今年八九月，國(guó)土資源部連續(xù)出臺(tái)3個(gè)文件：《礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理辦法（試行）》、《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓評(píng)估委托有關(guān)事項(xiàng)的通知》和《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒赣嘘P(guān)事項(xiàng)的通知》，加上此前中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)建立礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則體系，業(yè)界人士認(rèn)為，這標(biāo)志著我國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理制度框架體系基本建立。
這一制度體系最鮮明的特征是公開(kāi)性，公開(kāi)管理權(quán)責(zé)，公開(kāi)管理過(guò)程，公開(kāi)辦事結(jié)果。這一制度設(shè)計(jì)有何重要意義？近日，記者作了深入了解。
公開(kāi)，是實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理的重要途徑
搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要有評(píng)估。我國(guó)的資產(chǎn)評(píng)估興起于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中。1989年，大連市政府率先作出嘗試，規(guī)定國(guó)有企業(yè)與外資企業(yè)進(jìn)行合營(yíng)時(shí)，必須對(duì)中方資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。此后，資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)量迅速增長(zhǎng)。1991年11月，國(guó)務(wù)院以91號(hào)令的形式發(fā)布《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》，它是中國(guó)第一部對(duì)全國(guó)的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)進(jìn)行政府管理的最高法規(guī)，標(biāo)志著中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估業(yè)走上政府法制化的道路。1993年12月，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)成立，標(biāo)志著我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估管理由政府管理向行業(yè)自律管理過(guò)渡。2001年7月，財(cái)政部頒布《資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則——無(wú)形資產(chǎn)》，2004年以后，財(cái)政部陸續(xù)頒布《資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》、《資產(chǎn)評(píng)估職業(yè)道德準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，標(biāo)志著我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則體系逐漸形成。
作為專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估——中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估是在資產(chǎn)評(píng)估發(fā)展到一定程度后誕生的。
我國(guó)的礦業(yè)權(quán)評(píng)估實(shí)踐始于20世紀(jì)90年代初期，盡管當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定“采礦權(quán)不得買(mǎi)賣(mài)、出租，不得用作抵押”，但探索中當(dāng)時(shí)已對(duì)地質(zhì)勘查成果進(jìn)行了評(píng)估。1998年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，建立了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。其中規(guī)定：申請(qǐng)國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)的采礦權(quán)人申請(qǐng)人除依照規(guī)定繳納礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)價(jià)款。國(guó)家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)價(jià)款，要進(jìn)行評(píng)估。由此誕生了礦業(yè)權(quán)評(píng)估業(yè)。4個(gè)中介機(jī)構(gòu)最早獲得礦業(yè)權(quán)評(píng)估資格。它們是，北京經(jīng)緯、吉林長(zhǎng)城、太原儒林和中石資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所。
我國(guó)目前共有95家評(píng)估機(jī)構(gòu)分布在26個(gè)?。▍^(qū)、市）。隨著近年來(lái)礦業(yè)的發(fā)展，礦業(yè)權(quán)評(píng)估的社會(huì)需求明顯增長(zhǎng)。2001年到2005年，礦業(yè)權(quán)評(píng)估項(xiàng)目從281件增長(zhǎng)到3000多件。2006年礦業(yè)權(quán)評(píng)估全行業(yè)完成評(píng)估項(xiàng)目5747個(gè)（其中探礦權(quán)評(píng)估項(xiàng)目1152個(gè)，采礦權(quán)評(píng)估項(xiàng)目4595個(gè)）；2007年完成評(píng)估項(xiàng)目5649項(xiàng)（其中，探礦權(quán)評(píng)估項(xiàng)目1409項(xiàng)，采礦權(quán)評(píng)估項(xiàng)目4237項(xiàng)）。
按照評(píng)估目的的不同，有關(guān)專(zhuān)家將評(píng)估歸納為7類(lèi)：以礦業(yè)權(quán)出讓為目的評(píng)估、以轉(zhuǎn)讓為目的評(píng)估、以抵押貸款為目的評(píng)估、以法律訴訟為目的評(píng)估、以上市融資為目的評(píng)估、以非正常礦山關(guān)閉為目的評(píng)估、以企業(yè)改制為目的評(píng)估……
礦業(yè)權(quán)評(píng)估是提供咨詢(xún)性意見(jiàn)的服務(wù)行為，是幫助確定礦業(yè)權(quán)價(jià)值的一種手段，是礦政管理政策的調(diào)整、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展的客觀(guān)需求所致。從根本上說(shuō)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理最大的挑戰(zhàn)，是評(píng)估結(jié)果與人們的心理價(jià)位差距大。這與社會(huì)公眾對(duì)評(píng)估的認(rèn)識(shí)理解程度有關(guān)，也與市場(chǎng)過(guò)熱、投資缺乏理性有關(guān)。
在推進(jìn)礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理的過(guò)程中，國(guó)土資源管理部門(mén)清醒地看到了礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理的難度。國(guó)土資源部從2005年起開(kāi)始系統(tǒng)研究礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理的思路。部領(lǐng)導(dǎo)指出，要通過(guò)完善制度，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，規(guī)范評(píng)估評(píng)審機(jī)構(gòu)的從業(yè)行為，加大從業(yè)人員的法律責(zé)任。要通過(guò)公開(kāi)、公平、公正、透明的管理要求，改革管理方式和評(píng)估確認(rèn)機(jī)制，改善評(píng)估、評(píng)審環(huán)境，形成客觀(guān)、獨(dú)立、公正、誠(chéng)信的評(píng)估評(píng)審市場(chǎng)。
近年來(lái)，國(guó)土資源部認(rèn)真梳理礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理全過(guò)程，借鑒我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估和一些省份礦業(yè)權(quán)評(píng)估的有益經(jīng)驗(yàn)，深刻認(rèn)識(shí)到對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理必須堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則，選擇的突破口是：公開(kāi)——以公開(kāi)解決面臨的問(wèn)題，促進(jìn)管理的規(guī)范。就像一句英國(guó)諺語(yǔ)說(shuō)，正義不僅要得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們能看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理不僅要實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理，而且要以人們看得見(jiàn)的方式體現(xiàn)。
以公開(kāi)為主線(xiàn)，評(píng)估管理全過(guò)程公開(kāi)
公開(kāi)，最先突破的環(huán)節(jié)是公開(kāi)選擇礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)。在2006年8月以前，無(wú)論出讓還是轉(zhuǎn)讓涉及的礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估，評(píng)估委托均采用礦業(yè)權(quán)（申請(qǐng)）人自主選擇、或者管理機(jī)關(guān)指定評(píng)估機(jī)構(gòu)的辦法。
這種方式不公開(kāi)、不透明，容易導(dǎo)致暗箱操作，因此一直受人詬病。為此，國(guó)土資源部于2006年8月7日發(fā)布《關(guān)于公開(kāi)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)礦業(yè)權(quán)評(píng)估項(xiàng)目的公告》，對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估委托機(jī)制作出重大改革：凡是由國(guó)土資源部批準(zhǔn)有償出讓的礦業(yè)權(quán)，其礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估由國(guó)土資源部公開(kāi)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
據(jù)了解，國(guó)土資源部對(duì)政府出讓礦業(yè)權(quán)評(píng)估委托的做法是：對(duì)擬出讓的礦業(yè)權(quán)，首先在部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)擬出讓礦業(yè)權(quán)評(píng)估項(xiàng)目的基本信息資料，公開(kāi)對(duì)承擔(dān)評(píng)估機(jī)構(gòu)的要求（相當(dāng)于核定入圍參加搖號(hào)的條件），公開(kāi)對(duì)參加報(bào)名搖號(hào)的評(píng)估機(jī)構(gòu)審查結(jié)果，對(duì)不符合條件的要講明原因。公開(kāi)搖號(hào)方式和選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的時(shí)間和場(chǎng)所，公開(kāi)搖號(hào)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的結(jié)果。此外，在實(shí)行公開(kāi)搖號(hào)之前，還把部將與評(píng)估機(jī)構(gòu)簽署的評(píng)估委托合同書(shū)的文本格式在網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)。
公開(kāi)搖號(hào)反響良好，目前國(guó)土資源部出讓礦業(yè)權(quán)的評(píng)估機(jī)構(gòu)委托已進(jìn)行了6批，現(xiàn)在大多數(shù)省區(qū)市采取類(lèi)似方式，公開(kāi)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)。
公開(kāi)的另一重要舉措是，礦業(yè)權(quán)評(píng)估備案結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)、礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告公示。備案是管理機(jī)關(guān)和管理相對(duì)人發(fā)生聯(lián)系的一個(gè)環(huán)節(jié)。在以往的管理方式下，這個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題是管理者和管理相對(duì)人責(zé)任不清，責(zé)任不對(duì)等，易產(chǎn)生權(quán)力尋租，事實(shí)上管理機(jī)關(guān)行使的是審批的職責(zé)。按照行政管理體制改革的精神和政事分開(kāi)的要求，備案是一種合規(guī)性審查，它是指管理相對(duì)人按照法律、法規(guī)等，向主管部門(mén)報(bào)告制定的或完成的事項(xiàng)的行為，它不是審批，是一種監(jiān)督管理。
過(guò)去，礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒钢皇窍虻V業(yè)權(quán)人發(fā)出備案證明。2008年9月國(guó)土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理辦法（試行）》和《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓評(píng)估委托有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒赣嘘P(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理作出新規(guī)定，對(duì)備案管理作出新的制度設(shè)計(jì)：將備案結(jié)果在網(wǎng)上公開(kāi)，方便各方面查詢(xún)使用，有利于社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)新規(guī)定對(duì)備案申報(bào)材料內(nèi)容和要求、明確備案審查程序和內(nèi)容作出了非常清楚的要求，這對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)和礦業(yè)權(quán)人也是公開(kāi)的。
評(píng)估報(bào)告公示。以往對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告沒(méi)有公開(kāi)。有人擔(dān)心，評(píng)估報(bào)告公示，是否會(huì)泄漏了評(píng)估機(jī)構(gòu)的商業(yè)秘密？評(píng)估業(yè)務(wù)實(shí)踐證明，不會(huì)。因?yàn)槟壳肮镜恼鲎尩V業(yè)權(quán)評(píng)估，是評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府之間的委托關(guān)系，這種價(jià)款出讓評(píng)估是按社會(huì)平均生產(chǎn)力水平下擬定的參數(shù)來(lái)評(píng)估的，而不是使用某一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的參數(shù)指標(biāo)，所以并沒(méi)有泄漏礦業(yè)權(quán)人的秘密。而且價(jià)款評(píng)估主要基于遵守符合礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則，而礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則是公開(kāi)發(fā)布、公之于眾的。
現(xiàn)在，評(píng)估管理新規(guī)定要求，國(guó)土資源行政主管部門(mén)委托的礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估報(bào)告，由管理機(jī)關(guān)進(jìn)行合規(guī)性審查后把評(píng)估報(bào)告公示，歡迎社會(huì)監(jiān)督，這個(gè)制度設(shè)計(jì)增加了評(píng)估管理的透明度，加強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督，對(duì)管理者、管理相對(duì)人都是一種有效的約束。
評(píng)估準(zhǔn)則公開(kāi)發(fā)布。衡量一個(gè)國(guó)家評(píng)估業(yè)業(yè)務(wù)水平的真正標(biāo)志之一是其準(zhǔn)則體系的完成情況，評(píng)估準(zhǔn)則體系越完善，資產(chǎn)評(píng)估就越規(guī)范。2007年1月，中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)審議通過(guò)《（中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則）體系框架》、《評(píng)估師職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》。同年3月，礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則編制工作正式啟動(dòng)，共需制定26項(xiàng)準(zhǔn)則，計(jì)劃于2007年到2009年分3批發(fā)布26項(xiàng)準(zhǔn)則。截至目前已公布了《礦業(yè)權(quán)評(píng)估技術(shù)基本準(zhǔn)則》等10項(xiàng)礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則。礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則制定發(fā)布，完全采取公開(kāi)操作方式。首先公告要開(kāi)展準(zhǔn)則體系建設(shè)，公開(kāi)征求對(duì)準(zhǔn)則體系框架的意見(jiàn)和建議、公開(kāi)制定編寫(xiě)準(zhǔn)則大綱，公開(kāi)征集各項(xiàng)準(zhǔn)則制定承擔(dān)單位、對(duì)起草的初稿請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家公開(kāi)征求意見(jiàn)、在各項(xiàng)準(zhǔn)則發(fā)布前召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)、對(duì)于擬發(fā)布的準(zhǔn)則經(jīng)公示無(wú)異議后公開(kāi)發(fā)布施行。
準(zhǔn)入制度公開(kāi)——實(shí)行考試制度。從行業(yè)準(zhǔn)入的角度看，進(jìn)入礦業(yè)權(quán)評(píng)估領(lǐng)域，實(shí)行的是透明公開(kāi)的考試制度。目前礦業(yè)權(quán)評(píng)估師考試已形成制度。每隔一年舉行一次考試，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)出通知，國(guó)土資源部有關(guān)司局負(fù)責(zé)考試工作，通過(guò)考試的考生名單和分?jǐn)?shù)，在媒體公示，有異議的，一經(jīng)查實(shí)取消考生資格，宣布考試結(jié)果無(wú)效。對(duì)無(wú)異議的，頒發(fā)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師資格證書(shū)。
從業(yè)人員的準(zhǔn)入通過(guò)考試渠道進(jìn)入，其過(guò)程是公開(kāi)透明的。首先條件是公開(kāi)的，什么人能報(bào)考，條件是公開(kāi)的，不是管理機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握的；除了考題不能公開(kāi)外，考試的程序、考試大綱等等，能公開(kāi)的都公開(kāi)。所有這些公開(kāi)既約束了行政管理人員，也對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為起到約束作用。
公開(kāi)，是防止權(quán)力尋租的重要手段，也是對(duì)公民權(quán)利的尊重
一位參加了搖號(hào)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說(shuō)，通過(guò)公開(kāi)遴選，我們得到評(píng)估項(xiàng)目，這樣我們?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)能夠全身心地投入礦業(yè)權(quán)評(píng)估的具體工作中去，避免了我們?nèi)ヅ荜P(guān)系拉關(guān)系。
一些礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理人員認(rèn)為，“過(guò)去，有的人只是從有限信息出發(fā)，說(shuō)評(píng)估評(píng)高了評(píng)低了，說(shuō)不清楚。評(píng)估報(bào)告公示，引進(jìn)了社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)公眾的意見(jiàn)幫助人們彌補(bǔ)漏洞，評(píng)估機(jī)構(gòu)要更加謹(jǐn)慎，因?yàn)楣竞笾辽俚V業(yè)權(quán)評(píng)估同行、對(duì)評(píng)估有研究的人會(huì)提出意見(jiàn)，促使評(píng)估師提高能力提高素質(zhì)。同時(shí)報(bào)告公示對(duì)我們行政管理機(jī)關(guān)也是一種有力的約束?！?/p>
業(yè)界專(zhuān)家稱(chēng)，公開(kāi)的意義首先在于，它是對(duì)人們公民權(quán)利的尊重。建立一個(gè)民主法治國(guó)家，它的一個(gè)重要含義就是人民對(duì)公共事務(wù)有知情權(quán)。礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，重要礦產(chǎn)資源配置、處置信息與每個(gè)公民的利益有著直接、間接的聯(lián)系，社會(huì)公眾有權(quán)知道這些信息。而“公開(kāi)”，則是人們實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、實(shí)現(xiàn)參與公共事務(wù)等民主權(quán)利的首要前提。如果政務(wù)不公開(kāi)，反映的是兩個(gè)問(wèn)題，一是政府把自己置于自由裁量的位置，以圖在管理中混水摸魚(yú)；二是反映出政府對(duì)百姓需求不關(guān)心，不是想為百姓服務(wù)，而是想把自己擺在一個(gè)優(yōu)越的位置。
礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理公開(kāi)另一重要意義在于，有利于遏制權(quán)力尋租，有利于防止有可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。因?yàn)?，公開(kāi)必然伴隨著行政信息的公開(kāi)。從更廣的范圍上說(shuō)，過(guò)去政府部門(mén)壟斷信息，可以導(dǎo)致管理部門(mén)實(shí)施政策過(guò)程中進(jìn)行種種自由裁量，而社會(huì)腐敗的核心是權(quán)力腐敗，權(quán)力腐敗的根源在于權(quán)力的不公開(kāi)。為此，一個(gè)行之有效的方法就是將相關(guān)的信息向全社會(huì)充分公開(kāi)，將行政管理活動(dòng)的全過(guò)程、各階段公之于眾，接受各方面監(jiān)督，讓行政權(quán)力置身于陽(yáng)光下。
