制的現(xiàn)狀
改革開放以來，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的總體要求，中心城市不斷推進(jìn)交通行政管理體制改革，積極推行政企分開、政事分開，部分中心城市還初步建立了“城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化”或“一城一交”的綜合交通行政管理體制，在一定程度上解決了交通管理部門交叉和職責(zé)關(guān)系不順的問題，交通行政管理的職能轉(zhuǎn)變邁出了重要步伐，交通運(yùn)輸?shù)恼w服務(wù)水平得到明顯提高。目前總體上形成了三種管理模式。
模式一：傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部門對(duì)交通運(yùn)輸實(shí)施“多部門交叉”管理，如南京、昆明、福州、南寧、杭州等，共有18個(gè)城市。
模式二：城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化管理模式，由交通部門對(duì)公路和水路客貨運(yùn)輸、城市公交和市域范圍內(nèi)的道路客運(yùn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，如沈陽、哈爾濱、烏魯木齊、西寧等，共有8個(gè)城市。
模式三：“一城一交”綜合管理模式，即由交通部門對(duì)交通運(yùn)輸規(guī)劃、道路（城市道路和公路）和水路運(yùn)輸、城市公交、出租汽車的行業(yè)管理，及市域內(nèi)的鐵路、民航等其他交通方式的協(xié)調(diào)等進(jìn)行統(tǒng)一管理，如北京、廣州、重慶、成都、深圳、武漢等，共有10個(gè)城市。
（二）中心城市行政管理體制改革探索
近年來，部分中心城市積極探索綜合的交通行政管理體制，初步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理、資源整合、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督規(guī)范；按照“精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”的原則，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)朝著“精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”的方向發(fā)展；在交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理過程中，不斷加強(qiáng)與其他行業(yè)管理部門之間的溝通與協(xié)調(diào)；部分中心城市先后開展了交通綜合執(zhí)法制度改革，成立了交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；交通行業(yè)“政企分開、政事分開”穩(wěn)步推進(jìn)。通過改革，提高了科學(xué)決策水平，加快了交通法制化建設(shè)，提高了交通投融資能力，促進(jìn)了城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化進(jìn)程和現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展，提高了交通效率和服務(wù)水平，交通行政管理體制改革初見成效。
2003年2月，北京市調(diào)整組建了市交通委員會(huì)，負(fù)責(zé)綜合管理全市道路（含公路）和交通運(yùn)輸（含公共交通、軌道交通、長途客運(yùn)、貨運(yùn)、水路交通等），其行政管理體制分為決策層和執(zhí)行層兩個(gè)層級(jí)，見圖1。
圖1 北京市交通行政管理體制示意圖
2006年1月，成都市撤銷主管城鄉(xiāng)公路運(yùn)輸?shù)氖薪煌ň趾椭鞴苁袃?nèi)公交系統(tǒng)的市政公用局，成立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)運(yùn)輸管理的成都市交通委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市交通運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，見圖2。
圖2 成都交通管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分
2001年，深圳市撤銷市運(yùn)輸局和港務(wù)管理局，組建深圳市交通局，加掛港務(wù)管理局牌子，職能范圍涵蓋了公路、城市公交、水路、港口、鐵路、軌道交通、民航、物流和郵政等19項(xiàng)行政管理及協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了“決策—執(zhí)行—服務(wù)”三個(gè)層次相分離和“決策—執(zhí)行”、“決策—服務(wù)”兩級(jí)管理的組織機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，見圖3。
圖3 深圳市交通局組織結(jié)構(gòu)圖
二、中心城市交通發(fā)展的新要求和制約中心城市交通發(fā)展的主要體制性問題
（一）新時(shí)期對(duì)中心城市交通運(yùn)輸發(fā)展的新要求
當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，對(duì)外開放日益擴(kuò)大，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化進(jìn)程逐步加快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整，消費(fèi)結(jié)構(gòu)逐步升級(jí)，對(duì)中心城市交通系統(tǒng)的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量提出了新的更高的要求。另一方面，中心城市交通運(yùn)輸面臨的資源、環(huán)境等方面的約束日益突顯，交通擁堵、交通污染、能源緊缺日益嚴(yán)重。新時(shí)期我國中心城市交通運(yùn)輸發(fā)展面臨著許多新要求，集中體現(xiàn)在以下方面：
1 促進(jìn)不同運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展，提高交通系統(tǒng)的總體效率
一是要加快完善綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。要充分發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌、優(yōu)化利用各種交通資源，科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)各種運(yùn)輸方式的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)各種運(yùn)輸方式間的有效銜接，避免重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資。要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的綜合優(yōu)勢(shì)，形成既有分工，又緊密聯(lián)系，相互協(xié)調(diào)的現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)，提高綜合運(yùn)輸?shù)目傮w效率。
二是加快綜合運(yùn)輸樞紐的建設(shè)。運(yùn)輸樞紐是綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)，是各種運(yùn)輸方式之間、城市交通與城際交通之間相互聯(lián)系的橋梁與紐帶。要加快建設(shè)對(duì)全國交通有重大影響的特大城市、大城市、大型海港城市的綜合交通樞紐，實(shí)現(xiàn)貨物運(yùn)輸無縫銜接與協(xié)調(diào)發(fā)展。
三是建設(shè)綜合交通信息服務(wù)系統(tǒng)。完整、及時(shí)的信息服務(wù)是保證客流和物流在不同樞紐間、不同運(yùn)輸方式間順暢流通的基本要素。要加快綜合交通運(yùn)輸管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，完善綜合交通信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)各類運(yùn)輸管理信息系統(tǒng)的綜合集成和有效銜接，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享。
2 加快區(qū)域和城鄉(xiāng)交通一體化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域交通統(tǒng)籌發(fā)展
隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我國形成了環(huán)渤海、長三角、珠三角等圍繞中心城市的若干經(jīng)濟(jì)圈和城市群，經(jīng)濟(jì)圈之間及其內(nèi)部各個(gè)城市之間的交通往來日益頻繁。為此，需要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)及運(yùn)輸需求，加快綜合運(yùn)輸大通道的布局調(diào)整和經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)快速交通系統(tǒng)的建設(shè)。
隨著城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)邊界日漸模糊，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)日益明顯，城區(qū)與郊區(qū)的交通聯(lián)系更加緊密。為此，中心城市的交通運(yùn)輸必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展，使城鄉(xiāng)居民享受相同或類似的交通服務(wù)，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化提供支撐。
3 加快發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，提供高質(zhì)量的貨物運(yùn)輸服務(wù)
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，我國的貨物運(yùn)輸業(yè)發(fā)生了顯著的變化。一方面，貨物運(yùn)輸?shù)目偭吭诔掷m(xù)快速增長，另一方面，重量輕、體積小、頻率高的高附加值貨物運(yùn)輸需求日益旺盛，對(duì)運(yùn)輸效率和服務(wù)質(zhì)量的要求不斷提高。中心城市要適應(yīng)貨物運(yùn)輸發(fā)展的新需求，利用自身優(yōu)勢(shì)，搶先占領(lǐng)物流制高點(diǎn)，加快發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，實(shí)現(xiàn)連續(xù)、準(zhǔn)時(shí)、高效和門到門的貨物聯(lián)運(yùn)。
4 落實(shí)“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，緩解交通擁堵和資源、環(huán)境壓力
隨著我國城市化和機(jī)動(dòng)化的快速發(fā)展，城市交通發(fā)展產(chǎn)生的交通擁堵、交通事故、環(huán)境污染和能源消耗等問題日益突顯，給人們的生活造成了嚴(yán)重影響。一些特大城市干道平均車速比10年前降低了約50%，干道網(wǎng)的平均飽和度達(dá)到0。8～0。9。同時(shí)，機(jī)動(dòng)車產(chǎn)生的環(huán)境污染日益嚴(yán)重，為交通系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
國內(nèi)外城市交通發(fā)展的實(shí)踐表明，對(duì)于大型或特大型城市，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解城市交通供需矛盾，是實(shí)現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展的必由之路。近年來，各中心城市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定了優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的各項(xiàng)政策措施，不斷加大了對(duì)公共交通的關(guān)注程度和投入力度，輕軌（LRT）、快速公交線路（BRT）等新的公共交通方式迅速發(fā)展。但是，總體上講，我國城市公共交通發(fā)展滯后的局面并沒有得到根本的改變，在我國城市的交通出行結(jié)構(gòu)中，公交出行比例約為10％～35％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于類似規(guī)模的發(fā)達(dá)國家城市的平均水平（30％～70％左右）。
（二）中心城市交通行政管理體制存在的主要問題
面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，中心城市現(xiàn)行的交通行政管理體制還有諸多不適應(yīng)之處，當(dāng)前制約中心城市交通運(yùn)輸發(fā)展的體制性問題主要有：
1 城市交通管理主體分散，矛盾突出
各種運(yùn)輸方式管理主體不統(tǒng)一。目前，我國不同城市對(duì)公路、鐵路、民航、管道、城市軌道交通、公共電汽車、出租車等不同運(yùn)輸方式的管理主體分散在不同部門，形成了不同類型的管理模式，包括“垂直管理模式”、“塊塊管理模式”和“條塊并行模式”等，造成區(qū)域分割、部門分割、各自為政、銜接不暢，嚴(yán)重影響了綜合運(yùn)輸總體效益的發(fā)揮。
2 交通行政管理部門的職能配置不合理，行政效率較低
一是政府職能設(shè)置不合理、職能界定不清晰。目前，中心城市交通行政主管部門一方面承擔(dān)了過多的建設(shè)、經(jīng)營管理等具體事務(wù)，行使了很多本應(yīng)由行業(yè)協(xié)會(huì)或社會(huì)自行管理的職責(zé)，而另一方面，市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)等重要的政府職能則未能有效行使。此外，交通行政主管部門和專業(yè)管理機(jī)構(gòu)之間職能分配不明確，職能界定不清晰，影響了交通主管部門的宏觀決策等職能的發(fā)揮。
二是管理層次過多，行政效率較低。許多中心城市的交通行政管理體制仍屬計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式的延續(xù)，管理部門眾多，分工過細(xì)，機(jī)構(gòu)重復(fù)，導(dǎo)致效率低下，人浮于事，以及人、財(cái)、物等資源的浪費(fèi)，并在一定程度上割裂了交通行政管理體系各組成部分之間的內(nèi)在聯(lián)系。
3 交通與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全
多數(shù)中心城市的城市規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、客貨運(yùn)輸、道路交通管理等職能分屬建設(shè)、公安、交通、規(guī)劃等不同政府部門，相互之間協(xié)調(diào)不足。突出表現(xiàn)在以下方面：
一是交通規(guī)劃不協(xié)調(diào)。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，各類規(guī)劃很難銜接。如，重慶市軌道交通站場(chǎng)與公共汽車站場(chǎng)之間的連接性很差，群眾換乘很不方便。
二是交通建設(shè)不協(xié)調(diào)。主要體現(xiàn)在交通部門負(fù)責(zé)的公路與建設(shè)部門負(fù)責(zé)的城市道路和軌道交通建設(shè)之間由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同矛盾突出，經(jīng)常出現(xiàn)功能脫節(jié)現(xiàn)象，不能形成高效暢通的道路體系。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市建成區(qū)不斷向外擴(kuò)張，造成同一路段多頭管理，標(biāo)準(zhǔn)不一，銜接不暢等問題。另外，鐵路與城市內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)不銜接的現(xiàn)象也普遍存在。
三是運(yùn)輸管理不協(xié)調(diào)。體現(xiàn)在交通部門的客運(yùn)班線管理與建設(shè)部門（有的地方是市政或城管部門）負(fù)責(zé)的城市公交，以及與公安交管部門的交通秩序、停車管理和安全管理之間的矛盾，嚴(yán)重影響了公交系統(tǒng)運(yùn)營效率的提升。
4 監(jiān)督機(jī)制不健全
一是交通系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)管機(jī)制不完善。主要表現(xiàn)在交通管理部門既是政策的執(zhí)行者，又是政策執(zhí)行效果的監(jiān)督者，無法保證其自身的執(zhí)法公正，監(jiān)督不透明，行政管理的公平性無法保證。
二是缺乏對(duì)公交企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管機(jī)制。目前，我國還沒有建立起對(duì)公交企業(yè)運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量的考核機(jī)制和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，政府對(duì)公交企業(yè)的監(jiān)管不力，公眾參與的程度也很低，公交服務(wù)質(zhì)量難以保證。
三是出租車的市場(chǎng)監(jiān)管不到位，市場(chǎng)經(jīng)營混亂。目前，中心城市的“黑車”呈現(xiàn)加速蔓延趨勢(shì)，出租車的掛靠行為較為普遍且長期存在，出租車市場(chǎng)秩序很不規(guī)范，造成經(jīng)營者利益無法保障，供求關(guān)系脫節(jié)、群眾出行不便，影響了出租車行業(yè)的穩(wěn)定。
5 行業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)不完善
（1）城市公交發(fā)展的法律法規(guī)不完善，行業(yè)發(fā)展缺乏制度保障
目前，我國還沒有建立起保障公交優(yōu)先發(fā)展的統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，公交行業(yè)的發(fā)展政策很不穩(wěn)定，政策的隨意性較強(qiáng)，造成城市公交在用地、資金、路權(quán)和運(yùn)營補(bǔ)貼等方面的需求無法落實(shí)，公交優(yōu)先戰(zhàn)略難以落到實(shí)處。公交投入嚴(yán)重不足，公交車輛更新和場(chǎng)站建設(shè)受到嚴(yán)重影響。
（2）城市公交發(fā)展的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不健全
一是尚未建立政府對(duì)公交補(bǔ)貼的核定標(biāo)準(zhǔn)。政府對(duì)公交企業(yè)的補(bǔ)貼范圍不能清晰地界定，補(bǔ)貼額度經(jīng)常靠領(lǐng)導(dǎo)之間協(xié)商解決，一些非經(jīng)營性的虧損項(xiàng)目沒有被納入補(bǔ)貼范圍（例如：公交冷線、通鄉(xiāng)、通村公交線路、政府強(qiáng)制要求的車輛更新、特殊群體的票價(jià)優(yōu)惠等），導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，生存壓力十分嚴(yán)峻。
二是缺乏科學(xué)合理的公交定價(jià)機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。不同公交方式之間票制比價(jià)不科學(xué)，缺乏系統(tǒng)化的定價(jià)機(jī)制，不利于乘客在不同運(yùn)輸方式之間的一體化換乘，影響了城市公交系統(tǒng)總體效益的發(fā)揮。
（3）城市公交與道路客運(yùn)發(fā)展政策不統(tǒng)一，矛盾突出
城市公交和道路客運(yùn)經(jīng)營者在市場(chǎng)準(zhǔn)入、從業(yè)資格、車輛技術(shù)條件、經(jīng)營范圍、經(jīng)營行為要求等方面各不相同，享受國家優(yōu)惠政策、承擔(dān)賦稅也不同。導(dǎo)致城市公交和道路客運(yùn)資源不能共享，經(jīng)營矛盾突出。
（4）道路貨運(yùn)發(fā)展的政策和標(biāo)準(zhǔn)有待完善
一是貨運(yùn)行業(yè)政策不適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展需要。早期的政策偏重于扭轉(zhuǎn)供不應(yīng)求的緊缺狀況，而忽略了產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，低準(zhǔn)入條件和供給短缺下的高利潤吸引了大批的運(yùn)輸業(yè)主投身于道路貨運(yùn)產(chǎn)業(yè)，造成道路貨物運(yùn)輸行業(yè)“散、弱、小”現(xiàn)象嚴(yán)重，行業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱。
二是相關(guān)部門的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不統(tǒng)一，矛盾較多。交通系統(tǒng)和公安系統(tǒng)對(duì)貨運(yùn)車輛超限的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和口徑不一致，同時(shí)，各地對(duì)貨運(yùn)車輛的噸位核定與規(guī)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不一致，影響了行業(yè)的規(guī)范、統(tǒng)一管理。另外，各地對(duì)貨運(yùn)車輛進(jìn)入城市中心區(qū)的時(shí)間和載貨狀況等限制標(biāo)準(zhǔn)不一致，限制了貨物運(yùn)輸?shù)囊惑w化組織管理。
目前中心城市交通行政管理體制還不能很好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，面對(duì)中央深化行政管理體制改革的新形勢(shì)和中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，中心城市需要進(jìn)一步加快改革步伐，不斷理順交通管理體制與運(yùn)行機(jī)制，為交通運(yùn)輸?shù)目茖W(xué)發(fā)展提供體制保障。
（三）國際城市交通行政管理體制經(jīng)驗(yàn)
國外城市交通行政管理的典型經(jīng)驗(yàn)主要有：實(shí)現(xiàn)了交通管理綜合化、規(guī)劃決策科學(xué)化、職責(zé)分工明確化、管理職能法制化、調(diào)節(jié)手段市場(chǎng)化、監(jiān)督機(jī)制完善化，保障了機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范化和權(quán)責(zé)一致，以及交通規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)，同時(shí)，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮，政府決策實(shí)現(xiàn)了公開化與民主化，政府行政行為相對(duì)規(guī)范和高效。
2000年，為了適應(yīng)城市交通發(fā)展的需要，倫敦成立了大倫敦交通局，全面負(fù)責(zé)城市交通運(yùn)輸?shù)墓芾?，?shí)施全市交通發(fā)展戰(zhàn)略，機(jī)構(gòu)設(shè)置見圖4：
圖4 倫敦市交通管理組織結(jié)構(gòu)圖
新加坡陸上交通管理機(jī)構(gòu)為陸路交通管理局，全權(quán)負(fù)責(zé)綜合管理所有陸路交通事務(wù)，業(yè)務(wù)范圍包括私人與公共交通、公路與地鐵系統(tǒng)等，職責(zé)范圍包括制定政策、規(guī)劃、實(shí)施建設(shè)和維修養(yǎng)護(hù)管理等。其中公共交通理事會(huì)（PTC）負(fù)責(zé)對(duì)全市公交運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，定期審核公交公司服務(wù)，確保運(yùn)營商能遵守服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的公司，PTC有權(quán)進(jìn)行處罰，機(jī)構(gòu)設(shè)置見圖5：
圖5 新加坡陸路交通管理組織結(jié)構(gòu)圖
三、中心城市交通行政管理體制改革的總體思路
（一）指導(dǎo)思想
深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以中央關(guān)于深化行政管理體制改革的精神為指導(dǎo)，按照建設(shè)服務(wù)型、法制型、責(zé)任型、廉潔型政府和發(fā)展現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)的要求，根據(jù)中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)，以構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善體制機(jī)制，推進(jìn)依法行政，提高行政效能，建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的綜合交通行政管理體制，為推進(jìn)現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展提供體制保障。
（二）基本原則
一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，加快改革。在中心城市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和交通行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，抓住新一輪國家和地方行政管理體制改革的機(jī)遇，制定科學(xué)的改革方案，加快推進(jìn)城市交通行政管理體制改革。
二是堅(jiān)持精簡(jiǎn)高效，權(quán)責(zé)一致。把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把應(yīng)該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，簡(jiǎn)化辦事程序，減少管理層次，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高行政效率；確保執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。
三是堅(jiān)持探索創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)。繼續(xù)發(fā)揮中心城市在改革與發(fā)展中的先導(dǎo)、示范作用，不斷改革創(chuàng)新，同時(shí)處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，扎實(shí)有序推進(jìn)，建立和完善適合中心城市發(fā)展需要的交通行政管理體制和機(jī)制。
（三）改革目標(biāo)
深化中心城市交通行政管理體制改革的總體目標(biāo)是：每個(gè)中心城市建立起比較完善的綜合交通行政管理體制與機(jī)制，基本滿足城鄉(xiāng)居民便捷、高效、安全、普惠的交通需求。通過理順管理體制，完善運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)根本轉(zhuǎn)變”。
理順管理體制。緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這一核心，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順職責(zé)關(guān)系，建立體系完整、機(jī)構(gòu)精干、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、公正透明的現(xiàn)代綜合交通行政管理體制。
完善運(yùn)行機(jī)制。全面有效的履行政府職能，明確和強(qiáng)化責(zé)任，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、管理順暢、監(jiān)督有力的交通行政管理運(yùn)行機(jī)制。
實(shí)現(xiàn)四個(gè)根本轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)政府管理職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、提供優(yōu)質(zhì)交通運(yùn)輸服務(wù)的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化、精干化的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和管理方式向規(guī)范有序、便民高效的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)交通管理從分散向集中、從分割向整合、從城鄉(xiāng)二元化向城鄉(xiāng)一體化的根本轉(zhuǎn)變。
四、中心城市交通行政管理體制改革的推薦模式
根據(jù)中央關(guān)于行政管理體制改革中，機(jī)構(gòu)設(shè)置要堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)、簡(jiǎn)化辦事程序、減少管理層次、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、提高行政效率的精神，建議每個(gè)中心城市整合成立一個(gè)綜合的交通行政管理機(jī)構(gòu)，全面履行市域內(nèi)的交通運(yùn)輸管理職能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合運(yùn)輸體系的構(gòu)建和協(xié)調(diào)發(fā)展。
（一）主管范圍
根據(jù)法律、法規(guī)和中央深化行政管理體制改革的精神，結(jié)合中心城市交通管理的實(shí)際情況，中心城市交通行政主管部門的主管范圍應(yīng)當(dāng)確定為中央和省級(jí)交通主管部門事權(quán)以外的下列事項(xiàng)：
1 公路和城市道路管理。具體包括公路和城市道路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政管理、規(guī)費(fèi)征收和收費(fèi)道路的管理。
2 城市交通和道路運(yùn)輸管理。具體包括城市公交（含城市渡口）、出租車經(jīng)營、軌道交通和車輛停放、交通影響評(píng)價(jià)等的管理；道路客貨運(yùn)和道路客貨運(yùn)相關(guān)業(yè)務(wù)（機(jī)動(dòng)車維修、機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)和站場(chǎng)）管理；非機(jī)動(dòng)車運(yùn)輸經(jīng)營管理；道路交通安全的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
3 水路交通管理：具體包括航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)的管理；港口的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營、安全生產(chǎn)監(jiān)督的管理；水上客貨運(yùn)和水上客貨運(yùn)相關(guān)業(yè)務(wù)管理；水上交通安全管理。
4 航空、鐵路、郵政、物流管理。具體包括國務(wù)院和省級(jí)人民政府已經(jīng)確定的中心城市人民政府負(fù)責(zé)的航空、鐵路、郵政、物流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及運(yùn)營管理職責(zé)；中心城市人民政府確定的物流管理職責(zé)。
（二）職能定位
根據(jù)職能轉(zhuǎn)變的要求，結(jié)合中心城市交通管理的實(shí)際情況，中心城市交通行政主管部門的職能應(yīng)主要包括：
1 宏觀決策：具體包括中心城市交通發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃的制訂與調(diào)整；地方交通法規(guī)、規(guī)章和政策的起草或者制訂；交通地方標(biāo)準(zhǔn)的起草或者制訂。
2 公共服務(wù)：具體包括中心城市交通的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品、公共信息、公共安全的供給和管理；交通應(yīng)急和交通戰(zhàn)備的保障。
3 市場(chǎng)監(jiān)管：具體包括交通建設(shè)和交通運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入，交通建設(shè)和交通運(yùn)輸市場(chǎng)行為的監(jiān)督檢查。
4 綜合協(xié)調(diào)：具體包括各種交通運(yùn)輸方式的綜合協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；交通運(yùn)輸財(cái)政、融資和票制票價(jià)的協(xié)調(diào)和管理；交通安全以及交通環(huán)保的協(xié)調(diào)；交通建設(shè)和運(yùn)輸企業(yè)國有資產(chǎn)管理的協(xié)調(diào)；突出交通事件應(yīng)急處理的協(xié)調(diào)。
對(duì)現(xiàn)有交通事業(yè)單位，要按照政企分開、政事分開、政府與社會(huì)中介組織分開和管辦分離的原則分類進(jìn)行改革。經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)具有公共管理職能、執(zhí)行具體行政行為的事業(yè)單位，包括專門從事交通行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查等行政職能的事業(yè)單位，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，由財(cái)政保障其行政經(jīng)費(fèi)。
同時(shí)，中心城市交通行政主管部門要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾和中介組織的作用，充分發(fā)揮交通相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織在行業(yè)服務(wù)、行業(yè)自律、維護(hù)市場(chǎng)秩序等方面的作用。應(yīng)當(dāng)建立交通發(fā)展重大事項(xiàng)的專業(yè)研究論證、專家咨詢和公眾參與的制度。
（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置
根據(jù)探索實(shí)行“大部門體制”，轉(zhuǎn)變政府職能，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)和綜合執(zhí)法改革的要求，建議中心城市交通行政管理體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式為：
1 組建“大部門體制”的交通行政主管部門
建立職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門體制”的交通行政主管部門，統(tǒng)一對(duì)公路和城市道路、道路運(yùn)輸和城市交通、水路交通、航空、鐵路、郵政、物流進(jìn)行管理，主要負(fù)責(zé)宏觀決策、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和綜合協(xié)調(diào)職能。
2 組建專業(yè)化的交通管理機(jī)構(gòu)
建立專業(yè)化的交通管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)決策、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督之外的執(zhí)行職能，具體包括；公共運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)、港航管理機(jī)構(gòu)、建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)等五個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
（1）公共運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)城市公共汽電車（含城市渡口）、軌道交通、出租車經(jīng)營、車輛停放和交通影響評(píng)價(jià)等的管理；非機(jī)動(dòng)車運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營管理；道路客貨運(yùn)及其相關(guān)輔助業(yè)務(wù)（機(jī)動(dòng)車維修、機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)和站場(chǎng)）管理。
（2）基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理，路政、規(guī)費(fèi)征收等職能。對(duì)于城市道路和軌道的建設(shè)管理職能，由中心城市政府根據(jù)具體情況自行決定。
（3）港航管理機(jī)構(gòu)：對(duì)于有大型港口的中心城市，設(shè)立港航管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)航道的建設(shè)法人、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)的管理；港口建設(shè)法人、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理；水上客貨運(yùn)和水上客貨運(yùn)相關(guān)輔助業(yè)務(wù)管理；水上交通安全管理。
（4）建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)交通建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)督管理、交通工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督、交通工程造價(jià)管理等職能。
（5）交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)公路和城市道路路政管理、陸路運(yùn)輸管理、水路交通管理中的行政處罰、行政執(zhí)法、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能。
3 組建非常設(shè)的監(jiān)督組織
交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立各類專家組成的咨詢委員會(huì)、社會(huì)各界參加的行風(fēng)評(píng)議和執(zhí)法評(píng)議委員會(huì)等非常設(shè)的監(jiān)督組織，定期對(duì)本市的交通管理和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行咨詢和評(píng)議。非常設(shè)的監(jiān)督組織負(fù)責(zé)社會(huì)監(jiān)督和咨詢職能，保障決策的民主性和科學(xué)性。
中心城市交通行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)見圖6。
圖6 中心城市交通管理組織結(jié)構(gòu)圖
五、重點(diǎn)處理好三個(gè)方面的關(guān)系
中心城市交通行政管理體制改革過程中，應(yīng)當(dāng)理順中心城市交通行政管理部門與省一級(jí)交通行政主管部門、其他同級(jí)行政管理部門以及中心城市交通行政管理部門內(nèi)部的關(guān)系。
（一）妥善處理與省級(jí)交通行政管理部門的關(guān)系
對(duì)于直轄市以外的中心城市，省級(jí)交通行政主管部門要充分發(fā)揮中心城市交通行政主管部門在本地區(qū)交通運(yùn)輸管理中的重要作用，根據(jù)建設(shè)綜合運(yùn)輸體系的需要，在規(guī)劃計(jì)劃、投資建設(shè)、行政審批、政策支持等方面向中心城市適當(dāng)傾斜，賦予中心城市政府在區(qū)域統(tǒng)籌、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等方面更多的自主權(quán)。省級(jí)交通行政管理部門重點(diǎn)應(yīng)通過科學(xué)完善的行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等形式，加強(qiáng)對(duì)中心城市交通運(yùn)輸發(fā)展的行業(yè)指導(dǎo)。
（二）妥善處理與同級(jí)其他政府行政管理部門的關(guān)系。
中心城市交通行政管理部門應(yīng)根據(jù)城市政府的職能分配，積極做好與同級(jí)政府發(fā)展和改革、財(cái)政、規(guī)劃等相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，為構(gòu)建和發(fā)展綜合運(yùn)輸體系創(chuàng)造條件。認(rèn)真執(zhí)行中央“一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任”的精神，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。中心城市交通行政管理部門要主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃部門的溝通協(xié)調(diào)，共同做好城市道路和軌道的規(guī)劃工作；對(duì)于城市道路和軌道的建設(shè)管理職能，由中心城市政府根據(jù)具體情況自行決定。
（三）妥善處理中心城市交通系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系。
以大部門制改革為契機(jī)，將執(zhí)行性、服務(wù)性、監(jiān)管性的職責(zé)及相關(guān)機(jī)構(gòu)從交通行政管理部門分離出來，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)；使交通行政管理部門本身主要負(fù)責(zé)政策制定等宏觀決策職能，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和相關(guān)事業(yè)單位專門負(fù)責(zé)法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。積極聽取社會(huì)公眾及中介組織的意見及建議，建立廣泛的交通管理交流平臺(tái)，理順決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門及社會(huì)中介組織之間的關(guān)系。
進(jìn)一步推進(jìn)交通綜合行政執(zhí)法改革，充分整合現(xiàn)有的交通執(zhí)法主體，剝離各專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的交通行政監(jiān)督處罰權(quán)，將交通行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政監(jiān)督檢查權(quán)交由新設(shè)立的交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。積極推進(jìn)交通綜合行政執(zhí)法改革工作，探索交通綜合行政執(zhí)法的有效途徑，將綜合交通行政執(zhí)法改革作為中心城市交通行政管理體制改革的突破口。
六、保障措施
一是提高思想認(rèn)識(shí)，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。中心城市交通行政管理體制改革是地方政府機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，改革的意義非常重大，任務(wù)十分艱巨，中心城市交通行政管理部門要提高對(duì)體制改革重要性的認(rèn)識(shí)，要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、大局觀念和主動(dòng)精神，科學(xué)謀劃、精心組織、周密部署，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)改革工作。
二是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)制定方案。各中心城市交通管理部門要在所在城市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，科學(xué)分析和論證交通行政管理體制改革的目標(biāo)、模式和步驟，制訂具體的實(shí)施方案。
三是完善配套措施，確保順利實(shí)施。各中心城市要參照國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，加快交通發(fā)展的法規(guī)和制度建設(shè)，抓緊推進(jìn)交通投融資體制、公共交通管理體制和運(yùn)營機(jī)制、事業(yè)單位分類改革、道路養(yǎng)護(hù)管理體制、道路運(yùn)輸市場(chǎng)價(jià)格制度等配套改革，為交通行政管理體制改革創(chuàng)造條件。要按照實(shí)行專業(yè)化管理的要求，加強(qiáng)交通行業(yè)的人力資源管理和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新人才選拔機(jī)制，為順利實(shí)施中心城市交通行政管理體制改革提供人才保障。
四是抓住改革機(jī)遇，加快改革步伐。各中心城市要抓住當(dāng)前改革的有利時(shí)機(jī)，積極推進(jìn)交通行政管理體制改革步伐。條件比較成熟的中心城市，應(yīng)積極探索實(shí)行更寬泛的大部門體制，為整體推進(jìn)全國交通行政管理體制改革積累經(jīng)驗(yàn)。要認(rèn)真研究和解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，加強(qiáng)思想政治工作，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，營造良好的改革氛圍，確保改革順利進(jìn)行。
