關(guān)于對《北京市重點保護野生動物造成損失補償辦法（征求意見稿）》的立法說明
一、立法必要性
在近年來，隨著國家和本市大力實施天然林保護、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理等林業(yè)重點工程，本市自然生態(tài)環(huán)境逐年改善，周邊山區(qū)、水庫、河流等區(qū)域的野生動物種類和數(shù)量明顯增多，人民群眾生態(tài)意識、保護野生動物觀念也得到加強。
在廣大市民享受著生態(tài)環(huán)境逐步改善，人與野生動物和諧共處的美好生活之際，野生動物與人的矛盾也有所顯現(xiàn)，主要是郊區(qū)野生動物棲息地與當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活交界地區(qū)，近三年來，矛盾有加重趨勢。如延慶、昌平、房山、門頭溝等西部、北部山區(qū)區(qū)、縣部分地區(qū)的野豬、野兔損害農(nóng)民莊稼、苗木，猛禽叼食家禽等野生動物造成當?shù)鼐用褙敭a(chǎn)損害的事件頻繁發(fā)生，對農(nóng)民合法生產(chǎn)生活造成了嚴重的影響。一方面當?shù)鼐用袢舨扇〉毓⒌貥?、毒藥、炸藥、鐵夾等非法行為進行防控的，就會直接對野生動物繁衍發(fā)展造成較大危害，倘若傷害到重點保護野生動物，還會觸犯刑律，承擔法律責(zé)任；另一方面，野生動物屬于國家所有，由當?shù)鼐用褡孕谐惺懿煌潭鹊呢敭a(chǎn)損失，顯然不合情理，也不符合國家賠償法等相關(guān)法律法規(guī)的立法精神。
為了協(xié)調(diào)保護野生動物的最終社會目的與維護人們?nèi)罕娗猩砗戏ɡ娴年P(guān)系，需要政府在兩方面利益權(quán)衡中尋找均衡點，在積極正面宣傳同時，也有必要對因保護野生動物而對人民群眾生命財產(chǎn)造成的損失給予適當經(jīng)濟補償。同時，強化對野生動物危害的預(yù)防控制手段，將事后的政府被動補償轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪鹊姆e極有效預(yù)防，是防止野生動物對人類危害的治本之策，也是實現(xiàn)野生動物和人民群眾正常生產(chǎn)生活之間相協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展的根本。
二、立法過程和征求意見情況
《中華人民共和國野生動物保護法》第十四條、第二十九條和《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》第十條對因保護重點保護野生動物造成損失進行補償作出了原則規(guī)定，并授權(quán)地方政府立法予以細化實施。因此，市園林綠化局自2007年起，組織進行了相關(guān)調(diào)研起草工作，該立法項目納入了我市五年（2008年-2012年）立法規(guī)劃，并列為2008年的計劃項目。
在起草過程中，參考了野生動物保護方面的法律、法規(guī)，借鑒了云南、陜西、吉林和西藏等地的現(xiàn)有經(jīng)驗做法，結(jié)合國家林業(yè)局發(fā)布的相關(guān)規(guī)定，針對野生動物危害、預(yù)防和補償情況專門到大興、通州、延慶、昌平等區(qū)、縣的野生動物基層管理部門和損害現(xiàn)場進行了調(diào)研，并就野生動物對農(nóng)作物、果樹、魚類養(yǎng)殖等不同種類的損害、目前采取的措施、損害預(yù)防等情況召開了座談會。完成初稿后，市園林綠化局書面征求了十四個區(qū)、縣林業(yè)主管部門的意見，同時邀請國家林業(yè)局、北京林業(yè)大學(xué)野保、林政、法規(guī)等方面的專家召開座談會，召集財政、發(fā)展改革、衛(wèi)生、公安、勞動、農(nóng)業(yè)等6個政府部門征求意見。
三、征求意見稿的主要內(nèi)容和有關(guān)問題說明
征求意見稿共16條，主要就立法目的、適用范圍、補償標準、補償?shù)纳暾?、審核和發(fā)放程序、資金管理和法律責(zé)任等內(nèi)容進行了規(guī)定。同時考慮到野生動物危害預(yù)防控制措施在整個野生動物保護工作中的重要作用，本辦法還對野生動物預(yù)防救助體系、預(yù)防控制措施等內(nèi)容進行了規(guī)定?，F(xiàn)就征求意見稿中的如下問題進行重點說明：
（一）關(guān)于適用范圍
本辦法主要規(guī)范本市行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的因保護國家和本市重點保護陸生野生動物而造成的人身傷害或財產(chǎn)損失進行補償?shù)幕顒印Ｒ虼?，不是在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生的損失，損失的發(fā)生原因不是因保護國家和本市重點保護陸生野生動物的，以及由于直接損害而造成的精神損失，均不能依據(jù)本辦法得到補償。在第二條第二款中對具體實施損失補償?shù)南嚓P(guān)肇事野生動物范圍作出進一步明確，規(guī)定“造成損失并給予補償?shù)囊吧鷦游锏姆N類，由市園林綠化局確定并向社會公布”。
（二）關(guān)于補償范圍
征求意見稿第六條第一款中具體規(guī)定了可以得到野生動物損害補償?shù)娜N情形：“1、人身受到直接傷害造成傷亡的（第五條規(guī)定應(yīng)事發(fā)當日24小時報告）；2、農(nóng)作物損毀的；3、圈養(yǎng)的牲畜、家禽受傷或者死亡的；此外還授權(quán)市園林綠化局可以在將來適時補充確定其他可以實施補償?shù)膿p失情形”。
此外，征求意見稿第六條第二款還對“主動攻擊或者故意傷害野生動物的，擅自進入自然保護區(qū)的，馴養(yǎng)繁殖、運輸、經(jīng)營利用的野生動物造成的，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他禁止行為”等四種情形明確做出不予補償?shù)囊?guī)定。
（三）關(guān)于補償?shù)纳暾垺彶楹桶l(fā)放程序。
就近便捷提出申請。征求意見稿第七條規(guī)定：“當事人申請補償時，應(yīng)當填寫市園林綠化局統(tǒng)一印制的申請表”，申請表印發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（地區(qū)辦事處）和街道辦事處，方便受害人在申請時進行填寫。
申請時限要求。征求意見稿第六條規(guī)定：“自人身傷害治療期結(jié)束或者財產(chǎn)損害發(fā)生之日起3個工作日內(nèi)向損害發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（地區(qū)辦事處）或者街道辦事處申請補償”。
申請審查程序。征求意見稿第八條規(guī)定：“接到申請的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（地區(qū)辦事處）或者街道辦事處應(yīng)當在3個工作日內(nèi)進行初步調(diào)查；申請材料齊全、情況屬實的，應(yīng)當在5個工作日內(nèi)轉(zhuǎn)交本區(qū)、縣林業(yè)行政主管部門”。
補償款發(fā)放制度。損失有人身和財產(chǎn)兩種。征求意見稿第九條第四款：“損害事件發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，對申請人給予一次性補償費”。
（四）關(guān)于補償損失種類和補償標準。
征求意見稿的補償標準是在國家賠償?shù)臉藴屎鸵呀?jīng)制定補償辦法的四個省市的現(xiàn)有標準基礎(chǔ)上，綜合考慮本市經(jīng)濟發(fā)展水平制定的，并考慮補償制度的性質(zhì)，在計算補償數(shù)額時設(shè)定了一定比例或額度。造成人身傷害的損失補償費計算標準，第十條第一款規(guī)定：“（一）醫(yī)療救治費用的90%；（二）因誤工減少的收入，按照本市上年度農(nóng)村居民人均純收入日平均額和實際誤工天數(shù)計算，補償費最高不超過1萬元；（三）一次性殘疾補償，根據(jù)傷害程度確定，補償費最高不超過本市上年度職工年平均工資的5倍;（四）死亡補償、喪葬補助，補償費總額為本市上年度職工年平均工資的5倍。
涉及財產(chǎn)的損失包括農(nóng)作物損失和家禽家畜死傷損失。在確定補償數(shù)額時，綜合考慮預(yù)防措施采取情況，在確定補償比例基礎(chǔ)上，規(guī)定最高額補償時有百分之二十的浮動區(qū)別，以促使當事人積極采取預(yù)防，防止放任損失發(fā)生。農(nóng)作物損失補償計算標準，第十條第二款規(guī)定：“（一）農(nóng)作物損失，按照核實的損失量和當?shù)貐^(qū)、縣上一年度該農(nóng)作物的市場平均價格計算，補償全部損失的60%至80%；（二）受傷家禽家畜的治療費，補償實際發(fā)生治療費的50%至70%，最高額不超過該類家禽家畜價值的50%;（三）造成家禽家畜死亡的，補償費按此動物實際價值損失計算，補償全部損失的60%至80%”。
北京市重點保護野生動物造成損失補償辦法（草稿）
第一條（立法目的）為保障單位和個人因保護國家和本市重點保護野生動物造成的損失得到補償?shù)臋?quán)利，預(yù)防和控制野生動物危害，根據(jù)《中華人民共和國野生動物保護法》和《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》，制定本辦法。
第二條（適用范圍）在本市行政區(qū)域內(nèi)，因保護國家和本市重點保護陸生野生動物（以下簡稱野生動物）造成損失的單位和個人，可以依照本辦法申請補償。
前款所稱造成損失并給予補償?shù)囊吧鷦游锏姆N類，由市園林綠化局確定并向社會公布。
第三條（主管機關(guān)）市園林綠化局負責(zé)本市野生動物造成損失補償?shù)慕M織指導(dǎo)和監(jiān)督工作，制定并組織實施預(yù)防控制損失方案。
區(qū)、縣林業(yè)行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)野生動物造成損失的核實和補償認定工作。
財政、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和價格等相關(guān)部門根據(jù)自身職責(zé)做好資金保障、人員救護和損失認定等工作。
第四條（政府責(zé)任）區(qū)、縣人民政府應(yīng)當結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)野生動物生物特性和活動規(guī)律，采取措施預(yù)防、控制野生動物所造成的危害。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（地區(qū)辦事處）、街道辦事處應(yīng)當做好野生動物造成損失的調(diào)查認定工作，村民委員會、居民委員會應(yīng)當配合做好相關(guān)工作。
第五條（人身傷亡報告）野生動物造成人身傷亡的，當事人應(yīng)當自發(fā)生時起24小時內(nèi)向當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（地區(qū)辦事處）、街道辦事處或者區(qū)、縣林業(yè)行政主管部門報告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（地區(qū)辦事處）、街道辦事處或者區(qū)、縣林業(yè)行政主管部門應(yīng)及時登記事實經(jīng)過并開展調(diào)查認定工作。
第六條（補償范圍）野生動物造成損失有下列情形之一的，可以自人身傷害治療期結(jié)束或者財產(chǎn)損害發(fā)生之日起3個工作日內(nèi)向損害發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（地區(qū)辦事處）或者街道辦事處申請補償：
（一）人身受到直接傷害造成傷亡的；
（二）農(nóng)作物損毀的；
（三）圈養(yǎng)的牲畜、家禽受傷或者死亡的；
（四）市園林綠化局確定的其他情形。
損害事件有下列情形之一的，不予補償：
（一）主動攻擊或者故意傷害野生動物的；
（二）擅自進入自然保護區(qū)的；
（三）馴養(yǎng)繁殖、運輸、經(jīng)營利用的野生動物造成的；
（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他禁止行為。
第七條（申請材料）當事人申請補償時，應(yīng)當填寫市園林綠化局統(tǒng)一印制的申請表。
申請人身傷害補償?shù)?，?yīng)當根據(jù)傷害程度分別提交下列材料：
（一）醫(yī)療救治費用票據(jù)；
（二）導(dǎo)致人身傷殘的，應(yīng)當提供取得資質(zhì)的司法鑒定機構(gòu)出具的傷害鑒定證明；
（三）導(dǎo)致人身死亡的，應(yīng)當提供死亡證明。
申請財產(chǎn)損失補償?shù)模瑧?yīng)當提交下列材料：
（一）財產(chǎn)損毀地點、種類、數(shù)量等基本情況；
（二）財產(chǎn)損毀現(xiàn)場和有關(guān)痕跡的錄像、圖片資料或者其他物證；
（三）采取預(yù)防控制措施的證明資料。
第八條（受理和決定）接到申請的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（地區(qū)辦事處）或者街道辦事處應(yīng)當在3個工作日內(nèi)進行調(diào)查；申請材料齊全、情況屬實的，應(yīng)當在5個工作日內(nèi)轉(zhuǎn)交本區(qū)、縣林業(yè)行政主管部門。
第九條（審核、公示）區(qū)、縣林業(yè)行政主管部門收到申請材料后，應(yīng)當及時進行審查確認，在10日內(nèi)提出補償或者不予補償?shù)囊庖?，并將意見的全部?nèi)容在本部門網(wǎng)站和損害事件發(fā)生地村民委員會、居民委員會現(xiàn)場進行公示，公示期限為7日。
公示期內(nèi)，對公示內(nèi)容有異議的，可以向區(qū)、縣林業(yè)主管部門或者市園林綠化局提出。區(qū)、縣林業(yè)行政主管部門或者市園林綠化局應(yīng)當及時進行調(diào)查核實；必要時，可以重新組織認定。
公示期滿，沒有異議的，由損害事件發(fā)生地區(qū)、縣林業(yè)行政主管部門作出補償決定，辦理補償手續(xù)。
損害事件發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，對申請人給予一次性補償費。
對補償決定不服的，可以向當?shù)貐^(qū)、縣人民政府或者市園林綠化局申請復(fù)核。
第十條（補償種類和標準）造成人身傷害的損失補償費，按照以下標準計算：
（一）醫(yī)療救治費用的90%；
（二）因誤工減少的收入，按照本市上年度職工年平均工資的日平均額和實際誤工天數(shù)計算，補償費最高不超過本市上年度職工年平均工資的0.5倍；
（三）一次性殘疾補償，根據(jù)傷害程度確定，補償費最高不超過本市上年度職工年平均工資的5倍;
（四）死亡補償、喪葬補助，補償費總額為本市上年度職工年平均工資的5倍。
造成財產(chǎn)損失的補償費，按照以下標準計算：
（一）農(nóng)作物損失，按照核實的損失量和當?shù)貐^(qū)、縣上一年度該農(nóng)作物的市場平均價格計算，補償全部損失的60%至80%；
（二）受傷家禽家畜的治療費，補償實際發(fā)生治療費的50%至70%，最高額不超過該類家禽家畜價值的50%;
（三）造成家禽家畜死亡的，補償費按此動物實際價值損失計算，補償全部損失的60%至80%。
第十一條（資金管理）市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當建立專項資金，用于野生動物造成損失的補償、調(diào)查勘驗、宣傳培訓(xùn)、預(yù)防控制等工作，實行專款專用，不得挪作他用。
財政、審計部門應(yīng)當加強對野生動物造成損失補償專項資金使用撥付情況的監(jiān)督檢查。
各級財政資金承擔補償比例，由市財政行政主管部門會同市園林綠化局制定。
第十二條（預(yù)防控制）市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當采取下列措施，保障人畜安全和農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)活動，預(yù)防和控制野生動物造成的危害：
（一）工程技術(shù)和生物技術(shù)手段；
（二）以警示牌、宣傳手冊、電視報刊等形式宣傳野生動物保護的法律法規(guī)和保護防護知識；
（三）在野生動物危害地區(qū)開展有關(guān)野生動物生物習(xí)性、防護技術(shù)等內(nèi)容的培訓(xùn)工作；
（四）組織專家進行調(diào)查研究，提出防范措施建議。
區(qū)、縣人民政府應(yīng)當對采取有效防護措施的單位和個人，給予適當補貼。
第十三條（法律責(zé)任）虛報、冒領(lǐng)野生動物造成損失補償費的，由區(qū)、縣林業(yè)行政主管部門責(zé)令退回；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法查處。
第十四條（行政責(zé)任）國家工作人員違反本辦法規(guī)定有下列情形之一的，由其主管部門或者監(jiān)察機關(guān)給予行政處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法查處：
（一）故意刁難、拖延、不按規(guī)定時限調(diào)查野生動物造成損害事件或者發(fā)放補償費，造成嚴重后果的；
（二）虛報、冒領(lǐng)補償費的；
（三）徇私舞弊、貪污挪用補償費的。
第十五條（水生動物補償）國家和本市重點保護水生野生動物造成損失的補償工作，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十六條（實施日期）本辦法自2009年 月 日起施行。
