全面加強法制建設 努力促進科學發(fā)展
——2008年國務院法制工作綜述
2008年是我國發(fā)展進程中很不尋常、很不平凡的一年。一年來，我們接連經歷了一系列難以預料、歷史罕見的重大挑戰(zhàn)和考驗。在黨中央、國務院的堅強領導下，全國各族人民萬眾一心，迎難而上。國務院的法制工作也在應對嚴峻挑戰(zhàn)中奮勇前行，為促進科學發(fā)展提供有力的法制保障，使法治政府建設取得了新的顯著成效。
一、越是工作重要，越是事情緊急，越是矛盾突出，越要堅持依法辦事
在這些重大挑戰(zhàn)和嚴峻考驗來臨之際，國務院毅然選擇以法治應對，不斷完善應急法制，依法應對危機，依法解決復雜問題?！皼]有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償?shù)摹?。國務院堅持依法應對挑?zhàn)的努力創(chuàng)新了中國特色社會主義法制理論，極大提升了政府依法行政的能力和水平，并對推動科學發(fā)展、促進社會和諧奠定了堅實的基礎。
——全方位、多層級、寬領域的應急法律體系、應急預案體系在抗擊低溫雨雪冰凍災害中發(fā)揮重要作用。面對年初南方發(fā)生的低溫雨雪冰凍災害，從國務院到20多個省、自治區(qū)、直轄市人民政府，緊緊依靠以《突發(fā)事件應對法》為核心的應急法律體系和以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為核心的全國應急預案體系，積極落實救災措施，維護災區(qū)交通、治安秩序，組織恢復電力、通信等市政基礎設施，開展受災群眾生活救助，努力將人民群眾生命財產損失降到了最低程度。
——及時制定《汶川地震災后恢復重建條例》，為災區(qū)災后恢復重建提供有力的法制保障。5.12汶川特大地震發(fā)生后，黨中央、國務院帶領全國人民開展了氣壯山河的抗震救災斗爭。為了保證災后恢復重建工作依法有力有序有效地進行，溫家寶總理親自提出要抓緊制定《汶川地震災后恢復重建條例》，并對條例的主要內容做出明確指示。條例深刻體現(xiàn)了科學發(fā)展觀的思想，是災后恢復重建的路線圖，集中體現(xiàn)了黨和政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力和堅持依法執(zhí)政的決心。
——法治守護奧運，讓世界見證一個開放、民主、文明、進步的中國。為了保證北京奧運會和殘奧會的順利召開，中國政府始終以積極、負責任的態(tài)度加強奧運法制建設，完善了中國知識產權法制體系，制定了《奧林匹克標志保護條例》、《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規(guī)定》等一系列行政法規(guī)和規(guī)章。整個奧運會的籌辦、組織、舉辦過程中，嚴格遵守國家的法律法規(guī)規(guī)章和國際慣例，履行承諾的國際義務，為“科技奧運、綠色奧運、人文奧運”提供法治保障。奧運會成功舉辦后，國務院又及時制定《外國常駐新聞機構和外國記者采訪條例》，實現(xiàn)了奧運后外國記者采訪制度與奧運期間的“無縫對接”，有力地促進了國際交往和信息傳播。
——及時出臺《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》，維護人民群眾生命健康安全。三鹿牌嬰幼兒奶粉事件發(fā)生后，黨中央、國務院高度重視，果斷決策部署，各地方、各部門迅速處置。國務院辦公廳于9月18日發(fā)布《國務院辦公廳關于廢止食品免檢制度的通知》，宣布廢止有關食品免檢制度的規(guī)定。為了進一步完善乳品從牧場到餐桌全過程的質量安全管理，嚴格落實執(zhí)法責任，國務院迅即制定《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》，并于10月9日正式公布實施。
——加大行政問責力度，努力建設責任政府。權責統(tǒng)一是依法行政的基本要求，法治政府必須是責任政府。新一屆國務院制定的《國務院工作規(guī)則》明確提出：“國務院及各部門要推行行政問責制度”。2008年被一些媒體稱為“問責年”，政府對一系列事故、事件的責任人做出了處理。溫家寶總理指出，絕不能以損害人民生命健康來換取企業(yè)發(fā)展和經濟增長，要強化行政問責制，出了問題必須嚴格追究領導責任?！白寵嗔次?，讓人民安心”，問責范圍逐步明確，問責程序逐步規(guī)范，問責方式逐步向法治化轉變，社會公眾參與問責的積極性逐步增強，各級領導干部的責任意識大大加強，作風有了明顯轉變，反映了我國法治政府建設向更深層次推進。
二、科學立法、民主立法，政府立法工作為促進科學發(fā)展提供有力法制保障
2008年，國務院緊緊圍繞深入貫徹落實科學發(fā)展觀，為保障經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展提供有力的法制保障。全年共向全國人大常委會提交法律議案8件，制定行政法規(guī)27件。
——在加強和改善宏觀調控、促進經濟平穩(wěn)快速發(fā)展方面，制定了《證券公司監(jiān)督管理條例》、《證券公司風險處置條例》、《價格違法行為行政處罰規(guī)定》、《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》等行政法規(guī)；尤其是為積極應對國際金融危機影響，及時修訂《中華人民共和國增值稅暫行條例》、《中華人民共和國消費稅暫行條例》和《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》，為我國增值稅轉型、促進企業(yè)發(fā)展提供有力的制度支持。
——在促進農業(yè)發(fā)展和農民增收方面，向全國人大常委會提交了《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛仲裁法（草案）》的議案，修訂了《生豬屠宰管理條例》、《草原防火條例》、《森林防火條例》、《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》等行政法規(guī)，為從新起點出發(fā)推動農村改革發(fā)展提供了制度支持。
——在全面加強社會建設、切實保障和改善民生方面，向全國人大常委會提交了《中華人民共和國殘疾人保障法（修訂草案）》、《中華人民共和國消防法（修訂草案）》的議案，尤其是在總結汶川地震應急救援和恢復重建經驗的基礎上，提交了《中華人民共和國防震減災法（修訂草案）》的議案。為了進一步完善勞動合同制度，保護勞動者合法權益，促進企業(yè)持續(xù)發(fā)展，制定了《中華人民共和國勞動合同法實施條例》。
——在加大節(jié)能減排和環(huán)境保護力度方面，推動公共機構節(jié)約能源，提高公共機構能源利用效率，制定《公共機構節(jié)能條例》；加強民用建筑節(jié)能管理，提高能源利用效率，制定《民用建筑節(jié)能條例》。為了科學有效實施土地調查，制定《土地調查條例》。為了繼承民族優(yōu)秀文化遺產，制定《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》。
——在大力推進改革開放、深化體制改革方面，向全國人大常委會提交了《中華人民共和國保險法（修訂草案）》、《中華人民共和國統(tǒng)計法（修訂草案）》、《中華人民共和國郵政法（修訂草案）》、《中華人民共和國專利法修正案（草案）》的議案。為了保證《反壟斷法》的正確實施，制定《國務院關于經營者集中申報標準的規(guī)定》。為了推動實施“走出去”、“引進來”戰(zhàn)略，制定《對外承包工程管理條例》，并對《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》做出修訂。
2008年國務院立法工作機制也發(fā)生了重大變化。按照黨的十七大“制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策，原則上要公開聽取意見”的要求，國務院在立法工作中進一步提高公眾參與立法的程度，除涉及國家秘密、國家安全等的外，行政法規(guī)草案全部公開征求意見。截至目前，公布了彩票管理條例、教育督導條例等22部事關人民群眾切身利益的重要行政法規(guī)草案，得到社會各界的普遍關注和熱情參與。據統(tǒng)計，僅勞動合同法實施條例草案，就收到群眾意見8.2萬條?？茖W立法、民主立法制度不斷完善，立法透明度不斷提高，吸取了社會各方面智慧，完善了人民群眾的利益表達機制，將和諧理念、和諧目標、和諧要求進一步融入到立法中。
三、堅持依法行政，加強政府自身建設
——制定新的《國務院工作規(guī)則》，將“堅持依法行政”作為新一屆政府工作的準則之一。新一屆國務院制定公布的《國務院工作規(guī)則》提出要“努力建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府”，并明確規(guī)定了“實行科學民主決策，堅持依法行政，推進政務公開，健全監(jiān)督制度，加強廉政建設”五項準則。從中人們可以清晰了解到新一屆中央人民政府的施政理念，深切感受到中央人民政府加強自身建設、建設人民滿意政府的執(zhí)著追求和不懈努力。
——發(fā)布《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，夯實建設法治政府的基礎。市縣政府是我國政權體系的基礎，市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著法治政府建設的整體進程。今年6月，國務院發(fā)布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，對大力推進市縣政府依法行政工作做出明確部署和安排。《決定》下發(fā)后，各地方采取召開工作會議、制定實施方案、培訓骨干人員等多種形式落實《決定》精神?！稕Q定》的發(fā)布和實施，必將對市縣政府依法行政發(fā)揮重要的促進作用。
——認真貫徹實施《政府信息公開條例》，積極推進政務公開。2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》標志著我國政府信息公開工作走上了法制化軌道。為了保證條例的正確實施，國務院辦公廳專門印發(fā)了《國務院辦公廳關于施行＜政府信息公開條例＞若干問題的意見》。條例實施以來，政府信息公開的工作機制不斷完善，制度體系逐步健全，公開載體更加豐富，電子政務積極推行。政府信息公開工作開局良好，已經成為各級政府施政的一項基本制度。
四、加強政府層級監(jiān)督，確保行政機關正確行使職權
——加強法規(guī)規(guī)章備案審查工作和規(guī)范性文件備案監(jiān)督工作體制機制建設。依法加強備案審查工作，既是對抽象行政行為進行有效監(jiān)督的需要，也是推進依法行政，促進社會和諧的需要。2008年國務院共收到備案登記的地方性法規(guī)374件、地方政府規(guī)章581件、部門規(guī)章152件，經審查對存在問題的44件進行了不同方式的處理，有力維護了社會主義法制統(tǒng)一和政令暢通。
——進一步完善行政復議體制、機制，發(fā)揮行政復議制度在化解行政爭議、維護人民群眾合法權益、加強政府層級監(jiān)督等方面的作用。認真受理行政復議案件，進行行政復議委員會試點，研究行政復議人員資格制度。2008年，國務院共收到行政復議申請866件，比2007年增加23％。2008年上半年，全國共收到行政復議申請32362件，平均審結率近90％，超過80％的行政復議案件能夠基本實現(xiàn)“案結事了”。通過行政復議，使一大批復雜的行政爭議在基層得以及時化解，密切了政府與人民群眾的關系，行政復議已經成為化解行政爭議的重要渠道。
——完善行政執(zhí)法責任制，深入推進行政執(zhí)法體制改革與創(chuàng)新。嚴格行政執(zhí)法是行政機關維護國家利益和公共秩序，維護公民、法人和其他組織合法權益，為科學發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境的根本保障。2008年，各地區(qū)加大了市縣兩級政府工作部門行政執(zhí)法責任體系建設力度，抓住評議考核這個關鍵，認真開展責任追究工作，據不完全統(tǒng)計，全國主要行政執(zhí)法部門共追究行政執(zhí)法責任約8萬人次。此外，20個省級人民政府制發(fā)了規(guī)范行政處罰自由裁量權、建立行政處罰基準制度的通知，進一步提高了政府的執(zhí)行力和公信力。
五、全面進行法律、行政法規(guī)和規(guī)章清理，維護社會主義法制統(tǒng)一
——行政法規(guī)清理圓滿結束，現(xiàn)行行政法規(guī)體系更加適應經濟社會發(fā)展的需要。自2007年開始對現(xiàn)行行政法規(guī)進行全面清理，對列入清理范圍的655件行政法規(guī)進行逐件清理。2008年1月15日，溫家寶總理簽署第516號國務院令公布了《國務院關于廢止部分行政法規(guī)的決定》，廢止49件行政法規(guī)，宣布失效43件行政法規(guī)。這是新中國成立以來最大規(guī)模的一次行政法規(guī)清理，是國務院為更好地適應加快建設法治政府、全面推進依法行政的要求，采取的重大舉措。
——規(guī)章清理順利完成，各地方各部門制度建設質量進一步提高。根據國務院的統(tǒng)一部署，各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府、國務院各部門對現(xiàn)行規(guī)章進行了全面清理，2008年已全部完成。列入清理范圍的12695部規(guī)章中，共廢止1977部，宣布失效196部，修改395部，進一步提高了國務院部門和省、市兩級政府的制度建設質量，為建立健全立、改、廢相結合的法規(guī)規(guī)章清理工作長效機制進行了有益探索。
——按照全國人大常委會要求，認真進行法律清理。為了解決現(xiàn)行法律規(guī)定中存在的明顯不適應、不協(xié)調等問題，全國人大常委會決定對現(xiàn)行法律進行一次集中梳理。2008年8月至11月，國務院法制辦按照全國人大常委會的部署和要求，組織國務院47個部門對202部法律進行全面清理，重點查找法律規(guī)定已經明顯不適應經濟社會發(fā)展需要、法律之間規(guī)定不盡一致或不夠銜接以及操作性不強等問題。經過對現(xiàn)行法律規(guī)定的認真研究和分析，共向全國人大常委會法工委提出清理意見和建議1529條。
六、加強政府法制理論研究，為政府法制工作更好地為科學發(fā)展服務提供強大理論支持
——全面總結改革開放30年來政府法制建設的經驗，不斷探索新形勢下推進依法行政的思路和措施，為新的歷史階段法治政府建設做好理論準備。2008年7月，經國務院批準，召開“深入貫徹落實科學發(fā)展觀與加快法治政府建設理論研討會”，組織專家學者、國務院部門和地方政府法制機構的實際工作者，從理論和實踐的結合上，對改革開放30年來我國依法行政的經驗進行全面總結，分析現(xiàn)階段依法行政工作存在的問題，深入研究今后一個時期貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》、加快建設法治政府的總體思路，圍繞深入貫徹科學發(fā)展觀對建設法治政府提出的新任務新要求做了深入研究探索。理論研討會的成功召開，進一步創(chuàng)新和發(fā)展了政府法制建設的理論，必將對下一階段的依法行政工作產生積極影響。
——以搞好學習實踐活動為契機，全面提升政府法制工作的水平。學習實踐科學發(fā)展觀活動開展以來，國務院法制辦緊緊圍繞黨中央的工作部署，以“全面提升政府法制工作水平，更好地為科學發(fā)展服務”為實踐載體，充分認識搞好學習實踐活動的重大意義，著力解決政府法制工作中存在的不符合、不適應科學發(fā)展觀要求的突出問題，努力提出全面提升政府法制工作水平、更好地為科學發(fā)展服務的新思路新舉措。
不平凡的2008年即將過去?；厥走^去，我們心潮澎湃；展望未來，我們充滿信心，讓我們在黨中央、國務院的堅強領導下，順應時代的法治呼喚，乘勢而上，把我們的事業(yè)不斷推向前進！
