國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史，應(yīng)邀于4月17日在中央黨校省部級干部培訓(xùn)班上作土地問題專題報(bào)告，在黨校學(xué)員和教員中產(chǎn)生強(qiáng)烈反響。受其啟發(fā)，6月4日，中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部按照教學(xué)計(jì)劃，在地廳級干部進(jìn)修班經(jīng)濟(jì)建設(shè)支部實(shí)施了題為《加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中的土地問題研究》的案例教學(xué)，由徐祥臨教授和陳宇學(xué)副教授共同主持。
50名學(xué)員分為5個角色小組，即中央國家機(jī)關(guān)組、地方政府組、農(nóng)民組、企業(yè)組、輿論理論組。學(xué)員們主要圍繞“在城鄉(xiāng)利用土地資源方面，要做到保障發(fā)展與保護(hù)資源并行不悖，利益機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)和主要政策措施是什么”等問題，展開思考，提出對策。這些討論，對于我們深刻認(rèn)識城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的土地問題，是很好的借鑒。特此刊登這次課堂討論綜述，以饗讀者。
本次案例教學(xué)中，中央黨校嘗試吸收哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院案例教學(xué)模式的精髓，即“以問題為基礎(chǔ)、以討論為導(dǎo)向”，“以學(xué)員為主體、以教員為主導(dǎo)”，同時結(jié)合黨校學(xué)員的特點(diǎn)，將案例的性質(zhì)界定為“進(jìn)行時”，即以黨和政府正在做的重要工作為案例，圍繞工作中遇到的現(xiàn)實(shí)問題，引導(dǎo)學(xué)員以尋求解決問題的對策為途徑，通過討論加深對黨的基本理論和方針政策的理解。
四個課堂討論題目分別是：（1）我國推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一定要占用更多耕地嗎？（2）我國在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，是否必須堅(jiān)持糧食自給的發(fā)展目標(biāo)？我國有沒有糧食自給的條件和潛力？（3）在土地問題上，既保障發(fā)展，又保護(hù)資源，是不是個兩難的命題？二者能否并行不悖？（4）在城鄉(xiāng)利用土地資源方面，要做到保障發(fā)展與保護(hù)資源并行不悖，利益機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)和主要政策措施是什么？
前三個問題是簡答題，討論主要集中在第四個問題上，各角色組發(fā)表觀點(diǎn)，提出對策。
對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中土地問題的基本觀點(diǎn)
農(nóng)民組問題尖銳：農(nóng)民不反對發(fā)展，但為什么發(fā)展的過程中我們要失去土地？發(fā)展是不是就要犧牲農(nóng)民的利益？能不能不這樣？農(nóng)民以外的各方面應(yīng)當(dāng)明白，農(nóng)民失去土地后的結(jié)果很嚴(yán)重！什么是城鄉(xiāng)一體化？共享發(fā)展成果，獲得同樣的發(fā)展水平最關(guān)鍵。
企業(yè)組認(rèn)為，企業(yè)發(fā)展內(nèi)在地要求擴(kuò)大資源投入，其中重要的資源就是土地。有的企業(yè)、城區(qū)要發(fā)展，只能在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上向周邊擴(kuò)展，就不能不占用一些耕地，這就是工業(yè)化和城市化的過程。不能滿足這部分土地要求，企業(yè)的發(fā)展就會受限，城鄉(xiāng)一體化的物質(zhì)基礎(chǔ)會受到削弱。
中央國家機(jī)關(guān)組認(rèn)為，我國必須堅(jiān)持全面小康進(jìn)程中的糧食自給發(fā)展目標(biāo)，這是人口大國的客觀要求，不能動搖。最近的世界糧食危機(jī)已經(jīng)說明，關(guān)鍵時刻糧食進(jìn)口的余地很小。在這個意義上，我國必須堅(jiān)持18億畝耕地紅線不能突破。但在保護(hù)耕地的同時，必須兼顧工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的土地需求，這是個兩難的問題，但能解決。建設(shè)用地不一定非要占用好的耕地。不要簡單地使用“占用耕地”這一提法，造成對立，“城鄉(xiāng)互動，共同發(fā)展”的提法更合適，更符合科學(xué)發(fā)展觀。
地方政府組認(rèn)為，在土地問題上，地方政府真是苦啊，企業(yè)要地，中央設(shè)置紅線，被征地的農(nóng)民上訪，矛盾都集中在地方政府?，F(xiàn)行財(cái)政體制下，地方政府又不得不利用廉價(jià)土地招商引資，不得不利用出讓土地籌集資金搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在土地問題上，保障發(fā)展和保護(hù)資源，理論上可以并行不悖，具體到地方政府施政實(shí)踐，確實(shí)存在兩難。糧食安全非常重要，糧食出了問題麻煩就大了。
輿論理論組認(rèn)為，保障發(fā)展和保護(hù)資源不是兩難問題，完成可以并行！土地雖然位置不能變，但用途可以變，可以反復(fù)利用。農(nóng)民外出打工的很多，他們進(jìn)城后，承包地撂荒，宅基地閑置，資源浪費(fèi)太大。把閑置或低效利用的資源利用起來很重要。解決得好，既能實(shí)現(xiàn)糧食自給，又能解決農(nóng)民在城里的住房難題，做到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
保障發(fā)展與保護(hù)資源雙贏，應(yīng)采取的利益機(jī)制和政策措施
課堂討論重點(diǎn)圍繞第四個問題展開，各角色組從不同角度思考這個問題，提出了五項(xiàng)對策。
對策一：城鄉(xiāng)一體化發(fā)展應(yīng)當(dāng)是科學(xué)發(fā)展，不能犧牲農(nóng)民利益
中央國家機(jī)關(guān)組認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要以人為本，使人民群眾能夠充分分享發(fā)展成果，促進(jìn)全社會和諧發(fā)展，絕不是以損害哪一方利益、以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)。
輿論理論組也認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路一定要走，否則就談不上科學(xué)發(fā)展。
農(nóng)民組認(rèn)為，將農(nóng)民利益排除在外的發(fā)展絕對是不科學(xué)的，不能以長遠(yuǎn)利益為借口犧牲農(nóng)民的利益。
地方政府組認(rèn)為，如何形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，確實(shí)是重大命題。推進(jìn)工業(yè)化、城市化不是必然以損害農(nóng)民利益為代價(jià)。工業(yè)化、城市化和農(nóng)民增收致富存在內(nèi)在聯(lián)系。我們所追求的發(fā)展當(dāng)然是建立在這種內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)之上。沒有農(nóng)民的小康，就沒有全民的小康。農(nóng)民不實(shí)現(xiàn)小康，企業(yè)在農(nóng)村就找不到市場。
輿論理論組認(rèn)為，這個問題不僅是認(rèn)識問題，更是政策問題、法律問題，地方政府要負(fù)起責(zé)任。
對策二：土地增值后要形成科學(xué)的利益分配機(jī)制
土地增值后的利益分配問題，是課堂討論中最熱烈的內(nèi)容。
農(nóng)民組認(rèn)為，農(nóng)民最關(guān)心的是土地上的權(quán)益。這可分為近期利益和長遠(yuǎn)利益。近期利益包括失地后的社會保障一體化、廉價(jià)住房、就業(yè)穩(wěn)定。長遠(yuǎn)利益是指，作為稀缺資源的土地，將來價(jià)格會不斷上漲，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民從中得實(shí)惠。
有些地方征地安置農(nóng)民階段沒出什么問題，但過幾年農(nóng)民看到占用他們土地的企業(yè)或市民發(fā)展起來了，他們的就業(yè)、收入和社會保障都不如當(dāng)?shù)厥忻?，就又來找政府的麻煩。這實(shí)際上是，農(nóng)民要求分享長期利益。征地時農(nóng)民關(guān)注的利益主要是社會保障、住房和就業(yè)這三項(xiàng)。農(nóng)民分享利益，要以這三項(xiàng)內(nèi)容為底線。
企業(yè)組認(rèn)為，難以承諾保證失地農(nóng)民就業(yè)，但必須為其提供社會保障和住房。要用市場來配置土地資源，用市場機(jī)制來分配土地增值收益。需要注意的是，全國不能搞一刀切，通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)。當(dāng)然，也必須承認(rèn)，現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對失地農(nóng)民十分不利，提高對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常必要。在補(bǔ)償機(jī)制上，可以改變目前按土地未來收益計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法，改為依據(jù)農(nóng)民的生命周期乘以一定的收益系數(shù)，最終得出對農(nóng)民的補(bǔ)償額度。
地方政府組認(rèn)為，要創(chuàng)新利益機(jī)制，就必須考慮利益機(jī)制產(chǎn)生的其他制度原因，同時還應(yīng)考慮利益機(jī)制得以發(fā)揮作用的外部環(huán)境。目前要充分尊重農(nóng)民的利益訴求，地方政府應(yīng)該讓利。但是地方政府讓利之后，再要求地方政府增加以改善農(nóng)民民生為重點(diǎn)的公共支出，財(cái)政將難以維系。因此，要使地方政府真心讓利，就必須改革現(xiàn)有的財(cái)稅體制和政績考核機(jī)制。如果沒有外部環(huán)境的改革，單拿地方政府開刀，顯然這樣的體制創(chuàng)新不符合科學(xué)發(fā)展觀。
中央國家機(jī)關(guān)組認(rèn)為，新的利益機(jī)制應(yīng)包含：一是平等對待農(nóng)民，二是利益分配可以部分引進(jìn)市場機(jī)制，三是在各方利益之外，還必須考慮長遠(yuǎn)利益、戰(zhàn)略利益，即要保護(hù)耕地資源，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，保障國家糧食安全。
輿論理論組認(rèn)為，利益機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)該走市場化道路。要建立“農(nóng)民+（地方）政府+企業(yè)”的利益聯(lián)動機(jī)制，推行半市場化，讓市場決定各方利益。還要進(jìn)行配套的制度改革，首當(dāng)其沖的是現(xiàn)行財(cái)稅體制，關(guān)鍵是要去掉政府在土地問題上的逐利動因；然后是要改革官員的政績考核體制，逐漸降低甚至是消除地方經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政增長在考核官員政績中的比重；還要完善村民自治，通過管理民主防止少數(shù)村干部貪污腐化，以免內(nèi)部坑農(nóng)的情況發(fā)生，不然，用市場化手段增加的收益就落不到農(nóng)民手中。
對策三：節(jié)約集約利用土地
中央國家機(jī)關(guān)組認(rèn)為，節(jié)約集約利用土地是解決“土地瓶頸”的根本出路。當(dāng)然，還需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，重點(diǎn)是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體制改革，解決農(nóng)村土地利用效率問題，同時還必須充分利用市場機(jī)制，激勵微觀市場主體，促進(jìn)工業(yè)廢棄地的循環(huán)再利用。
農(nóng)民組認(rèn)為，農(nóng)地集約利用必須要搞好農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)各種形式的流轉(zhuǎn)。設(shè)立土地銀行是可行的，但是，土地銀行還有很多需要進(jìn)一步完善的地方，如在存、取、貸的靈活性和自由度上還應(yīng)有所提高。
地方政府組認(rèn)為，集約利用土地需要資金和技術(shù)保障。資金的來源，主要得靠中央財(cái)政的支持。只要資金有保證，依靠成熟的土地規(guī)劃和整理技術(shù)，地方政府有能力提高單位土地產(chǎn)出率和建筑容積率。
企業(yè)組認(rèn)為，集約利用土地是企業(yè)社會責(zé)任的表現(xiàn)。但企業(yè)的本能是追求利潤最大化。集約利用土地應(yīng)服從企業(yè)這個目標(biāo)。希望對現(xiàn)在建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整，讓產(chǎn)業(yè)集中、土地集聚。廢棄地整治很有必要。
輿論理論組認(rèn)為，集約用地，要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村閑置宅基地的調(diào)整利用問題。當(dāng)前，我國農(nóng)村宅基地的閑置浪費(fèi)情況十分突出。宅基地復(fù)耕是增加優(yōu)質(zhì)耕地的一個重要途徑。但應(yīng)看到，當(dāng)前我國政策法規(guī)在宅基地的流轉(zhuǎn)、復(fù)耕問題上還很不完善，宅基地集約利用遇到交易成本高的障礙。
對策四：耕地資源占補(bǔ)平衡
地方政府組認(rèn)為，應(yīng)該建立全國耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，允許占用土地指標(biāo)跨區(qū)域流動；積極探索建立經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份土地指標(biāo)流動的結(jié)對機(jī)制。當(dāng)然，這個機(jī)制必須有一系列的技術(shù)措施保障。
企業(yè)組認(rèn)為，耕地占補(bǔ)平衡是可以做到的。通過土地整理，工業(yè)廢棄地可以復(fù)耕。但是，簡單地以填湖、填海等方式“造地”，會破壞生態(tài)平衡，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。
輿論理論組認(rèn)為，關(guān)鍵是看有沒有資金投入?；牡乜梢宰兂筛?，甚至沙地也可以變耕地。只有充分利用好資金和技術(shù)，耕地才可以造出來。造出來的耕地，可以補(bǔ)償被工業(yè)和城市占用的耕地，做到占補(bǔ)平衡。
對策五：改革土地產(chǎn)權(quán)制度
中央國家機(jī)關(guān)組認(rèn)為，在地權(quán)改革上，繼續(xù)完善集體所有、家庭承包經(jīng)營制是唯一正確的道路。但在實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值方面，還需要更多的配套改革。其中，重點(diǎn)是要完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，給家庭承包經(jīng)營權(quán)真正實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值更多的渠道。
農(nóng)民組認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)地交易權(quán)創(chuàng)新設(shè)計(jì)，讓農(nóng)民集體成為主體，直接進(jìn)行市場交易。讓失地農(nóng)民充分分享工業(yè)化和城市化的成果。關(guān)鍵在于土地價(jià)格機(jī)制。對于土地這種特殊商品，要設(shè)計(jì)出新的土地價(jià)格形成機(jī)制。
