實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)
社會(huì)就業(yè)更加充分研究報(bào)告
勞動(dòng)保障部專項(xiàng)課題研究小組
就業(yè)是民生之本，“充分就業(yè)”是小康社會(huì)的重要目標(biāo)，也是就業(yè)工作的最高目標(biāo)。黨的十六大將實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)比較充分作為到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，十六屆六中全會(huì)將實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)比較充分作為構(gòu)建和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和任務(wù)之一。黨的十七大對實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)提出了新的更高的要求，提出了實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)更加充分的目標(biāo)。這要求我們加快促進(jìn)就業(yè)工作的進(jìn)度，加大促進(jìn)就業(yè)政策的力度。正確理解“充分就業(yè)”的深刻涵義，并根據(jù)今后經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，研究制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施來逐步實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。
一、關(guān)于充分就業(yè)的目標(biāo)
（一）“充分就業(yè)”的涵義。
20世紀(jì)30年代資本主義世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)以后，凱恩斯（1936年）提出了有效需求不足的理論，認(rèn)為在資本主義社會(huì)中，除了有“自愿失業(yè)”和“摩擦性失業(yè)”外，還存在“非自愿失業(yè)”，即指勞動(dòng)者愿意接受一定市場工資水平的就業(yè)但仍得不到就業(yè)機(jī)會(huì)。凱恩斯認(rèn)為，通過刺激有效需求的增加，從而增加就業(yè)崗位，就能消除“非自愿失業(yè)”，實(shí)現(xiàn)“充分就業(yè)”?！俺浞志蜆I(yè)”并不是指一切有勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者全部都就業(yè)了，而是指在一定市場工資水平下，愿意就業(yè)的勞動(dòng)者都能夠就業(yè)的狀況；此時(shí)，因?yàn)榇嬖谛畔⒉粚ΨQ等問題，仍會(huì)存在供求不匹配的摩擦性的失業(yè)。這種情況下的失業(yè)率被后來的經(jīng)濟(jì)學(xué)家（弗里德曼）稱為自然失業(yè)率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們最初認(rèn)為自然失業(yè)率為2%—3%即為充分就業(yè)，隨著20世紀(jì)70年代中期以后發(fā)生的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)變革，標(biāo)志充分就業(yè)的自然失業(yè)率水平也上升到5%左右。當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家們還認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)充分就業(yè)時(shí)還有三個(gè)特征：一是勞動(dòng)力供求基本平衡；二是勞動(dòng)關(guān)系相對穩(wěn)定；三是勞動(dòng)者素質(zhì)得到較充分開發(fā)，對其就業(yè)產(chǎn)生積極作用。
充分就業(yè)也是國際勞工公約的基本內(nèi)容。國際勞工組織在就業(yè)政策公約（1964年第122號）號召各會(huì)員國將充分就業(yè)作為一項(xiàng)主要目標(biāo)，提出實(shí)行積極的政策，促進(jìn)充分的、自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)（生產(chǎn)性就業(yè)是指有社會(huì)和生產(chǎn)效益的就業(yè)，而非無效就業(yè)）。目前，絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家尤其是發(fā)達(dá)國家都將充分就業(yè)作為本國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大目標(biāo)之一，作為政黨執(zhí)政綱領(lǐng)的首要內(nèi)容。
（二）我國充分就業(yè)目標(biāo)的提出。
我國有13多億人口，是世界上人口和勞動(dòng)力最多的國家。我國的就業(yè)問題不同于發(fā)達(dá)國家，他們主要面臨青年勞動(dòng)力的就業(yè)問題；也不同于其他轉(zhuǎn)軌國家，他們主要面臨轉(zhuǎn)軌帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)和再就業(yè)問題；還不同于其他發(fā)展中國家，他們主要面臨農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)問題。我國就業(yè)所面臨的轉(zhuǎn)軌就業(yè)、青年就業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)同時(shí)出現(xiàn)、相互交織的“三碰頭”局面，決定了就業(yè)問題之復(fù)雜，就業(yè)工作任務(wù)之艱巨，是世界任何國家都未有過的。
作為人口大國，又處在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)期，各種問題矛盾交匯到一起，就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻，表現(xiàn)為“四大一突出”，即人口基數(shù)大，勞動(dòng)年齡人口總量大，農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力規(guī)模大，就業(yè)困難群體數(shù)量大，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出。這是長期存在的矛盾和問題。
全面建設(shè)小康社會(huì)、建設(shè)和諧社會(huì)，解決好廣大人民群眾的就業(yè)問題首當(dāng)其沖。就業(yè)是每一位勞動(dòng)者生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和重要保障，也是其融入社會(huì)、共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的基本條件。促進(jìn)就業(yè)關(guān)系到億萬勞動(dòng)者及其家庭的切身利益，是社會(huì)和諧發(fā)展、長治久安的重要基礎(chǔ)，是安國之策。為此，十六大第一次正式提出了中國特色的充分就業(yè)的目標(biāo)，把它確定為小康社會(huì)的一個(gè)重要指標(biāo)，十七大又在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)更加充分的新要求。這一目標(biāo)的提出，是堅(jiān)持以人為本，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的具體體現(xiàn)，它指明了就業(yè)工作努力奮斗的方向。
我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)更加充分是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。改革開放以來，特別是十六大以來，通過制定實(shí)施一系列政策措施，我國的就業(yè)再就業(yè)工作取得了舉世矚目的進(jìn)展，就業(yè)總量伴隨經(jīng)濟(jì)增長而持續(xù)增加，城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)新增就業(yè)每年平均為1000萬人，近2500萬下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率穩(wěn)中有降，成功地解決了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城市化進(jìn)程中的就業(yè)再就業(yè)問題，有力保持了就業(yè)局勢的穩(wěn)定。在今后一段時(shí)期，國民經(jīng)濟(jì)保持長期穩(wěn)定的增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步改善，將為就業(yè)持續(xù)增長提供基本條件；黨和政府把就業(yè)作為宏觀調(diào)控指標(biāo)，納入各級政府考核內(nèi)容，貫徹實(shí)施《就業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施積極的就業(yè)政策，將為促進(jìn)就業(yè)建立起工作的長效機(jī)制；近10年來我國在解決就業(yè)問題中形成的組織管理服務(wù)體系和成功經(jīng)驗(yàn)等，也為實(shí)現(xiàn)就業(yè)更加充分奠定了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。
（三）充分就業(yè)的藍(lán)圖。
充分就業(yè)是與和諧社會(huì)相適應(yīng)的一種狀態(tài)，包含四個(gè)方面內(nèi)容：一是城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源得到充分的開發(fā)和利用，這是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的出發(fā)點(diǎn)。二是市場就業(yè)機(jī)制完善，就業(yè)渠道通暢，勞動(dòng)者流動(dòng)就業(yè)、自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的環(huán)境良好，這是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的條件。三是使有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望的勞動(dòng)者都能夠得到就業(yè)機(jī)會(huì)或處于積極準(zhǔn)備就業(yè)的狀態(tài)，失業(yè)率調(diào)控在社會(huì)可承受的水平，這是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的標(biāo)志。四是大多數(shù)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)且比較穩(wěn)定，并通過不斷提高就業(yè)質(zhì)量持續(xù)地增加收入，勞動(dòng)關(guān)系更加穩(wěn)定和諧，這是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的結(jié)果。
到2020年，我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)更加充分的目標(biāo)。屆時(shí)，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者應(yīng)普遍得到教育培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)，社會(huì)就業(yè)總量和結(jié)構(gòu)應(yīng)更加均衡、就業(yè)環(huán)境更加完善、就業(yè)保障更加健全、就業(yè)質(zhì)量更加良好。具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：
一是勞動(dòng)力資源得到更加充分的開發(fā)和利用。就業(yè)崗位與有效勞動(dòng)力資源大體平衡，絕大部分勞動(dòng)者可以順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)。屆時(shí)，我國的新增就業(yè)每年保持在1500萬左右，在總體規(guī)模上能夠使新增勞動(dòng)力得到基本消化，就業(yè)總量將由現(xiàn)在的7.6億人提高到8.5億人左右。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)水平大幅度提高：城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)由現(xiàn)在的2.8億人提高到5.1億人，農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出1.5億人；城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)比例從現(xiàn)在的3.6:6.4變?yōu)?:4；一、二、三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由目前的45%、24%、32%變?yōu)?0%、25%和45%。
勞動(dòng)者素質(zhì)大幅提高，面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度健全，基本實(shí)現(xiàn)人人有知識，個(gè)個(gè)有技能。新進(jìn)入人力資源市場的勞動(dòng)者都經(jīng)過中等以上教育或職業(yè)資格培訓(xùn)，持職業(yè)技能資格證書的比例達(dá)到80%以上。
二是就業(yè)渠道通暢，勞動(dòng)者自主擇業(yè)、自由流動(dòng)、自主創(chuàng)業(yè)的環(huán)境良好。以《勞動(dòng)法》為核心、《就業(yè)促進(jìn)法》等法律為主干的勞動(dòng)保障法律體系健全完善，政府、用人主體、勞動(dòng)者和社會(huì)中介組織的行為依法調(diào)整；統(tǒng)一開放的人力資源市場機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用，城鄉(xiāng)就業(yè)的體制分割基本消除，勞動(dòng)力價(jià)格在勞動(dòng)力配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用；在法律的保障下，勞動(dòng)者的自由流動(dòng)成為現(xiàn)實(shí)；勞動(dòng)者自主擇業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)政策環(huán)境良好；遍布城鄉(xiāng)直到社區(qū)村鎮(zhèn)且信息聯(lián)通的管理和服務(wù)體系更加完善；在公共財(cái)政支持下，公共就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)能夠較好滿足勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)和提高素質(zhì)的基本需要。
三是有就業(yè)能力和就業(yè)愿望的勞動(dòng)者都能享有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，社會(huì)失業(yè)率和平均失業(yè)周期控制在社會(huì)能承受的范圍內(nèi)。到2020年，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率控制在6%以下，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)1200萬左右(城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4%左右),社會(huì)平均失業(yè)周期控制在半年內(nèi)；失業(yè)人員能將獲得失業(yè)保險(xiǎn)并通過就業(yè)服務(wù)組織到相應(yīng)的就業(yè)準(zhǔn)備活動(dòng)中，失業(yè)半年以上者得到有效的就業(yè)援助。
四是勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)益得到有效保障，就業(yè)的穩(wěn)定性進(jìn)一步提高。在勞動(dòng)合同的保障下，勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬、休假、勞動(dòng)保護(hù)等權(quán)利得到更好實(shí)現(xiàn)，勞動(dòng)條件得到較好改善，勞動(dòng)關(guān)系更加和諧；勞動(dòng)收入水平有較大增長，中等收入水平勞動(dòng)者占主體，最低工資能夠滿足勞動(dòng)者及其家庭基本生活需要并形成正常增長機(jī)制；社會(huì)保障覆蓋所有勞動(dòng)者，就業(yè)安全性明顯提高；勞資關(guān)系形成健全的協(xié)調(diào)機(jī)制，勞動(dòng)爭議能通過有效的途徑得以解決。
二、關(guān)于擴(kuò)大就業(yè)的國家發(fā)展戰(zhàn)略
（一）發(fā)展戰(zhàn)略的提出。
經(jīng)濟(jì)增長是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本條件，是解決就業(yè)問題的根本出路，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量，使勞動(dòng)者通過就業(yè)分享社會(huì)發(fā)展成果，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。但經(jīng)濟(jì)增長能否拉動(dòng)就業(yè)同步擴(kuò)大，卻與經(jīng)濟(jì)增長方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人力資源開發(fā)利用等緊密相關(guān)。從我國30年的改革發(fā)展的總過程看，由于發(fā)揮了低成本勞動(dòng)力的優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)品和服務(wù)，不僅使國民經(jīng)濟(jì)保持了近30年的高速增長，同時(shí)也帶動(dòng)了大量有效就業(yè)的增加。對比世界許多國家，特別是發(fā)達(dá)國家曾出現(xiàn)的過分倚重發(fā)展資金密集或技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，經(jīng)濟(jì)雖能保持增長卻沒有帶動(dòng)就業(yè)增加的情況，更使我們看到處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)的重要性。今后，隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進(jìn)程的不斷加快，科學(xué)技術(shù)不斷進(jìn)步，資本在企業(yè)生產(chǎn)投入中的比例不斷增加，企業(yè)改革和調(diào)整力度不斷加大，都會(huì)對就業(yè)產(chǎn)生重大影響。因此，必須促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)形成良性互動(dòng)的格局，使經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)更多的就業(yè)。
1995年，聯(lián)合國在哥本哈根專門舉行世界社會(huì)發(fā)展首腦會(huì)議，會(huì)議《宣言》中首次提出：各國應(yīng)實(shí)行“能夠最大限度地促進(jìn)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長模式?！蔽覈恍＜覍W(xué)者也提出，面對長期存在的高強(qiáng)度就業(yè)壓力，以及結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換、人口增長高峰等一系列壓力，要重新審視國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式選擇，使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取向，從單純“增長優(yōu)先”逐步向“就業(yè)優(yōu)先”的均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變。
在正確分析我國基本國情基礎(chǔ)上，黨的十六大提出，“國家實(shí)行促進(jìn)就業(yè)的長期戰(zhàn)略和政策。各級黨委和政府必須把改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境和增加就業(yè)崗位作為重要職責(zé)”。黨的十六屆六中全會(huì)明確，“把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)良性互動(dòng)。”胡錦濤總書記在就業(yè)工作座談會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“逐步建立有利于擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”。
黨的十七大進(jìn)一步提出，“實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”。這些都說明，結(jié)合我國的國情，制定和實(shí)行有利于擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，已列入國家發(fā)展的重要議程。
（二）發(fā)展戰(zhàn)略的涵義。
擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，就是將擴(kuò)大就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是在總體布局上，在保持經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的同時(shí)，注重發(fā)展有利于增加就業(yè)含量和利用人力資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域，即通過經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)更多就業(yè)增加，而避免出現(xiàn)高增長低就業(yè)的情況。二是在要素投入上，在增加各要素投入推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的同時(shí)，更加注重通過人力資源的充分開發(fā)利用來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，真正將巨大的人口就業(yè)包袱變?yōu)槿肆Y源財(cái)富。三是在目標(biāo)導(dǎo)向上，切實(shí)把經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的過程變成促進(jìn)就業(yè)持續(xù)擴(kuò)大的過程，把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程變成對就業(yè)拉動(dòng)能力不斷提高的過程，把城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的過程變成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的過程。四是在具體安排上，在制訂國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃時(shí)，要把就業(yè)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本目標(biāo)予以考慮；在確定經(jīng)濟(jì)增長方式和增長速度，以及對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行重大調(diào)整時(shí)，都要考慮對就業(yè)的影響，確保充分就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。前三個(gè)方面是針對我國國情的涵義，第四個(gè)方面則是國際上普遍的做法。
（三）發(fā)展戰(zhàn)略的具體內(nèi)容。
實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，就要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局中加強(qiáng)人力資源開發(fā)，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，擴(kuò)展有就業(yè)優(yōu)勢領(lǐng)域，調(diào)控降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，并實(shí)行就業(yè)保障戰(zhàn)略。
加強(qiáng)人力資源開發(fā)。
相對我國自然資源和資本、技術(shù)而言，人力資源最具比較優(yōu)勢。無論從近期還是長遠(yuǎn)看，提高我國勞動(dòng)力的人力資本水平都是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)的主要手段。因此，要堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更好地實(shí)施人力資源開發(fā)戰(zhàn)略。人力資本投入對我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，一方面來自于勞動(dòng)力從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到高生產(chǎn)率的非農(nóng)部門，另一方面來自于勞動(dòng)者教育培訓(xùn)水平的提高。因此，要進(jìn)一步做好促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作的同時(shí)，不斷加大人力資源開發(fā)力度，健全面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度和體系，把經(jīng)濟(jì)增長真正轉(zhuǎn)到科技進(jìn)步和勞動(dòng)者素質(zhì)提高的軌道上來，實(shí)現(xiàn)素質(zhì)就業(yè)，使擴(kuò)大就業(yè)與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展相輔相成。
形成比較優(yōu)勢的發(fā)展。
在保持國民經(jīng)濟(jì)競爭力的同時(shí)，更加大力發(fā)展吸納就業(yè)潛力大的領(lǐng)域，實(shí)施比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略。一是鞏固穩(wěn)定第二產(chǎn)業(yè)，大力擴(kuò)展中、低端制造業(yè)和建筑業(yè)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，在發(fā)展資本密集、高技術(shù)制造業(yè)中兼顧勞動(dòng)密集企業(yè)和環(huán)節(jié)，使第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額保持穩(wěn)中有升。二是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)服務(wù)業(yè)、居民生活服務(wù)業(yè)等門類廣泛的各類服務(wù)業(yè)，發(fā)揮其投入較少，就業(yè)貢獻(xiàn)大的優(yōu)勢。我國第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比重2007年為百分之三十多，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家百分之七、八十的水平，有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。三是重點(diǎn)扶持中小企業(yè)、微型企業(yè)發(fā)展。中小企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的98%以上，占社會(huì)就業(yè)總量的80%-90%。
推動(dòng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。
創(chuàng)業(yè)是最積極的一種就業(yè)形式，是發(fā)揮勞動(dòng)者自主性、能動(dòng)性就業(yè)的重要途徑。創(chuàng)業(yè)還具有帶動(dòng)更多就業(yè)的“倍增效應(yīng)”，在我國勞動(dòng)力供大于求矛盾長期存在、社會(huì)投資吸納就業(yè)有限的情況下，弘揚(yáng)勞動(dòng)者的創(chuàng)業(yè)精神，依靠勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、自籌資金、自主經(jīng)營，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。對建立中國就業(yè)新格局、新機(jī)制也具有深遠(yuǎn)意義。
首先，要加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)觀念教育和典型引路的做法，使更多勞動(dòng)者通過建立自強(qiáng)自立、自主創(chuàng)業(yè)、敢于創(chuàng)新、不怕風(fēng)險(xiǎn)等理念，奠定創(chuàng)業(yè)的思想基礎(chǔ)，并在社會(huì)上形成尊重創(chuàng)業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)、寬容失敗的氛圍。其次，要落實(shí)好國家支持自主創(chuàng)業(yè)的政策，鼓勵(lì)和幫助勞動(dòng)者創(chuàng)業(yè)。建立健全從產(chǎn)業(yè)政策、所有制政策、稅收政策、金融政策等方面構(gòu)建的支持創(chuàng)業(yè)政策體系。第三，要加強(qiáng)對健全完善包括開業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、金融服務(wù)、信息服務(wù)、市場拓展服務(wù)、企業(yè)孵化等支持創(chuàng)業(yè)的服務(wù)體系，支持勞動(dòng)者自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的實(shí)現(xiàn)，形成全民創(chuàng)業(yè)的風(fēng)氣，使創(chuàng)業(yè)這一促進(jìn)就業(yè)積極有效途徑成為中國經(jīng)濟(jì)和就業(yè)新的增長點(diǎn)。
實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，就是從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的大局出發(fā)，在搞好城鎮(zhèn)就業(yè)再就業(yè)工作的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，從體制、政策和工作體系入手，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度。為此，要堅(jiān)持將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)工作與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合，做到與就業(yè)同步規(guī)劃；要制定和實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)規(guī)劃，對城鎮(zhèn)人員的就業(yè)再就業(yè)與失地農(nóng)民的就業(yè)，以及本地農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)和外地農(nóng)民工的就業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排；要建立健全管理城鄉(xiāng)就業(yè)的組織體系，覆蓋城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的職業(yè)培訓(xùn)體系，遍布城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者就業(yè)、再就業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)提供有效服務(wù)。健全勞動(dòng)用工管理制度，切實(shí)維護(hù)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者權(quán)益。健全社會(huì)保障制度，妥善解決農(nóng)村勞動(dòng)者的社會(huì)保障問題。最終建立城鄉(xiāng)一體化的人力資源市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)更加充分的就業(yè)。
進(jìn)行調(diào)控降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
一是建立就業(yè)和失業(yè)的評估制度，在制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、改革經(jīng)濟(jì)制度、制定宏觀政策措施時(shí)，對預(yù)期的就業(yè)影響進(jìn)行評估，如有利于就業(yè)總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，則鼓勵(lì)實(shí)施；如可能導(dǎo)致失業(yè)率大幅攀升，則實(shí)行相應(yīng)的失業(yè)保障措施。二是建立失業(yè)預(yù)警機(jī)制，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢變化對就業(yè)直接產(chǎn)生較大影響時(shí)，及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，從源頭控制失業(yè)。三是當(dāng)全國或局部地區(qū)出現(xiàn)失業(yè)人群過多、過于集中時(shí)，有應(yīng)急的預(yù)案和過渡性的措施，緩解就業(yè)壓力，保持就業(yè)局勢的基本穩(wěn)定。
實(shí)施就業(yè)保障戰(zhàn)略。
針對勞動(dòng)力市場靈活性增強(qiáng)，穩(wěn)定性下降，以及廣大勞動(dòng)者對體面勞動(dòng)的要求，必須實(shí)施就業(yè)保障戰(zhàn)略，增強(qiáng)勞動(dòng)者的就業(yè)安全感，保持就業(yè)局勢的穩(wěn)定，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。一是要形成對就業(yè)困難群體的就業(yè)援助制度。使他們不因人力資源市場競爭而被邊緣化，幫助他們通過就業(yè)來融入社會(huì)，分享社會(huì)發(fā)展的成果。二是要構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。全面實(shí)行勞動(dòng)合同制度，大力推進(jìn)集體協(xié)商機(jī)制，健全勞動(dòng)爭議調(diào)處仲裁機(jī)制，健全勞動(dòng)保障監(jiān)察體制，加大勞動(dòng)監(jiān)察力度，維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，不斷提高就業(yè)質(zhì)量，使就業(yè)不但是勞動(dòng)者謀生的手段，而且是勞動(dòng)者不斷發(fā)展的有效手段，形成勞動(dòng)者和用人單位共同分享社會(huì)發(fā)展成果的雙贏的機(jī)制。三是要強(qiáng)化社會(huì)保障安全網(wǎng)的功能，為勞動(dòng)者靈活就業(yè)以及在工作崗位之間變換提供就業(yè)保障，進(jìn)而促進(jìn)勞動(dòng)力資源的流動(dòng)，促進(jìn)更加充分就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。
三、關(guān)于促進(jìn)就業(yè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合政策
（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合政策的提出。
國際社會(huì)對促進(jìn)就業(yè)和治理失業(yè)經(jīng)歷了幾個(gè)階段：上世紀(jì)30年代以前，就業(yè)問題被普遍認(rèn)為可以通過市場機(jī)制進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)，而不需要政府作任何干預(yù)。30年代后，面對世界經(jīng)濟(jì)大蕭條和全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的嚴(yán)重失業(yè)后果，凱恩斯等人提出擴(kuò)大有效需求來解決就業(yè)的主張，呼吁政府運(yùn)用增加投資、降低利息等宏觀經(jīng)濟(jì)政策刺激經(jīng)濟(jì)增長從而擴(kuò)大就業(yè)；同時(shí)開始重視建立社會(huì)保障以降低勞動(dòng)力市場風(fēng)險(xiǎn)。70年代前后，面對石油等危機(jī)造成的失業(yè)高潮，發(fā)達(dá)國家開始探索開發(fā)人力資源替代自然資源，加強(qiáng)教育培訓(xùn)提高勞動(dòng)力素質(zhì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，并實(shí)行改進(jìn)勞動(dòng)力市場管理服務(wù)的政策。從80年代開始，發(fā)達(dá)國家及一些發(fā)展中國家開始注重運(yùn)用綜合政策來解決就業(yè)問題，如運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策擴(kuò)大需求，實(shí)行反周期政策減少失業(yè)，推進(jìn)教育培訓(xùn)提高勞動(dòng)者素質(zhì)，加強(qiáng)公共服務(wù)提供就業(yè)幫助，改進(jìn)社會(huì)保障促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)等，還通過法律確定政府及工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)等“社會(huì)伙伴”對就業(yè)的責(zé)任。國際勞工組織在2001年召開的“全球就業(yè)論壇”上通過的《全球就業(yè)議程》提出：“就業(yè)問題涉及到方方面面，各國要制定綜合性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策”，“生產(chǎn)性就業(yè)被置于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的核心位置，使充分的、生產(chǎn)性的和自由選擇的就業(yè)成為宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和國家政策的總目標(biāo)?！?/p>
借鑒國際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，我國結(jié)合國情實(shí)際，制定并實(shí)施了積極的就業(yè)政策，主要包括財(cái)政稅收、金融信貸、投資貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)政策和教育培訓(xùn)、社會(huì)管理、服務(wù)援助、社會(huì)保障等社會(huì)政策，以及一系列保障措施。2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出“要強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的職能，探索市場經(jīng)濟(jì)條件下政府促進(jìn)就業(yè)的有效政策措施。”黨的十七大特別將“社會(huì)就業(yè)更加充分”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)，將就業(yè)作為加快改善民生的六大任務(wù)之一，明確提出實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，并提出了八項(xiàng)具體措施。我國要實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)，實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，必須在社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合政策上下更大功夫。
（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合政策的涵義。
要將是否有利于促進(jìn)就業(yè)作為制定、實(shí)施和調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合政策的基本目標(biāo)和核心內(nèi)容，在制訂和調(diào)整綜合政策時(shí)，要充分考慮到促進(jìn)就業(yè)的需要，使政策實(shí)施的結(jié)果更多地促進(jìn)就業(yè)。在就業(yè)形勢比較嚴(yán)峻的時(shí)期，對經(jīng)濟(jì)增長速度、信貸規(guī)模、外貿(mào)平衡、財(cái)政投入投向等方面的有相應(yīng)的政策安排，充分考慮降低失業(yè)率的要求。必要時(shí)，效率、效益及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換等目標(biāo)要適度讓位于擴(kuò)大就業(yè)減少失業(yè)的目標(biāo)，資本利益要適度讓位于勞動(dòng)要素利益。同時(shí)，制定實(shí)施更有利于人力資源開發(fā)、勞動(dòng)力流動(dòng)和就業(yè)保障的社會(huì)政策。
（三）實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)應(yīng)采取的社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合政策。
1.實(shí)行更加有利于促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)政策，通過鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)，扶持中小企業(yè)，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)崗位。發(fā)展國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)合作，發(fā)揮投資和重大建設(shè)項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)的作用，拓寬就業(yè)渠道。最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)。
2．實(shí)行更加有利于促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政保障政策。促進(jìn)就業(yè)是政府的重要職責(zé)，也是公共財(cái)政投入的重要方向。各級政府要按照法律規(guī)定，加大資金投入，在財(cái)政預(yù)算中安排就業(yè)專項(xiàng)資金用于促進(jìn)就業(yè)工作，建立起政府財(cái)政投入的保障機(jī)制。同時(shí)，規(guī)范就業(yè)資金的使用和管理，進(jìn)一步發(fā)揮資金效益。
3．實(shí)行更加有利于促進(jìn)就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策是促進(jìn)就業(yè)政策中最有效的重要手段之一。要對符合法定條件的企業(yè)和人員依法給予稅收優(yōu)惠，并對從事個(gè)體經(jīng)營的失業(yè)人員和殘疾人免除行政事業(yè)性收費(fèi)。鼓勵(lì)企業(yè)增加就業(yè)崗位，扶持失業(yè)人員和殘疾人就業(yè)，使稅收優(yōu)惠政策對促進(jìn)就業(yè)發(fā)揮應(yīng)有的作用。
4．實(shí)行更加有利于促進(jìn)就業(yè)的金融支持政策。加大金融信貸支持，是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵。要增加中小企業(yè)的融資渠道；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)金融服務(wù)，加大對中小企業(yè)的信貸支持，并對自主創(chuàng)業(yè)人員在一定期限內(nèi)給予小額信貸等扶持。使金融支持常規(guī)化、普惠化，有利于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展更多吸納就業(yè)，有利于發(fā)揮勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的倍增效應(yīng)。
5．實(shí)行更加有利于促進(jìn)就業(yè)和減少失業(yè)的對外貿(mào)易政策。將促進(jìn)國內(nèi)就業(yè)作為制定、調(diào)整貨物和服務(wù)進(jìn)出口政策，調(diào)整匯率機(jī)制，以及處理貿(mào)易爭端的重要依據(jù)。對由于受貿(mào)易磨擦影響較大的行業(yè)或企業(yè)，適時(shí)采取稅收減免等保護(hù)措施，盡量減少失業(yè)。
6．實(shí)行更加有利于促進(jìn)就業(yè)的城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體統(tǒng)籌就業(yè)政策。建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移就業(yè)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)是縮小直至消除勞動(dòng)者城鄉(xiāng)就業(yè)差別，實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)。支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)區(qū)域協(xié)作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同地區(qū)就業(yè)的均衡增長；支持民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)。要根據(jù)各個(gè)群體不同時(shí)期的不同情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和失業(yè)人員就業(yè)工作。
7．實(shí)行更加有針對性、實(shí)效性的教育培訓(xùn)政策。健全面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度和人力資源開發(fā)政策體系。加強(qiáng)新成長勞動(dòng)者就業(yè)預(yù)備制培訓(xùn)、企業(yè)在職職工培訓(xùn)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)培訓(xùn)，強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，全面提高勞動(dòng)者職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力。
8．實(shí)行更加有利于困難群體的就業(yè)援助政策。對困難群體實(shí)施就業(yè)援助，是保障公民實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，維護(hù)和改善勞動(dòng)者生存狀況、促進(jìn)社會(huì)公平和和諧的基本要求。要建立健全就業(yè)援助制度，明確了就業(yè)援助的措施，對就業(yè)困難人員給予扶持和幫助，并確保城市有就業(yè)需求的家庭至少有一人實(shí)現(xiàn)就業(yè)等。
9．實(shí)行更加有利于保障和促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)的社會(huì)保障政策。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的社會(huì)保障制度和政策措施，擴(kuò)大覆蓋范圍，提高保障能力。做好社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)工作，促進(jìn)勞動(dòng)者自主流動(dòng)。建立社會(huì)保障與促進(jìn)就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要采取措施，逐步完善和實(shí)施與非全日制用工等靈活就業(yè)相適應(yīng)的勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)政策，為靈活就業(yè)人員提供幫助和服務(wù)，促進(jìn)靈活就業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。
10．實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)更加促進(jìn)就業(yè)政策。發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度保障基本生活和促進(jìn)就業(yè)的功能，加強(qiáng)對大規(guī)模失業(yè)的預(yù)防、調(diào)節(jié)和控制。綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段，努力減少長期失業(yè)人員數(shù)量，防止失業(yè)群體過于集中。規(guī)范企業(yè)裁員行為，避免集中推向社會(huì)。建立完善失業(yè)監(jiān)測體系和失業(yè)預(yù)警機(jī)制。
四、關(guān)于實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的機(jī)制保障
實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)要堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則：一是堅(jiān)持有利于擴(kuò)大就業(yè)的原則。把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)；二是堅(jiān)持市場就業(yè)導(dǎo)向的原則。深化勞動(dòng)就業(yè)制度改革，完善市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，保證勞動(dòng)者擇業(yè)自主權(quán)和用人單位用人自主權(quán)；三是堅(jiān)持貫徹平等就業(yè)的原則。禁止就業(yè)歧視，為勞動(dòng)者提供公平的就業(yè)機(jī)會(huì)；四是堅(jiān)持實(shí)行統(tǒng)籌就業(yè)的原則。統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場。
實(shí)現(xiàn)這些原則，要形成以下機(jī)制保障：
（一）強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任。
促進(jìn)就業(yè)和治理失業(yè)是各國政府的重要職責(zé)，也是世界各國政府執(zhí)政的重要目標(biāo)，在我國，更是各級政府執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。因此，一是要樹立就業(yè)優(yōu)先的理念，將擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，制定發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，確保社會(huì)就業(yè)更加充分目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。二是要按照《就業(yè)促進(jìn)法》的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化政府在促進(jìn)就業(yè)六個(gè)方面重要職責(zé)，即：發(fā)展經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)增加就業(yè)崗位、制定實(shí)施積極的就業(yè)政策、規(guī)范人力資源市場、完善就業(yè)服務(wù)、加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)、提供就業(yè)援助。三是建立促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)責(zé)任制，建立對所屬的有關(guān)部門和下一級人民政府進(jìn)行考核和監(jiān)督的制度。四是要實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策，建立促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金，加大資金投入，并實(shí)行有利于就業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合政策。
（二）強(qiáng)化市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。
要徹底改變目前由于地域、身份、行業(yè)、部門的原因造成的人力資源市場分割狀態(tài)，培育和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場，建立市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，充分發(fā)揮人力資源市場在配置勞動(dòng)力資源中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者和用人單位供求雙方相互選擇，調(diào)節(jié)勞動(dòng)力的供求，引導(dǎo)勞動(dòng)者合理流動(dòng)和就業(yè)。切實(shí)保障勞動(dòng)者的擇業(yè)自主權(quán)、創(chuàng)業(yè)自主權(quán)和用人單位的用人自主權(quán)。同時(shí)，規(guī)范企業(yè)用人行為和人力資源市場秩序。
（三）建立面向全體勞動(dòng)者的促進(jìn)就業(yè)工作制度。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度和體系，加強(qiáng)人力資源市場信息網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)設(shè)施建設(shè)，建立健全人力資源市場信息服務(wù)體系，完善市場信息發(fā)布制度。建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為勞動(dòng)者免費(fèi)提供就業(yè)服務(wù)。
建立面向所有勞動(dòng)者的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)資格證書制度和體系。建立職業(yè)能力評價(jià)體系，對規(guī)定的職業(yè)實(shí)行職業(yè)資格證書制度。政府制定并實(shí)施以就業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)能力開發(fā)計(jì)劃，通過職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等形式，鼓勵(lì)勞動(dòng)者參加各種形式的培訓(xùn)。鼓勵(lì)和支持各類職業(yè)院校、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和用人單位依法開展就業(yè)前培訓(xùn)、在職職業(yè)技能培訓(xùn)、繼續(xù)教育培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)，形成面向所有勞動(dòng)者終身學(xué)習(xí)的職業(yè)培訓(xùn)體系。
建立困難群體就業(yè)援助制度，對困難群體實(shí)施優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助的就業(yè)援助。政府投資開發(fā)的公益性崗位，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排就業(yè)困難人員，并給予相應(yīng)補(bǔ)貼；采取特別扶助措施促進(jìn)殘疾人就業(yè)；對因資源枯竭或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因造成就業(yè)困難人員集中的地區(qū)，采取特殊的扶持和幫助措施；通過稅費(fèi)減免以及給予社會(huì)保險(xiǎn)或崗位補(bǔ)貼等，鼓勵(lì)用人單位更多吸納就業(yè)困難人員。
支持和鼓勵(lì)勞動(dòng)者自主擇業(yè)，倡導(dǎo)勞動(dòng)者樹立正確就業(yè)觀念，充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者就業(yè)的主動(dòng)性和能動(dòng)性，促進(jìn)他們發(fā)揮就業(yè)潛能和提高職業(yè)技能，依靠自身努力，自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)。
