國家煤礦安全監(jiān)察局關于煤礦安全生產
百日督查專項行動第一階段督查情況的通報
煤安監(jiān)監(jiān)察〔2008〕17號
各省級煤礦安全監(jiān)察機構：
按照《國務院辦公廳關于開展安全生產百日督查專項行動的通知》（國辦發(fā)明電〔2008〕22號）統(tǒng)一部署，4月21日至5月21日，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局派出的煤礦安全生產百日督查專項行動（以下簡稱“百日行動”）7個督查組，分赴山西、黑龍江、四川、重慶、貴州、云南、湖南等?。ㄊ校╅_展了第一階段督查工作。
這次“百日行動”時間長、范圍大、有深度，是國家安全監(jiān)管總局新一屆黨組抓好安全生產工作落實的一次重要創(chuàng)新，是對地方各級政府和企業(yè)安全生產各項工作的一次極大促進。督查工作開展伊始，張德江副總理到內蒙古、山西對煤礦安全生產進行了考察，并召開了有26個產煤省（區(qū)、市）政府分管負責同志出席了全國煤礦安全生產座談會，國家安全監(jiān)管總局黨組書記、局長王君在座談會上對“百日行動”專門提出了要求，并赴四川地震災區(qū)一線指揮安全監(jiān)管、監(jiān)察系統(tǒng)抗震救災工作。地方各級政府領導同志高度重視，認真安排部署，親自率隊督查。國家安全監(jiān)管總局黨組成員分片包干，一手抓“百日行動”，一手抓抗震救災；國家煤礦安監(jiān)局領導同志一直堅持在督查工作第一線。
第一階段，各督查組共督查產煤市（地）11個、產煤縣（區(qū)）35個，檢查各類煤礦294處，查出各類隱患1403條，其中重大隱患160條，下達執(zhí)法文書89份，責令停產整頓礦井48處，罰款184.6萬元。從總的情況看，這次“百日行動”已經(jīng)取得了階段性成果。現(xiàn)將第一階段督查情況通報如下：
一、各地在煤礦安全生產工作中好的做法和特點
（一）地方政府安全發(fā)展的理念得到加強
各地黨委、政府高度重視煤礦安全生產工作，通過壓減全省煤礦數(shù)量，提高辦礦質量，從根本上解決煤礦安全生產問題。山西省委、省政府近三年緊緊圍繞“小煤礦關閉、資源整合、大集團戰(zhàn)略”三大戰(zhàn)役開展工作，全省煤礦數(shù)量已降至2806處。在5月6日召開的全國煤礦安全生產座談會上，省政府提出到2010年，全省煤礦數(shù)量再減少30%。貴州省堅持實行嚴格的目標管理，各市（地）政府與有關部門、產煤縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）簽訂了安全目標責任書，分解安全控制指標，明確監(jiān)管職責和獎懲辦法，實行安全生產“一票否決”。
（二）將煤礦安全生產工作納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃
各地結合本地實際，將煤礦安全生產列入“十一五”規(guī)劃的重要內容之一，推進煤炭工業(yè)健康發(fā)展。云南省曲靖市政府將“安全事故得到有效控制，安全生產實現(xiàn)根本好轉”列為政府的工作目標，明確提出在經(jīng)濟建設中，“所有的發(fā)展首先必須保證安全發(fā)展，所有的投入首先必須保證安全投入，所有的責任首先必須落實安全責任”。貴州省根據(jù)全省煤礦煤層賦存條件差、安全基礎管理相對薄弱的現(xiàn)狀，把煤礦安全生產工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃。湖南省委、省政府將煤礦安全生產納入全省“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，列入政績考核的重要內容。
（三）制定措施嚴格考核，進一步落實煤礦安全生產責任
各地進一步明確和落實各級政府和部門領導干部安全生產職責，加大了行政領導干部履行安全生產職責的考核和責任追究。四川省實行了重特大安全事故述職檢查制度，政府負責人、部門負責人及監(jiān)管人員下井檢查等制度。重慶市有關區(qū)、縣黨政領導班子按照“誰主管、誰負責”、“管生產必須管安全”的要求，全面落實“一崗雙責”的工作職責，區(qū)、縣政府主要負責人擔任安委會主任，分管負責人擔任安委會副主任；市政府建立了聯(lián)系區(qū)（縣）安全生產工作制度，各區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了領導安全生產包保責任制。黑龍江省鶴崗、雙鴨山市政府明確安全職責分工，采取一把手負總責、班子成員負聯(lián)責、分管領導負專責的辦法，每人包保一個區(qū)的煤礦安全生產工作；區(qū)（縣）委、人大、政府和政協(xié)也相應明確職責，每個人包保一個煤礦，在市安全監(jiān)管局設立了煤礦安全執(zhí)法隊，由縣處級行政部門副職擔任駐區(qū)督導員。
（四）加大政策治本力度，建立健全煤礦安全生產法規(guī)和工作制度
各地根據(jù)國家近年來頒布的有關安全生產法規(guī)，出臺了一系列地方法規(guī)和規(guī)范性文件，進一步加大了政策治本力度，規(guī)范了煤礦的安全生產工作。山西省先后出臺了《山西省安全生產條例》、《山西省實施礦山安全法辦法》等地方法規(guī)及打擊非法違法煤礦行政處罰辦法、煤炭資源整合和有償使用辦法等四個政府規(guī)章，形成了較為完整的安全生產法律和制度體系。黑龍江省下發(fā)了《關于進一步加強煤礦安全生產工作的決定》、《關于切實加強地方煤礦安全監(jiān)管隊伍建設的通知》、《關于貫徹落實下井帶班制度強化現(xiàn)場監(jiān)督檢查的實施意見》等十多個文件，完善了以責任制為核心的安全生產制度措施。
(五)加強對煤礦安全生產工作的領導，強化煤礦安全監(jiān)管
各地在加強安全監(jiān)管、監(jiān)察工作的同時，注重加強煤礦執(zhí)法隊伍建設，逐漸形成了比較完整的監(jiān)管體系。黑龍江省在9個產煤市（地）、38個產煤縣（市、區(qū)）政府設立了1名專門抓煤礦安全生產工作的領導，組建了省、市、縣三級安全生產執(zhí)法監(jiān)察局，地方煤礦全部實行“駐礦專盯”。貴州省自2005年起，市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別配備了專管安全的副市長、副縣（區(qū)）長、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長，在主要產煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部設有煤管站及安全生產監(jiān)督管理站。重慶市開縣建立了礦業(yè)管理所、電煤執(zhí)法大隊，專職從事煤礦安全監(jiān)管、服務的人員達到150余人。四川省將組建的安全生產專業(yè)執(zhí)法隊伍按照公務員管理，規(guī)定每2個煤礦必須至少配備1名駐礦安監(jiān)員，所需經(jīng)費由財政預算支出。云南省曲靖市政府專門給煤炭管理部門增加了編制，全市煤炭管理人員已達到1800人；組建了594人的煤礦安全監(jiān)管執(zhí)法隊伍；組建了375人的駐礦監(jiān)督員隊伍，由政府頒發(fā)聘書、支付工資，長期派駐煤礦。
（六）深入開展瓦斯治理“攻堅戰(zhàn)”
各地繼續(xù)按照國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局關于開展瓦斯治理攻堅戰(zhàn)的總體部署，貫徹落實瓦斯治理“十二字”方針、進一步深化瓦斯治理工作。山西省煤礦全部建立了瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)，97%的生產礦井已安裝煤炭產量監(jiān)控系統(tǒng)和人員定位系統(tǒng)。四川省從2006年開始在全省小煤礦推動瓦斯抽采工作，省政府拿出1000多萬元資金引導、鼓勵煤礦瓦斯抽采系統(tǒng)建設。重慶市各區(qū)、縣煤與瓦斯突出礦井大多數(shù)安裝和使用了井下移動式瓦斯抽放系統(tǒng)，并正在積極推進地面固定瓦斯抽放系統(tǒng)建設。湖南省政府組織81名高瓦斯、煤與瓦斯突出煤礦的礦長到河南、安徽等地參觀學習瓦斯治理先進經(jīng)驗，要求煤與瓦斯突出煤礦必須在年底前建成地面抽放系統(tǒng)。
(七)深化小煤礦整頓關閉工作
各地采取嚴格執(zhí)法，制定鼓勵小煤礦退出市場經(jīng)濟政策等多種方式，進一步推進煤礦的整頓關閉工作。貴州省六盤水市把煤礦整頓關閉、整合技改同隱患排查、報告、治理和監(jiān)控納入日常性、經(jīng)常性執(zhí)法檢查之中。全市地方煤礦數(shù)量由整頓關閉前的521處，減少到現(xiàn)在的289處。湖南省在2005、2006年相繼關閉583處煤礦的基礎上， 2007年實施“一攬子”方案，關閉煤礦516處，將煤礦總數(shù)控制在1120處以內；同時準備3年列支3.8億元轉移支付資金，專項用于整頓關閉。山西省太原市決定將全市86處9萬噸/年煤礦全部關閉，逐步退出煤礦采掘業(yè)，并在2008年財政預算中列出專項資金4.5億元用于關閉補助費用，力爭在2008年6月底前完成，使全市煤礦數(shù)量控制100處左右。
（八）認真搞好隱患排查治理專項行動
各地黨委、政府高度重視，認真安排部署隱患排查治理專項行動，積極組織開展了督查活動。四川省2007年把30個縣作為全省煤礦安全監(jiān)管重點縣，對27處Ⅰ級水害隱患煤礦列入省政府管理的重大隱患，實行省控省管省督辦。山西、貴州省按照隱患排查治理“誰檢查、誰負責、誰簽字”的工作原則，落實檢查人員責任，對排查出的隱患嚴格按照“編號登記、掛牌督辦、限期整改、專人負責、復查銷號”的要求，認真落實隱患治理的人員、資金、措施、進度和責任。湖南省政府召開專題會議，貫徹落實全國煤礦安全生產座談會議精神，組織百日千人督查專項行動；郴州市召開電視電話會議、衡陽市召開常委會專門安排部署，郴州市桂陽縣成立了由縣委書記任組長、縣長任常務副組長的領導小組，開展大排查大整改活動。
（九）嚴厲打擊煤礦非法違法開采
采取措施，進一步規(guī)范采礦秩序，堅決打擊非法無證開采、超層越界開采等違法活動，采礦秩序有了進一步好轉。貴州省六盤水市政府扎實開展了清查、造冊登記、建檔、填平、復耕、豎牌、監(jiān)控等一系列工作，取得了明顯成效。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農戶簽訂了打擊非法開采責任書。授權有證煤礦在本礦界范圍內開展巡查和取締非法開采的相關工作，通過這些措施，基本扭轉了無證非法盜采煤炭資源的嚴重局面。山西省在臨汾2007年“12.5”事故后，省政府出臺了《關于嚴厲打擊非法違法開采煤炭的通告》，持續(xù)保持打擊非法違法煤礦的高壓態(tài)勢。2005年以來，累計取締非法開采礦點9000多處，對盜采資源的組織者和有關責任人進行了嚴厲處罰。
（十）積極推進大集團整合和幫扶小煤礦工作
積極引進大集團兼并、收購、控股、托管整合小煤礦，組建地方大集團和地方國有公司，以松散型、緊密型、漸進式整合管理小煤礦，對符合資源、財力、管理的煤礦實施機械化升級改造。山西省忻州市提出“四個一批”，即：大礦控股，辦一批大礦；托管一批；地方管理公司管理一批；關閉一批。實施“民退國進，小退大進”。貴州省六盤水市政府成立了幫扶地方小煤礦工作領導小組，負責選擇、推薦被幫扶煤礦，縣（區(qū)）級煤礦安全監(jiān)管和煤炭管理部門負責督促被幫扶煤礦落實幫扶工作措施，重點幫扶災害嚴重、專業(yè)技術力量薄弱、有一定的可靠資源、產量較大、有發(fā)展前途的地方小煤礦。
二、尚存在的主要問題
（一）有的地方政府對安全生產兩個主體責任的落實缺乏治本之策
湖南省一些重點產煤縣（市）行業(yè)主管部門領導以不懂煤礦為名，從來不下井。全省36個主要產煤縣（市、區(qū)）煤炭局局長中，有27個是由非煤炭專業(yè)的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他部門領導擔任，占75%。耒陽市煤炭局干部職工多達212名，只有不到10%的專業(yè)人員；山西省各級政府采取了縣領導包片，鄉(xiāng)領導包礦，礦上派駐安監(jiān)員、技術特派員等一系列措施，收效卻不大，沒有根本解決煤礦數(shù)量多、辦礦標準低、從業(yè)人員素質差等問題。四川省一些政策措施在基層，特別是在煤礦企業(yè)存在層層遞減、落實不到位的現(xiàn)象。企業(yè)主要負責人和經(jīng)營管理人員下井帶班制度執(zhí)行不嚴格，普遍存在只下井不帶班、只計次數(shù)不計時間以及下井集中在早班，晚班空檔的情況。
（二）煤礦基礎條件差，安全生產基礎工作仍很薄弱
四川省煤礦專業(yè)技術人才匱乏，部分煤礦業(yè)主素質較低，安全意識差，監(jiān)管監(jiān)察指令落實不及時；礦井應急預案不完善。重慶市有的煤礦對新招工人未按規(guī)定進行安全教育和培訓。貴州省缺乏煤礦安全培訓的針對性，部分煤礦安全管理人員未經(jīng)安全培訓，特種作業(yè)人員嚴重不足，無證上崗問題仍然存在。云南省曲靖市仍有171處礦井未實現(xiàn)雙回路供電（占34%），157處礦井還在采用非正規(guī)穿巷采煤法（占31%），井下采用人力推車的礦井還有240處（占48%）。湖南省煤礦開采方法落后，機械化程度極低，全省只有237處煤礦布置了壁式采煤工作面、僅占總數(shù)的21.2%，全省實行機械化開采的煤礦僅有3處。
(三)隱患排查治理力度層層衰減
貴州省一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所屬煤礦對隱患排查治理工作重視不夠，自查不全面、不深入，重大隱患排查流于形式，有的只有排查沒有報告制度，有的無實施方案、有的沒有分級建檔管理。一些煤礦對非常直觀、容易發(fā)現(xiàn)的重大安全隱患視而不見，個別國有大礦主要負責人不知道本礦存在哪些較大隱患。山西省隱患排查治理工作到了基層具體部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和小煤礦后，力度逐漸衰減，太原古交市有的鄉(xiāng)領導對隱患排查工作不清楚；忻州寧武縣的棲鳳煤礦負責人對“隱患治理年”競不知道；原平市去年排查出的煤礦隱患總數(shù)僅87條，其中重大隱患僅3條，而督查組此次從3處生產礦井就查出隱患65條。
（四）非法開采、“以采代探”現(xiàn)象仍然比較嚴重
湖南省現(xiàn)有526處煤礦采礦許可證過期，占頒證總數(shù)的47.2%；253處煤礦安全生產許可證過期，占頒證總數(shù)的23.6%；472處煤礦煤炭生產許可證過期，占頒證總數(shù)的44.1%，這些煤礦有相當部分在違法組織生產。耒陽市有近80%的煤礦存在超層越界開采行為；郴州、衡陽市有105處非法煤礦在組織生產，永興縣有17處無證非法煤礦開采時間長、規(guī)模大。山西省原平市、寧武縣均發(fā)現(xiàn)有非法私挖亂采的現(xiàn)象，近期太原、忻州市公安局分別破獲的幾起私制炸藥等火工品案件，也從側面說明非法私挖亂采問題在一些地方仍然很突出。重慶市產煤區(qū)、鎮(zhèn)雖采取了一些打擊措施，但打擊力度不夠，南川區(qū)水江鎮(zhèn)有30多處、東城辦事處有20多處已關閉小煤礦存在死灰復燃問題。
（五）國有大礦仍然存在超能力生產問題
山西省部分國有煤礦超能力生產可能導致事故的問題較為突出，導致這種現(xiàn)象的原因主要是項目立項審批手續(xù)復雜、環(huán)節(jié)繁多、時間漫長，許多企業(yè)采取了“批小建大”的辦法。寧武縣潞寧煤業(yè)有限責任公司的年產60萬噸礦井，2007年生產124萬噸，超能力107%，今年1至4月份已經(jīng)生產原煤74萬噸，超能力270%。按年產500萬噸建設投產的神華集團神東分公司保德煤礦，2007年實際生產1423萬噸，超能力185%，今年1至4月份已經(jīng)生產原煤484萬噸，超能力190.5%。
（六）煤炭資源整合工作進展緩慢
四川省資源整合工作方案已于2007年1月經(jīng)省政府批復，但目前多數(shù)礦井仍然處在采礦范圍劃定和開采設計等前期準備階段。重慶市絕大部分區(qū)縣的資源整合煤礦僅經(jīng)國土部門批準了礦權設置，資源調查工作還沒有全面開展。部分被整合礦井仍在生產，石柱縣大同、石豐、銅天槽三個生產能力1－2萬噸/年的被整合礦井，沒有按照國家關于資源整合礦井“先關閉、后整合”的規(guī)定予以關閉，仍在繼續(xù)生產。山西省整合程序復雜、小煤礦在整合中借機要價，以及對外省大集團進入的限制等因素，整合工作速度緩慢。貴州省關閉與整合的矛盾較為突出，許多整合主體礦井不具備安全生產條件仍在生產，有的礦井雖整合關閉，但沒有達到關閉、填平的要求。湖南省計劃在今年底以前完成整合技改的煤礦有571處，到目前為止，只有86處報批了整合設計和安全專篇。郴州、衡陽市370處保留煤礦中，有203處需要進行資源整合或技改擴能，而目前已批復初步設計及安全專篇的僅21處。
（七）整頓關閉工作存在較大差距
山西省小煤礦的關閉缺乏穩(wěn)定的政策和長遠的規(guī)劃。致使目前保留的小煤礦業(yè)主心里沒底，無心投入，一門心思拼命生產，或擇機轉讓，擬關閉礦也在關閉前最后瘋狂生產。湖南省兩年多來共關閉煤礦1099處，但徹底關閉的只有443處，僅占40.3%。部分關閉后被納入資源整合的煤礦，生產系統(tǒng)基本保持完整，極易造成非法生產。耒陽市37處被整合煤礦中有29處在非法組織生產，占78%；2006年12月26日因超層越界挖垮國有新星煤礦立井井筒的郴州市永興縣復和鄉(xiāng)新四煤礦、華僑煤礦，雖省政府已明令關閉，但其至今停而未關。
（八）安全生產基礎條件及技術管理亟待提高
貴州省鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦多數(shù)存在通風系統(tǒng)不完善、“四位一體”防突措施不落實、瓦斯超限等問題，多數(shù)小煤礦沒有進行突出鑒定；同時在勞動組織上不能嚴格按照正規(guī)循環(huán)的要求組織采掘工作，規(guī)程設計與現(xiàn)場出入較大、空頂作業(yè)、支護質量差，甚至無支護現(xiàn)象比較普遍。山西省太原、忻州兩市，近三分之一的煤礦企業(yè)沒有實現(xiàn)真正的雙回路供電，煤礦的用工合同簽訂率、用工備案率、職工培訓率和工傷保險參保率沒能完全達到100%。重慶市瓦斯治理和防突工作還有死角，有的礦井瓦斯超限頻繁，瓦斯?jié)舛壬踔吝_到爆炸界限。不少小煤礦通風監(jiān)測和瓦斯檢查人員不足，瓦斯檢查制度執(zhí)行不嚴。
(九) 對煤礦安全監(jiān)察意見反饋不及時，落實難
湖南煤礦安全監(jiān)察機構2007年1月至2008年4月，對市（州）、縣（市、區(qū)）政府及有關部門下達《加強和改善煤礦安全管理的監(jiān)察意見》141份，只收到113份反饋意見，反饋率為80%；其中對耒陽市政府下達14份，至今不見任何反饋意見。向有關市、縣政府提請關閉50處煤礦，只關閉了8處，至今仍有24處未提出是否關閉的意見。婁底分局曾于2006年5月和2007年6月兩次提請邵陽市政府關閉市屬短陂橋煤礦，邵陽市政府分別于2006年6月和2007年7月2次回復不予關閉，今年5月17日該礦發(fā)生了較大瓦斯爆炸事故，死亡8人。
（十）對存在的通風、瓦斯方面的隱患治理重視不夠
四川省一些煤礦隱患排查與治理未落實整治資金、人員、期限、措施、預案等內容；檢查發(fā)現(xiàn)部分煤礦通風設施不完善，無防爆門，風量計算和分配不合理。廣元市14處開采與突出礦井同一煤層的煤礦沒有申請進行突出危險性鑒定，有37處高瓦斯礦井沒有按規(guī)定建設瓦斯抽采系統(tǒng)。重慶市天府、南桐、松藻公司均未將瓦斯超限等列入重大安全生產隱患進行掛牌督辦，限期治理；有的對發(fā)現(xiàn)的隱患不是積極采取措施進行整改，而是想辦法尋找客觀原因；有的煤礦企業(yè)擔心排查出隱患被罰款，對查出的隱患少報或不報，如南川區(qū)水溪煤礦雖今年以來自查出隱患上百條，但向督查組匯報今年前4個月自查隱患只有幾條。湖南省有4處煤礦井下發(fā)現(xiàn)5個“瓦斯庫”，其中有3條盲巷瓦斯?jié)舛冗_到10%以上，沒有任何攔人措施；有的煤礦從3月12日至5月3日的50多天里，停電多達58次，造成井下瓦斯多次超限。
（十一）部分小煤礦經(jīng)常處于不正常生產狀態(tài)
山西省各市只要有重特大事故發(fā)生，或遇有重大政治活動、會議或節(jié)假日，地方政府就采取停產的辦法“防范”事故。小煤礦春節(jié)停產放假、節(jié)后復產復工這一企業(yè)行為逐步演變?yōu)檎袨?。?jù)了解，全省1937處生產礦井，目前已復產的1183處，僅占總數(shù)的61%。據(jù)統(tǒng)計，2007年，有的小煤礦最多能正常生產三個月，因此導致小煤礦往往在有限的生產時間內開足馬力超能力生產，或在不允許生產的時間內偷偷生產，成為釀成事故的重大隱患。由于小煤礦停產時間過長，系統(tǒng)不正常，也易導致井下隱患不斷出現(xiàn)。
各單位要繼續(xù)貫徹落實《國務院辦公廳關于開展安全生產百日督查專項行動的通知》（國辦發(fā)明電〔2008〕22號）文件的要求，加強對“百日活動”的領導，要把握前一階段督查情況，進一步明確“百日行動”第二、三階段的工作重點。對在督查中發(fā)現(xiàn)的問題，要督促各地政府制定措施，安排資金、明確責任，限期整改，確保煤礦安全生產百日督查專項行動取得明顯成效，進一步促進煤礦安全生產。
請各省級煤礦安全監(jiān)察機構將此文轉發(fā)至所屬各監(jiān)察分局。
國家煤礦安全監(jiān)察局文件
二○○八年六月二十日
